《全民所有自然资源资产清查指南》应用进展研究

内容摘要： 本报告系统梳理了《全民所有自然资源资产清查指南》(含国家工作方案、技术指南及地方标准)出台的制度背景、核心框架与"三类图层—一张图"成果体系，深入剖析了清查工作的技术流程、多源数据融合方法、清查价格体系构建及质量控制机制。基于2024年7月全国部署以来各地推进实践，报告总结了湖北"全面+专项"清查、安徽马鞍山"甘特图+四级核查"、湖南碳汇价值核算创新、江苏钟楼"一张图"建设、西藏拉萨高原模式等典型经验，并呈现了河北等省已查明的资源资产家底数据。报告从实物量清查、价值量核算、产权梳理三个维度分析了技术难点，从政府治理、市场配置、生态价值转化三个层面梳理了成果应用场景，识别出数据标准不统一、价格体系不完善、成果应用机制不清晰等核心瓶颈。在借鉴澳大利亚、加拿大、荷兰、英国等国SEEA核算经验基础上，提出统一分类标准、完善价格更新机制、拓展成果应用场景、强化信息化支撑、推进常态化动态更新等优化路径，为2026年6月全国清查收官及后续资产管理体系现代化提供参考。

关键词： 全民所有自然资源资产；资产清查；实物量；价值量核算；自然资源资产负债表；产权图层；生态产品价值；一张图

第1章 制度背景与核心框架

1.1 政策演进与制度起源

全民所有自然资源资产清查工作的启动，根植于我国自然资源资产管理体制从"资源管理"向"资产管理"转型的深层需要。长期以来，自然资源管理侧重用途管制与审批监管，对资产家底、权属状况、经济价值的系统性掌握相对薄弱，难以支撑所有者权益有效行使和生态文明建设考核评价。党的十八大以来，中央围绕自然资源资产产权制度改革作出一系列部署，明确要求建立自然资源资产核算评价制度、推进统一确权登记、编制资产负债表、开展领导干部自然资源资产离任审计，这些制度安排都指向一个共同前提：必须全面摸清全民所有自然资源资产的实物家底、价值底数和产权归属。

在这一背景下，自然资源部自2019年起在部分省份开展清查试点探索，广东等地率先尝试建立清查成果图斑数据库和质检体系，为全国推开积累了技术经验[5]。经过数年试点积累，自然资源部于2024年7月10日正式印发《关于全面开展全民所有自然资源资产清查工作的通知》（自然资发〔2024〕127号），同步下发工作方案，标志着清查工作从局部试点迈向全国统一部署[1][3]。此次清查设定2023年12月31日为统一基准时点，明确要求2026年6月前全面完成，时间节点清晰、任务覆盖完整，是迄今规模最大的一次全民所有自然资源资产"大盘点"[1]。

2026年8月，中办国办印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》，从顶层设计层面进一步强化了资产清查的制度化地位，提出到2030年实现"资产家底更加清晰、配置更加高效、考核监督更加完善"的目标，并明确要求常态化开展专项清查、编制资产负债表、完善价值评估规范[15]。这一文件将清查工作从一次性专项行动提升为自然资源资产管理的基础性、长效性制度安排，为今后定期更新、动态监测提供了政策依据。从试点探索到全面铺开，再到制度化巩固，我国全民所有自然资源资产清查的政策脉络呈现出"实践先行—顶层部署—制度定型"的演进路径，体现出国家推进自然资源治理体系和治理能力现代化的坚定方向。

1.2 核心目标与清查范围

本次全民所有自然资源资产清查的核心任务可以概括为三个维度：查清实物量、核算价值量、理清使用权状况[3]。这三项任务相互支撑、层层递进，共同构成资产清查的完整内容体系。查清实物量是基础，旨在全面掌握各类全民所有自然资源的数量、质量、分布、用途等物理属性，回答"有多少、在哪里、是什么状况"的问题；核算价值量是深化，旨在在实物量基础上通过建立价格体系、运用适宜估价方法，将自然资源资产转化为可量化的经济价值，回答"值多少钱"的问题；理清使用权状况是关键，旨在厘清各类自然资源资产的使用权主体、使用方式、使用期限、权益边界等产权要素，回答"谁在使用、权责如何划分"的问题。三项任务同步推进、成果相互校验，是本次清查区别于以往单项资源调查的显著特点。

在清查范围上，本次资产清查实现了对全民所有自然资源主要类别的全覆盖，具体包括土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋共7大类资产[1]。这7类资产既涵盖了传统意义上的国土资源要素，也纳入了森林、草原、湿地、水等生态资源，以及海洋这一特殊空间资源，体现出对自然资源"山水林田湖草沙"生命共同体理念的贯彻落实。土地资源细分为农用地、建设用地和未利用地，矿产资源涵盖已发现矿种及其查明资源量，森林草原湿地侧重国有权属范围内的面积、质量与生态状况，水资源关注地表水与地下水的国有部分，海洋资源包括管辖海域及海岛等。以河北省披露数据为例，2025年该省国有土地面积244.35万公顷，其中农用地137.59万公顷、建设用地78.56万公顷、未利用地28.20万公顷，已发现矿种167种（含亚矿种），管辖海域7228平方公里，这组数据直观反映了7类资产清查范围的具体构成与尺度[11]。

值得关注的是，部分地方在落实国家7类资产清查要求基础上进行了适度扩展。江苏省2026年4月发布的地方标准DB32/T 5361—2026《全民所有自然资源资产清查技术指南》将清查对象拓展为农用地、建设用地、矿产、林草湿水、海洋等9类资源，进一步细化了资源分类与核算方法[2]；湖南省在省级技术指南中创新纳入生态固碳价值核算内容[8]；内蒙古则专门针对草原资源出台地方标准DB15/T 3404.4—2024，对草原资源清查的全流程作出规定[17]。这些地方探索表明，7类资产是全国统一的基础范围，各地可结合资源禀赋与管理需要进行分类细化和特色延伸，形成"国家统一框架+地方因地制宜"的工作格局。

1.3 三层成果结构与资产"一张图"

本次资产清查在成果设计上构建了清晰的三层结构，即实物量图层、价值量图层和产权图层，三者共同构成全民所有自然资源资产"一张图"[3]。这一成果框架将传统的表格台账升级为空间化、图层化、一体化的信息产品，使资产清查成果能够直接对接国土空间基础信息平台，服务于自然资源管理的各类业务场景。

实物量图层是三层结构中的底座层，以第三次全国国土调查及年度国土变更调查数据为基础底版，叠加各类专项调查监测成果，形成覆盖7类资产的空间分布图斑。每个图斑承载资源类别、面积、数量、质量等级、用途、保护级别等实物属性信息，是价值量核算和产权界定的空间载体。价值量图层是在实物量图层之上的价值叠加层，通过建立分等定级、基准地价、市场交易价格等构成的价格体系，对每个实物图斑进行经济价值赋值，形成反映资产经济价值的空间分布格局。产权图层则是在实物量图层基础上，叠加不动产登记、使用权出让、划拨、承包经营等权属信息，标明每个图斑的所有权代表行使主体、使用权主体、使用期限、权利限制等产权要素，直观呈现全民所有自然资源资产的权利配置状况。

三层图层在空间上完全叠加、在属性上相互关联、在逻辑上彼此校验，共同形成"地（实物）—价（价值）—权（产权）"三位一体的资产"一张图"[3]。

三大图层在重要性、方法成熟度和数据完整度方面的对比如下图所示：

从地方实践来看，这一成果框架已在多个地区落地见效。江苏省常州市钟楼区整合国土变更调查、地籍调查、不动产登记等多源数据，建成实物量、价值量、产权图层"一张图"，成果已通过部级和省级质检入库[9]。河北省建成基于B/S五层架构的清查管理系统，实现实景三维展示、实物量统计、价值量核算、多期数据对比等功能[4]。西藏拉萨则在实践中形成"数据融合—信息关联—精准上图—问题化解"的全链条技术体系，创立"能补则补—多方印证—分类处置"的工作模式，有效破解了历史数据碎片化条件下图层叠合的难题[10]。三层成果结构不仅为资产清查本身提供了清晰的技术路线和交付标准，更重要的是为后续资产负债表编制、国有资产报告、离任审计、生态产品价值实现等多场景应用奠定了统一的数据底座[16]，使清查成果能够从"一次性盘点"转化为"持续性应用"的战略性信息资产。

第2章 技术方法体系

2.1 技术流程与工作环节

全民所有自然资源资产清查在统一的技术路线下推进，形成"准备—清查—核查—入库"全链条闭环。根据自然资源部2024年7月部署，清查工作以2023年12月31日为基准时点，计划于2026年6月全面完成，覆盖土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋7类资产[1]。在此总体框架下，地方在具体实施中进一步将任务细化分解为可操作的阶段与环节，形成了可复制、可推广的工作组织方法。安徽省马鞍山市的实践具有代表性：2024年9月启动清查后，将整体工作分解为3大阶段21个环节，并引入甘特图管理模式对进度进行可视化管控，同时建立"四级核查"体系，即作业单位自检、县级初核、市级复核、省级终核，层层把关确保成果质量，其成果在全省首批通过省级核查[7]。这种"阶段化拆解+节点化管控+多层级核查"的组织方式，为其他地区提供了流程设计参考。

在技术支撑层面，信息化系统是保障大规模清查高效推进的关键基础设施。河北省建成了全民所有自然资源资产清查管理系统，该系统基于B/S五层架构搭建，集成实景三维展示、实物量统计、价值量核算、多期数据对比等核心功能，实现了省域范围内清查数据的集中管理与动态更新[4]。广东省作为2021年率先开展清查试点的省份，建立了百万级清查成果图斑数据库，并自主开发了建库软件和质检软件，形成了"省—市—县"纵向联动、多部门横向一体化的数据库体系[5]。江苏省常州市钟楼区在2026年6月完成阶段性任务时，通过整合国土变更调查、地籍调查、不动产登记等多源数据，同步建成实物量、价值量、产权三大图层并通过部省级质检入库[9]。

在数据处理环节，多源异构数据的融合与历史遗留问题的化解是技术难点。西藏拉萨在实践中创新形成"数据融合—信息关联—精准上图—问题化解"的全链条技术体系，并创立"能补则补—多方印证—分类处置"的工作模式，有效破解了高原地区历史数据碎片化、图斑边界不清等难题[10]。地方标准的陆续出台为流程规范化提供了依据。江苏省2026年4月发布地方标准DB32/T 5361—2026《全民所有自然资源资产清查技术指南》，于2026年5月实施，覆盖农用地、建设用地、矿产、林草湿水、海洋等9类资源的清查流程与核算方法[2]；内蒙古自治区2024年发布DB15/T 3404.4—2024草原资源资产清查地方标准，对资料准备、工作底图制作、实物量清查、价格体系建设、价值量核算、年度监测更新等全流程作出详细规定[17]；湖南省2025年2月发布省级技术指南，在全国率先同时明确全民所有和集体所有资产的清查技术路径[8]。这些地方标准的出台，标志着清查技术流程正从"试点探索"走向"规范统一"。

2.2 价格体系构建与价值量核算

价值量核算是资产清查区别于传统资源调查的核心内容，其关键在于建立覆盖7类资产的统一价格体系。由于自然资源品类多样、交易市场发育程度不一，价格信号的获取与应用面临显著差异，需要针对不同资源类型采取差异化的定价策略。对于土地、矿产等市场化程度较高的资源，可充分依托国有建设用地使用权出让、矿业权出让转让等市场交易数据，经修正后形成区域平均价格；对于森林、草原、湿地等生态属性突出、直接交易较少的资源，则需要在市场参考价基础上引入收益还原法、成本法、替代成本法等评估方法，并探索生态价值的量化路径。

在省级层面，湖南省的探索走在全国前列。该省2025年发布的省级技术指南中，创新构建了生态固碳价值核算体系，开发了碳汇价值评估模型，将森林、草原、湿地等生态系统的碳汇功能纳入价值量核算框架，计划于2025年底全面摸清全省自然资源资产家底[8]。这一做法回应了传统核算中生态价值被低估的问题，为完善自然资源资产价值构成提供了地方经验。

由于七类资源的市场化发育程度差异显著，价格信号可得性呈现明显梯度，其矩阵关系如下图所示：

河北省的清查管理系统则将价值量核算功能内嵌于信息平台，实现与实物量统计模块的联动计算和多期对比，提升了核算效率和结果可追溯性[4]。内蒙古的草原资源清查标准将"价格体系建设"单列为独立环节，与实物量清查、价值量核算并列，凸显了价格参数在草原资源价值估算中的基础地位[17]。

价格体系建设也面临较为突出的现实挑战。云南香格里拉市的实践显示，森林、草原因以保护为主几乎没有直接交易信息，矿产领域因生产矿山数量有限导致市场价格信号收集困难，价格参数的缺失或不准确直接影响价值量核算结果的可靠性[13]。学术界的研究也指出，当前清查中价格信息覆盖不足、价值估算方法有待进一步优化，是制约成果质量的重要因素[12]。江苏省在地方标准中对各类资源的价格测算方法、参数选取、修正系数等进行了系统规范，试图通过标准化手段缩小不同地区、不同作业单位之间的核算偏差[2]。总体来看，价格体系构建正沿着"市场价格为主、评估方法补充、生态价值探索、标准规范统一"的方向演进，但在欠发达地区、生态保护重点区域以及缺乏活跃交易市场的资源类型上，价格参数的可获得性与合理性仍是需要持续攻关的技术难题。价值量核算结果最终需与实物量图层、产权图层叠加，形成集"数量—质量—价值—权属"于一体的资产信息集合，为资产负债表编制、国有资产报告等应用场景提供基础数据[3]。

2.3 质量管控与成果入库

质量管控是确保清查成果真实、准确、可用的生命线，贯穿数据采集、处理、核算、入库全过程。在制度层面，自然资源部统一部署了质检规则与入库要求，地方在执行中结合实际构建了多层级、多维度的质量保障机制。马鞍山市建立的"四级核查"体系是较具代表性的做法：作业单位完成初步成果后首先开展100%自检，县级自然资源主管部门组织全面初核，市级开展抽样复核，最终接受省级组织的集中核查，四个层级各有侧重、逐级把关，有效降低了错漏风险[7]。该市正是凭借严密的质控体系，成为首批通过省级核查的城市，其成果已直接支撑组合供应政策制定和低效用地再开发等管理实践[7]。

软件工具在质量管控中发挥着不可替代的作用。广东省自主开发的质检软件，针对图斑边界一致性、属性字段完整性、逻辑拓扑正确性、面积量算精度等关键指标设置自动校验规则，能够在成果入库前快速定位疑似问题图斑，大幅提升了质检效率[5]。河北省的清查管理系统将质量检查模块嵌入业务流程，在数据录入、核算、汇总各环节设置校验节点，同时支持多期数据对比，便于发现年度间异常变动[4]。江苏省DB32/T 5361—2026标准对成果数据格式、元数据内容、图层命名规则、属性字段结构等作出统一规定，从标准层面保障了不同地区、不同批次成果的兼容性和可比性[2]。常州市钟楼区在完成阶段性任务后，严格按照部省级质检要求对实物量、价值量、产权三类图层进行逐项检查，最终顺利通过验收并入库存档[9]。

在成果组织形式上，清查最终形成实物量图层、价值量图层、产权图层"三位一体"的资产"一张图"[3]。三大图层在统一的空间基准下叠加融合，每个图斑同时承载资源类别、数量质量、经济价值、权属主体等多维信息。拉萨市在成果形成过程中创立的"精准上图"环节，要求经过数据融合和信息关联处理后的每宗资产都必须在空间上精准定位，对存在权属争议、边界交叉、地类认定不一致等问题的图斑纳入"问题化解"清单分类处置，确保入库数据"图属一致、账实相符"[10]。然而，质量管控仍然面临一些结构性难题：权属数据分散在多个部门、资源边界交叉重叠、历史遗留问题复杂，客观上增加了核查难度[12]；部分基础数据不完备、分类标准在不同时期不一致的地区，质量整改成本较高[13]。未来随着2026年6月全国清查全面完成节点的临近，以及《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》对常态化开展专项清查、完善价值评估规范提出的新要求[15]，质量管控将从"阶段性集中攻坚"转向"常态化动态监管"，成果入库也将从"一次性汇交"转向"持续更新维护"，对技术方法体系的迭代完善提出了更高要求。

第3章 全国推进进展与典型实践

3.1 全国层面的整体部署与推进节奏

全民所有自然资源资产清查工作在全国层面的推进，经历了从先行试点到全面铺开的清晰演进。2024年7月10日，自然资源部印发《关于全面开展全民所有自然资源资产清查工作的通知》（自然资发〔2024〕127号），标志着这项工作由前期试点阶段正式转入全国统一部署、整体推进的新阶段[1]。此次全面部署明确以2023年12月31日为基准时点，要求在2026年6月底前全面完成清查任务，覆盖土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋7大类全民所有自然资源资产，时间跨度近两年，涉及范围之广、资产类别之全，在我国自然资源资产管理史上尚属首次[1]。

在任务体系设计上，全国层面的部署围绕"查清实物量、核算价值量、理清使用权状况"三大核心任务展开，要求最终形成实物量图层、价值量图层、产权图层共同构成的资产"一张图"[3]。这一"三层叠加"的成果框架，决定了清查工作绝非单一的资源数量统计，而是集权属确认、数量测算、价值评估、空间定位于一体的系统性工程。为保障全国步调一致，自然资源部同步下发了工作方案和配套技术指南，对分类标准、数据口径、核算方法、成果汇交等关键环节作出统一规定，避免各地在推进过程中出现标准不一、口径各异的问题。

从推进节奏看，全国清查工作遵循"统一部署、分级负责、分步实施"的组织模式。国家层面负责顶层设计、技术规范制定、总体进度把控和国家级成果汇总；省级层面承担统筹协调、技术指导、省级核查和成果集成职责；市县层面则是具体实施主体，承担基础资料收集、外业核实、图斑建库、价格调查和初步核算等一线任务。这种"国家—省—市—县"四级联动的组织架构，与自然资源垂直管理体制相衔接，为大规模清查提供了组织保障。值得关注的是，在2024年全面启动之前，部分省份已开展了先期探索。广东省早在2021年即在全国率先启动省级试点，为后续全国铺开积累了宝贵经验[5]。内蒙古于2024年4月发布草原资源资产清查地方标准，在专项领域先行一步[17]。这些前期试点为全国方案的完善提供了实践验证。

全民所有自然资源资产清查工作的推进时间轴如下：

进入2025—2026年，全国清查工作进入攻坚与收尾阶段。各地按照统一部署加速推进数据整合、价格体系建设、价值量核算和成果质检汇交。2026年4月，江苏省发布地方标准DB32/T 5361—2026《全民所有自然资源资产清查技术指南》并于5月实施，将清查技术规范进一步地方化、细化[2]。2026年8月，中办国办印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》，明确提出到2030年资产家底更加清晰、配置更加高效、考核监督更加完善的目标，要求常态化开展专项清查、编制资产负债表、完善价值评估规范，为清查成果的长效应用指明了方向[15]。这一顶层制度安排与正在推进的清查工作形成政策呼应，标志着清查工作从一次性摸底向常态化资产管理转变。

3.2 省市级典型实践与创新路径

在全国统一框架下，各省市结合本地资源禀赋、数据基础和管理需求，探索形成了一批各具特色的实践模式和创新路径，为全国清查工作贡献了可复制可推广的经验。

广东省作为全国最早开展试点的省份，在信息化支撑方面走在前列。广东于2021年率先启动清查试点，建立起百万级清查成果图斑数据库，自主开发了建库软件和质检软件，形成了省市县纵向联动、横向一体化的数据库体系[5]。广东的经验表明，信息化工具的前置开发和深度应用，是破解大规模空间数据建库效率瓶颈、保障成果质量的关键支撑，其开发的质检软件在后续全国推广中为各地提供了重要参考。

河北省在系统平台建设和数据成果产出方面形成了系统方案。该省建成全民所有自然资源资产清查管理系统，基于B/S五层架构设计，实现了实景三维展示、实物量统计、价值量核算、多期数据对比等核心功能，为清查工作提供了一体化的数字化工作平台[4]。在阶段性成果方面，河北省2025年国有土地面积达244.35万公顷，其中农用地137.59万公顷、建设用地78.56万公顷、未利用地28.20万公顷；已发现矿种167种（含亚矿种），其中具有查明资源量的141种；管辖海域面积7228平方公里，形成了较为完整的省级资产家底台账[11]。

湖北省在2024年8月全面部署清查工作时，创新构建了"全面清查+专项清查"协同推进机制。该省在完成国家规定的7类资产常规清查基础上，主动聚焦国有企业土地、行政事业单位土地、国有农场3类盘活潜力较大的资源资产开展专项清查，将资产清查与存量资产盘活利用紧密结合，体现了"以清促用、以清促管"的工作导向[6]。这一做法突破了单纯"摸清家底"的局限，使清查工作直接服务于资源资产高效配置和保值增值。

湖南省在价值核算方法创新上具有标志性意义。该省于2025年2月发布省级技术指南，在全国率先明确了全民所有和集体所有资产清查的技术路径，尤其突出的是创新构建了生态固碳价值核算体系，开发了碳汇价值评估模型，计划于2025年底全面摸清全省自然资源资产家底[8]。湖南的这一探索，将生态价值、碳汇价值纳入清查核算视野，拓展了自然资源资产价值计量的维度，为生态产品价值实现提供了量化基础，也为全国完善价值评估规范提供了省级样本。

在市级和基层层面，安徽省马鞍山市的精细化组织模式颇具代表性。马鞍山市于2024年9月启动清查工作，将整体任务分解为3大阶段21个具体环节，运用甘特图进行精细化进度管理，并建立了"作业单位自检—县级初核—市级复核—省级核查"的四级核查体系，成为首批通过省级核查的地市之一。其清查成果已直接应用于组合供应政策制定和低效用地再开发等管理实践[7]。西藏拉萨则针对高原地区历史数据碎片化、资料不完备的特殊困难，创新构建了"拉萨模式"，形成"数据融合—信息关联—精准上图—问题化解"的全链条技术体系，并创立"能补则补—多方印证—分类处置"的工作模式，有效破解了历史遗留数据缺失难题[10]。

在区县层面，江苏常州钟楼区于2026年6月完成阶段性清查任务，通过整合国土变更调查、地籍调查、不动产登记等多源数据，建成实物量、价值量、产权图层"一张图"，成果顺利通过部省级质检入库[9]。这些省、市、县多层级的实践样本，呈现出"顶层统筹—地方创新—基层落地"的良性互动格局。

各地典型清查模式在不同创新维度上的表现如下图所示：

3.3 阶段性成效与整体推进态势

经过近两年的全面推进，全民所有自然资源资产清查工作已取得多方面阶段性成效，整体呈现出从"试点探索"向"体系成型"、从"数量统计"向"量价并重"、从"数据汇聚"向"应用赋能"演进的良好态势。

在数据基础建设方面，全国范围内大规模的资产空间数据库建设取得突破。广东百万级图斑数据库、河北省级管理系统、常州钟楼区"三图层一张图"等实践表明，覆盖7类资产的空间化、一体化数据库架构已基本成型，实物量图层、价值量图层、产权图层的叠加融合模式在各级得到验证[3][5][9]。这些数据库以统一空间基准为底板，整合了国土调查、不动产登记、矿业权管理、森林资源调查、水资源调查、海洋调查等多源数据，初步解决了长期以来自然资源数据"部门分割、标准不一、底数不清"的问题。通过"一张图"建设，全民所有自然资源资产首次实现了在统一空间框架下的集成表达，为后续资产动态管理奠定了数据底座。

在技术标准体系方面，国家—省两级标准规范体系逐步健全。国家层面的工作方案和技术指南提供了总体遵循，地方层面则在此基础上加快配套标准研制：江苏发布了覆盖9类资源的省级清查技术指南，内蒙古出台了草原资源专项清查标准，湖南发布了包含生态固碳核算的省级技术指南[2][8][17]。这种"国家通用规范+地方专项标准"的双层标准格局，既保障了全国成果的统一性和可比性，又兼顾了不同地区、不同资源类型的差异性和特殊性。马鞍山"四级核查"体系和拉萨"多方印证、分类处置"等质量控制机制的推广，也使清查成果的整体质量得到有效保障[7][10]。

在资产家底认知方面，阶段性清查成果已开始产出可量化的资产台账。河北省发布的2025年全省国有自然资源资产管理情况报告，系统呈现了全省国有土地244.35万公顷、已发现矿种167种、管辖海域7228平方公里等核心资产数据，是省级层面清查成果转化为政府资产管理报告的典型代表[11]。这些数据首次以"全口径、空间化、价值化"的方式呈现全民所有自然资源资产的真实规模和结构，为各级政府掌握资产家底、履行所有者职责提供了第一手基础资料。

在成果应用转化方面，清查工作开始显现治理赋能效应。马鞍山市将清查成果应用于土地组合供应和低效用地再开发政策制定，实现了"清查—应用"的快速转化[7]；湖北省将专项清查指向国企土地、行政事业单位土地、国有农场等盘活潜力资源，直接服务于存量资产盘活[6]；湖南省构建的碳汇价值评估模型，为生态产品价值实现和碳汇交易提供了技术支撑[8]。这些实践表明，资产清查已不再停留于"摸清家底"的基础功能，而是开始向支撑资源配置优化、产权管理完善、生态价值实现、资产保值增值等深层次应用场景延伸。

在制度衔接方面，清查工作与自然资源资产管理制度体系建设形成了良性互动。2026年8月中办国办印发的《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》，明确提出常态化开展专项清查、编制资产负债表、完善价值评估规范等要求，将一次性的清查工作嵌入常态化、制度化的资产管理框架[15]。这意味着资产清查正在从阶段性专项任务，转化为支撑国有自然资源资产管理长效运行的基础性制度安排。整体来看，全国清查工作按照2026年6月全面完成的时间节点稳步推进，各地实践创新活跃，阶段性成果丰硕，但区域间进度差异、部分类别资产价格信号不足、成果应用深度不够等问题仍然存在，需要在收尾阶段和后续常态化管理中持续完善。

第4章 实物量清查与数据融合

实物量清查是全民所有自然资源资产清查的逻辑起点和价值核算、产权梳理的底座。按照2024年7月自然资源部全面部署的要求，全国清查工作以2023年12月31日为基准时点，围绕土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋7类全民所有自然资源资产，系统摸清资产家底[1]。本章聚焦七类资源分类清查方法、多源数据整合路径以及"一张图"成果构建三个维度，梳理各地在实物量底数摸排与数据融合方面的做法与进展。

4.1 七类资源资产分类清查

七类资源的自然属性、管理体制和基础数据完备程度差异显著，分类清查构成实物量工作的基本组织方式。土地资源作为清查的基础底盘，依托第三次全国国土调查及年度国土变更调查成果，按照农用地、建设用地、未利用地三大类进一步细分国有土地的数量、质量、等级、分布和用途。以河北省为例，2025年全省国有土地面积达244.35万公顷，其中农用地137.59万公顷、建设用地78.56万公顷、未利用地28.20万公顷，为全国尺度的土地资产清查提供了省级数据样本[11]。矿产资源清查以已发现矿种和查明资源量为核心，河北省已发现矿种167种（含亚矿种），具有查明资源量的141种，管辖海域7228平方公里，矿产清查聚焦储量数据库、矿业权登记库和开发利用统计库的对接[11]。

森林、草原、湿地三类生态空间资源在分类体系上存在边界交叉的历史问题。内蒙古2024年发布的地方标准DB15/T 3404.4—2024专门针对草原资源，明确了资料准备、工作底图制作、实物量清查、价格体系建设、价值量核算、年度监测更新的全流程要求，为草原专项清查提供了规范依据[17]。森林资源依托森林资源管理"一张图"年度更新成果，湿地资源以湿地调查监测数据为基础，草原资源衔接草原基况监测数据，但在林草湿重叠区域需通过专项地类认定予以区分[12]。水资源清查关注地表水和地下水的存量与可利用量，需要协调水文水资源监测、水利普查与国土调查的统计口径差异；海洋资源清查涵盖海域使用权、无居民海岛和海洋矿产等，在河北等沿海省份已形成管辖海域面积等基础数据支撑[11]。

云南香格里拉市的实践暴露了部分地区在分类清查中面临的基础数据短板：森林、草原以保护为主、缺乏市场交易信息，矿产生产矿山少导致价格信号收集困难，加之类分类标准不一致，直接影响实物量向价值量的顺畅转化[13]。这些问题说明分类清查不仅是简单的数量汇总，更需要在资源分类标准、统计口径和基础数据完备度上持续协调。

4.2 多源数据整合与质量核查

实物量清查的核心难点不在于单项数据的获取，而在于跨部门、跨时期、跨尺度多源数据的整合归并。各地普遍构建了以国土调查和年度变更数据为底板，叠加不动产登记、地籍调查、自然资源确权登记、林草湿水专项调查、矿业权管理、海洋功能区划等多源数据的整合框架。江苏常州钟楼区在2026年6月完成阶段性任务时，整合了国土变更、地籍调查、不动产登记等多源数据，为后续图层建设打下基础[9]。湖北省2024年8月全面部署清查工作后，创新构建"全面清查+专项清查"协同机制，专门聚焦国有企业土地、行政事业单位土地、国有农场三类盘活潜力资源，实质上是在通用数据底板之上叠加了专项权属数据的深度整合[6]。

数据整合过程中最大的技术性挑战来自历史数据的碎片化和权属边界的交叉重叠。西藏拉萨在实践中创新构建了"拉萨模式"，形成"数据融合—信息关联—精准上图—问题化解"的全链条技术体系，创立"能补则补—多方印证—分类处置"的工作模式，针对历史遗留的图斑边界冲突、权属来源缺失、多部门数据口径不一等问题，通过补充调查、多方资料交叉印证和分类处理规则逐一化解，为西部数据基础薄弱地区提供了可借鉴路径[10]。广东省作为2021年率先试点省份，建立了百万级清查成果图斑数据库，开发了建库软件和质检软件，形成省市县纵向联动、横向一体化数据库体系，其经验集中体现为数据建库与质量控制的同步推进[5]。

质量核查是多源数据整合的把关环节。马鞍山市将清查工作分解为3大阶段21个环节，建立"四级核查"体系，即作业自检、县级复核、市级审核、省级核验，并采用甘特图管理方法对进度和质量双控，首批通过省级核查[7]。河北省建成的全民所有自然资源资产清查管理系统基于B/S五层架构，除了实现实景三维展示、实物量统计、价值量核算、多期数据对比等功能外，也将数据质量检查规则内嵌于系统流程之中[4]。总体来看，各地在数据融合层面已形成"底板统一—专项叠加—冲突化解—系统质检"的基本技术路线，但权属数据分散、资源边界交叉重叠等共性问题仍待在国家层面出台更具操作性的冲突处理规则[12]。

4.3 资产"一张图"成果构建

实物量图层、价值量图层、产权图层共同构成的资产"一张图"，是清查工作面向应用的最终空间载体[3]。在技术实现上，"一张图"以统一的空间参考和地理底图为基础，将七类资源的实物量图斑、价值量估算结果和使用权属信息逐层叠加，实现资产数量、质量、价值、权属、用途、分布"六位一体"的可视化表达。江苏省2026年4月发布的地方标准DB32/T 5361—2026《全民所有自然资源资产清查技术指南》，对农用地、建设用地、矿产、林草湿水、海洋等资源清查流程与核算方法进行了系统规范，为"一张图"成果的标准化生产提供了省级技术依据[2]。

地方层面的"一张图"建设已取得阶段性成果。河北省级清查管理系统是典型代表，该系统基于B/S五层架构，集成实景三维展示、实物量统计、价值量核算、多期数据对比等功能模块，能够在统一平台上支撑省、市、县多级用户对清查成果的查询、统计和分析，其实景三维功能使资产分布从二维图斑升级为立体化展示，为领导干部掌握资源家底提供了直观工具[4]。江苏常州钟楼区作为2026年完成阶段性任务的区县代表，已建成实物量、价值量、产权图层"一张图"，成果通过部级和省级质检入库，标志着"一张图"建设已从省市级贯通到区县最末梢[9]。

湖南在"一张图"建设中融入了特色创新元素，2025年2月发布省级技术指南后，在全国率先明确全民和集体所有资产的清查技术边界，并创新构建生态固碳价值核算体系、开发碳汇价值评估模型，将碳汇价值纳入价值量图层，使"一张图"不仅反映传统经济价值，也承载生态价值信息[8]。马鞍山市的"一张图"成果已直接支撑组合供应政策和低效用地再开发，显示出空间化成果在资产配置中的应用价值[7]。

需要正视的是，"一张图"建设仍面临三类共性约束：一是价格信息覆盖不足导致部分价值量图层缺失，尤其在生态保护为主、市场交易不活跃的区域更为突出[12][13]；二是价值估算方法仍待优化，不同方法得出的结果可能存在差异，影响图层间的可比性[12]；三是产权图层与不动产登记、自然资源确权登记等既有权属库的接边仍需细化，以避免权属重叠或真空。2026年8月中办国办印发的《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》明确要求常态化开展专项清查、编制资产负债表，这将为"一张图"从一次性清查成果向动态更新的资产底图转型提供制度牵引[15]。

第5章 价值量核算与产权梳理

价值量核算与产权梳理是全民所有自然资源资产清查在查清实物量基础上的两项核心延伸任务，也是将资源"账本"转化为可管理、可配置、可考核的资产"账户"的关键环节。实物量回答的是"有什么、有多少"，价值量回答的是"值多少钱"，而产权梳理则回答"归谁所有、由谁使用、边界何在"。三者共同支撑资产负债表编制、国有资产报告、委托代理履职和生态产品价值实现等后续应用。按照《全民所有自然资源资产清查工作方案》部署，清查工作同步形成实物量图层、价值量图层、产权图层"三张图"，其中价值量与产权图层建设是难度最大、技术含量最高的环节[3]。本章围绕价值量核算方法、使用权状况清查与产权图层建设三个维度，分析当前指南框架下的技术路径与地方实践进展。

5.1 价值量核算方法体系

价值量核算是将各类全民所有自然资源资产的实物量按照统一的价格体系折算为货币价值的过程，是连接"资源"与"资产"的桥梁。国家层面的清查工作方案明确要求"核算价值量"，但具体核算技术方法在各省级技术指南中得到细化落实。总体来看，价值量核算遵循"先建价格体系、再分类核算、最后汇总校验"的基本逻辑，针对土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋7类资产分别制定差异化的核算路径[3]。

在价格体系构建方面，清查采取"基准价+修正系数"的分层模式。对于市场交易活跃的资产类型，以市场交易价格为基础建立各级别、各区域基准价格；对于交易市场不发育的资产类型，则通过收益还原法、成本法、假设开发法等评估方法间接测算。江苏省2026年4月发布的地方标准DB32/T 5361—2026《全民所有自然资源资产清查技术指南》将农用地、建设用地、矿产、林草湿水、海洋等9类资源的核算流程与价格确定方法进行了系统规定，为价值量核算提供了较为完整的技术规范[2]。内蒙古2024年发布的草原资源清查地方标准DB15/T 3404.4—2024则专门针对草原资源，明确了资料准备、工作底图制作、实物量清查、价格体系建设、价值量核算到年度监测更新的全流程要求，其中价格体系建设被单列为关键环节[17]。

在生态价值核算方面，部分省份走在全国前列。湖南省2025年2月发布省级技术指南，在全国率先构建了生态固碳价值核算体系，并自主开发了碳汇价值评估模型，将森林、草原、湿地等生态系统的碳汇功能纳入价值量核算范畴，突破了传统清查仅关注经济价值的局限[8]。这一创新与2026年8月中办国办印发的《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》中"完善价值评估规范"的政策方向高度契合，为生态产品价值实现提供了基础数据支撑[15]。河北省建成的全民所有自然资源资产清查管理系统，基于B/S五层架构实现了价值量核算功能，并支持多期数据对比，使价值量核算结果可以动态更新与追溯[4]。

然而，价值量核算实践中仍面临不少挑战。云南香格里拉市的实践表明，森林、草原等资源因以保护为主、缺乏市场化交易信息，价格信号收集十分困难；矿产资源因生产矿山数量有限，难以形成连续的市场价格参照系，价格建设不完善直接制约了价值量核算精度[13]。从全国层面看，价格信息覆盖不足、价值估算方法待优化仍是共性问题，不同区域、不同资产类型之间的价格体系衔接与平衡尚需进一步规范[12]。这些问题的存在，决定了当前阶段价值量核算结果应定位为"管理决策参考"而非精确的市场交易定价，其精度将随市场体系完善和数据积累而持续提升。

5.2 使用权状况清查

产权梳理是全民所有自然资源资产清查区别于传统资源调查的重要特征，其核心任务是"理清使用权状况"，即查清全民所有自然资源资产的所有权行使主体、使用权配置情况、权利期限与用途限制等权属信息[3]。我国自然资源实行公有制，即国家所有和集体所有，全民所有自然资源资产的所有权由国务院代表国家行使，具体通过委托代理机制由各级政府和相关部门代为履职。清查工作要求将产权信息逐一落到具体地块、图斑和矿权上，为所有权委托代理机制落地和资产盘活利用提供权属依据。

在使用权清查内容上，主要聚焦三个维度。一是权利主体信息，即查清每宗国有自然资源资产的所有权代理行使主体、使用权人、承包经营权人等权利归属情况；二是权利配置信息，包括土地使用权的划拨、出让、租赁、作价出资等取得方式，矿业权的探矿权、采矿权设置情况，海域使用权的审批登记状况等；三是权利限制信息，涉及用途管制、生态保护红线、耕地保护、自然保护地管控等对使用权行使的约束条件。湖北省在2024年8月全面部署清查工作时，创新构建了"全面清查+专项清查"协同机制，将国有企业土地、行政事业单位土地、国有农场3类资源作为专项清查重点，这三类资源恰恰是使用权关系最为复杂、盘活潜力最大的领域，体现了产权梳理服务于资产高效配置的政策导向[6]。

从技术路径看，使用权状况清查依赖多源权属数据的汇聚与交叉验证。不动产权登记数据是使用权信息的核心来源，但历史上形成的各类审批档案、划拨决定书、出让合同、承包经营合同等分散在不同部门，数据碎片化严重。拉萨市在清查中创立了"能补则补—多方印证—分类处置"的工作模式，通过整合不动产登记、国土变更调查、地籍调查、行政审批等多源数据，对权属信息缺失、冲突、重叠等问题分类化解，形成了"数据融合—信息关联—精准上图—问题化解"的全链条技术体系，为破解历史遗留权属难题提供了可复制的经验[10]。云南香格里拉市在实践中也反映出基础数据不完备、分类标准不一致等问题对使用权清查的制约，部分资源长期处于"底数不清、权属不明"的状态[13]。

江苏常州钟楼区2026年6月完成阶段性清查任务时，将国土变更调查、地籍调查、不动产登记等多源数据进行整合，全面理清了辖区内全民所有自然资源资产的使用权状况，相关成果通过部省级质检入库[9]。马鞍山市在清查中建立的"四级核查"体系，将权属核查作为核心环节之一，对每一宗资产的使用权信息进行逐级核实，首批通过省级核查，其成果已直接支撑了组合供应政策制定和低效用地再开发实践[7]。这些案例表明，使用权状况清查不仅是对静态权属信息的登记汇总，更是一个发现问题、化解矛盾、明晰产权的治理过程，为后续自然资源资产的市场化配置和保值增值奠定产权基础。

5.3 产权图层与价值图层融合建设

价值量图层、产权图层与实物量图层共同构成全民所有自然资源资产"一张图"的三大核心图层，三者并非独立存在，而是需要在统一空间基准下实现深度融合[3]。图层融合的实质，是将每一块自然资源图斑的"几何位置—实物属性—价值信息—产权归属"四类信息关联挂接，形成"一斑一档"的全要素资产档案。这是资产清查成果能否真正服务于管理决策的关键所在，也是当前各地清查工作中技术集成度要求最高的环节。

在图层建设架构上，实物量图层提供空间底图和资源分类基础，价值量图层在实物量图斑上叠加经济价值和生态价值属性，产权图层则叠加权利主体、权利类型、取得方式、使用期限等权属信息。三者的融合要求图斑边界一致、属性字段统一、拓扑关系正确，任何一个图层的误差都会传导到最终成果。河北省的清查管理系统基于B/S五层架构，实现了实景三维展示、实物量统计、价值量核算、多期数据对比等功能，将三类图层在统一的技术平台上进行集成管理，并通过实景三维技术实现了资产空间分布的可视化呈现[4]。这一系统架构代表了图层融合建设的技术方向——从二维平面叠加走向三维立体表达，从静态数据展示走向动态对比分析。

在地方实践中，"一张图"建设已成为检验清查成果完整性的核心标志。江苏常州钟楼区明确将建成实物量、价值量、产权图层"一张图"作为阶段性目标，成果通过部省级质检入库，标志着区县级层面三类图层融合已具备成熟的技术路径[9]。拉萨模式中"精准上图"是其全链条技术体系的关键环节，通过将多源权属信息和价值信息逐一匹配到空间图斑上，解决了历史数据碎片化带来的上图困难[10]。马鞍山的"四级核查"体系同样将图层融合质量纳入核查范围，确保价值量和产权信息准确落到每一个图斑[7]。

图层融合的深层价值在于支撑跨场景应用。产权图层与价值图层的融合，使得每宗资产"是谁的、值多少钱、能否交易、如何配置"一目了然，为国有自然资源资产管理情况专项报告编制、资产负债表填报、领导干部离任审计、所有权委托代理履职考核等提供了统一的数据底板[16]。湖南省构建的生态固碳价值核算体系与碳汇评估模型，若要真正服务于碳汇交易和生态补偿，同样需要将生态价值信息精准落到产权图层对应的具体地块上[8]。

值得关注的是，图层融合建设仍面临技术标准不统一、跨部门数据共享难、历史权属纠纷处理复杂等现实障碍。国家层面的工作方案对图层结构和字段体系提出了原则要求，但各地在数据格式、坐标系、分类编码等方面的差异给全国统一入库和纵向贯通带来挑战[12]。2026年8月中办国办印发的《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》提出"到2030年资产家底更加清晰、配置更加高效"，并要求常态化开展专项清查、编制资产负债表、完善价值评估规范，这为产权图层与价值图层的持续更新和深度融合提供了长期制度保障[15]。未来，随着清查成果入库和年度更新机制的建立，"三图层"融合的"一张图"将逐步从一次性清查成果转化为常态化的自然资源资产管理信息平台，成为推进自然资源治理体系和治理能力现代化的重要基础设施。

第6章 成果应用场景与价值转化

全民所有自然资源资产清查的最终价值，不在于形成若干数据库和图层本身，而在于将"家底数据"切实转化为政府治理能力、市场配置效率和生态价值实现的现实动能。《全民所有自然资源资产清查工作方案》明确将资产清查成果的应用方向定位于国有自然资源资产管理情况专项报告、资产负债表编制、领导干部自然资源资产离任审计、所有权委托代理机制和生态产品价值实现等多个关键领域[16]。随着2024年7月全面部署后各地清查成果陆续通过质检入库，成果应用已从顶层设计走向地方实践，价值转化的路径逐步清晰。本章从政府治理支撑、市场配置优化、生态价值转化三个维度，系统梳理当前成果应用场景的落地进展与转化机制。

6.1 政府治理现代化的基础支撑

清查成果为政府履行自然资源资产所有者职责提供了最底层的数据底座。在国有资产报告制度方面，河北省以清查数据为基础编制2025年全省国有自然资源资产管理情况专项报告，首次系统披露全省国有土地244.35万公顷（其中农用地137.59万公顷、建设用地78.56万公顷、未利用地28.20万公顷）、已发现矿种167种、管辖海域7228平方公里等完整家底[11]，为人大监督和政府决策提供了可量化、可追溯的数据支撑。中办国办2026年8月印发的《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》进一步要求常态化开展专项清查、编制资产负债表，并将其纳入国家治理现代化的基础制度安排[15]。

在资产负债表编制领域，清查形成的实物量图层与价值量图层为核算账户提供了空间化、图斑级的数据源。区别于以往统计报表式的汇总数据，"一张图"成果能够实现从资源类别到具体地块、从总量到结构、从存量到流量的多维度穿透，显著提升了资产负债表的颗粒度和可信度。常州市钟楼区2026年6月完成阶段性任务时，整合国土变更调查、地籍调查、不动产登记等多源数据，建成实物量、价值量、产权三图层合一的资产"一张图"，成果通过部省级质检入库，为后续资产负债表编制提供了标准化底版[9]。

领导干部自然资源资产离任审计是清查成果服务于监督问责的另一重要场景。产权图层清晰标注了每一宗国有自然资源资产的使用权主体、权属边界和委托代理链条，使审计机关能够精准比对领导干部任期内的资源消耗、生态破坏和资产增值情况，破解以往审计中"底数不清、责任难追"的困境。湖北省在2024年8月全面部署清查时创新构建"全面清查+专项清查"协同机制，将国有企业土地、行政事业单位土地、国有农场等3类盘活潜力资源作为专项清查重点[6]，这类针对性的产权梳理直接服务于资产监管和责任追究。

所有权委托代理机制的完善同样依赖清查成果。通过理清使用权状况、标注所有权行使主体，清查成果为厘清中央政府与地方政府之间、政府部门与市场主体之间的权责边界提供了空间依据，是推动自然资源资产产权制度改革落地的关键前提。

6.2 市场配置效率提升的精准抓手

清查成果在土地、矿产等资源要素市场化配置中展现出直接的经济效益。马鞍山市2024年9月启动清查后，将工作分解为3大阶段21个环节，建立甘特图管理和"四级核查"体系，成为首批通过省级核查的城市，其清查成果已直接支撑组合供应政策制定和低效用地再开发[7]。通过摸清每一宗国有建设用地的位置、面积、用途、权属和价值，自然资源主管部门能够更精准地编制供地计划、设计出让方案、识别低效用地，从源头上减少因信息不对称导致的资源错配和资产流失。

在存量资产盘活方面，清查成果的应用价值尤为突出。湖北省聚焦国有企业土地、行政事业单位土地、国有农场3类盘活潜力资源开展专项清查[6]，本质上是以产权图层为索引，系统识别闲置、低效、批而未供等可盘活资产，为存量土地再开发、资产注入融资平台、混合所有制改革等提供清单化的资产目录。这种"先清家底、再谈盘活"的工作逻辑，有效避免了以往盘活工作中"底数不明、权属不清、价值难估"的被动局面。

在矿产资源配置中，清查形成的矿产资源实物量和价值量数据库为矿业权出让收益评估、矿产资源规划编制、战略性矿产保护监管提供了统一底版。河北省披露的167种已发现矿种、141种具有查明资源量矿种的详细数据[11]，不仅是资产报告的重要内容，也是矿业权市场建设、矿产资源安全保障的基础信息支撑。

此外，清查成果还为集体经营性建设用地入市、海域使用权出让、水资源使用权确权等要素市场化改革提供了基准数据支撑。通过建立统一的资产编码、空间坐标和价值基准，不同类型、不同区域的自然资源资产具备了可比较、可交易、可抵押的标准化基础，有助于降低市场交易成本、提升要素流动性。值得关注的是，河北省建成的清查管理系统基于B/S五层架构，实现实景三维展示、实物量统计、价值量核算、多期数据对比等功能[4]，这类信息化平台为市场主体查询资源信息、政府部门动态监测资产变化提供了技术载体。

6.3 生态产品价值实现的创新路径

生态产品价值实现是清查成果应用中最具创新潜力的领域，也是"绿水青山就是金山银山"转化的关键枢纽。湖南省在2025年2月发布的省级技术指南中，全国率先构建了生态固碳价值核算体系，开发了碳汇价值评估模型[8]，将传统以土地、矿产等经济价值为主的资产清查拓展至森林、草原、湿地等生态资产的碳汇价值核算，为碳汇交易、生态补偿、生态产品市场化经营提供了价值标尺。这一创新突破了以往资产清查重经济价值、轻生态价值的局限，使生态系统的调节服务价值具备了可度量、可核算、可交易的技术基础。

在生态补偿机制设计中，清查成果能够精准界定生态保护红线内各类资产的产权主体、面积范围和价值贡献，为纵向和横向生态补偿标准的制定提供客观依据。特别是水流、湿地、森林等具有跨区域外部性的资产，通过空间化的价值量图层，可以量化上游地区保护投入与下游地区受益程度之间的对应关系，推动生态补偿从"协商议价"向"按值补偿"转变。

碳汇交易是生态价值转化的直接通道。湖南的碳汇价值评估模型[8]将森林、草原、湿地等生态系统的固碳能力进行图斑化评估，使每一宗生态资产的碳汇增量可计量、可核查、可追踪，为碳票发放、碳汇质押、碳交易履约提供了底层数据。随着全国碳市场扩容和自愿减排交易机制（CCER）重启，这类清查核算成果将直接对接碳市场交易体系，实现生态资产向经济资产的转化。

此外，清查成果还为生态产品经营开发、生态旅游价值评估、绿色金融支持提供了基础信息。通过"一张图"展示生态资源的分布、质量和价值，地方政府能够更有针对性地策划生态产业项目，金融机构能够更准确地评估生态资产抵质押物价值，经营主体能够更清晰地识别投资机会。中办国办2026年8月文件明确提出到2030年实现资产配置更加高效的目标[15]，生态产品价值实现正是其中最具增量空间的转化方向。但也应看到，目前生态价值核算的方法标准、交易规则、价格形成机制仍在探索中，清查成果向生态价值的转化仍需与碳市场建设、生态补偿立法、绿色金融创新等改革协同推进。

第7章 挑战问题与优化路径

全民所有自然资源资产清查工作自2024年全面部署以来，已在全国范围形成"实物量—价值量—产权"三层成果体系，并在资产报告、离任审计、生态产品价值实现等场景取得初步应用[1][16]。然而，对照2026年6月全面完成清查并向常态化管理转型的目标要求，以及2030年资产家底更加清晰、配置更加高效、考核监督更加完善的制度愿景[15]，清查工作在数据基础、技术标准、价格体系、成果转化等环节仍面临系统性瓶颈。本章聚焦实践中暴露的突出问题，参考国际自然资源资产核算经验，提出面向长效治理的优化路径。

7.1 主要挑战

数据基础与权属信息碎片化。 全民所有自然资源资产横跨土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋7类[1]，长期分散在自然资源、林草、水利、农业农村、生态环境等多个部门管理，权属数据多头存放、口径不一。实践层面，云南香格里拉等地反映基础数据不完备，森林、草原因以生态保护为主缺乏活跃交易信息，矿产因生产矿山数量有限难以收集有效价格信号[13]；西藏拉萨在清查中亦面临历史数据碎片化难题，不得不构建"能补则补—多方印证—分类处置"的工作模式予以化解[10]。部分资源之间存在边界交叉重叠，林地与草地、湿地与水域、国有与集体土地在空间上相互嵌套，给"一张图"精准上图带来技术性困难[12]。

分类标准与技术规范不统一。 虽然国家层面已发布清查工作方案和技术指南，并形成了"3大阶段21个环节"的工作方法[7]，但各省在分类口径、调查精度、成果汇交格式上仍存在差异。湖南、江苏、内蒙古等地先后出台省级技术指南或地方标准[2][8][17]，反映出国家通用规范在区域特色资源（如草原、海洋、碳汇）上的细化不足。不同资源类别之间的衔接标准尚不健全，例如建设用地与农用地之间、地表水与地下水之间、战略性矿产与一般矿产之间在清查单元、最小上图图斑、属性字段设置等方面缺乏统一约束，容易造成跨区域成果可比性偏弱。

价格体系与价值估算方法待完善。 价值量核算是本次清查的核心难点之一。当前价格信号主要依赖国有建设用地出让、矿产品交易等相对成熟的市场，但国有农用地、生态公益林、重要湿地、珍稀矿产、无居民海岛等资产市场化程度低、交易案例稀缺，难以直接通过市场比较法获取可靠价格[12][13]。部分地区尝试构建生态固碳价值核算体系和碳汇价值评估模型[8]，但全国层面尚未形成统一的生态产品定价与评估技术规范，不同方法核算出的价值量差异较大，可能影响资产负债表编制的稳定性和离任审计结论的客观性。

成果应用场景与转化机制不清晰。 尽管清查成果已在国有自然资源资产管理情况专项报告、资产负债表编制、领导干部离任审计、所有权委托代理、生态产品价值实现等方向明确应用定位[16]，但在市县级层面，成果如何嵌入日常审批、供应、监管、考核全链条仍缺乏可操作的路径。部分地区清查成果"入库即沉睡"，与国土空间规划"一张图"、不动产登记、自然资源统一确权登记等业务系统尚未完全打通[12]。此外，清查成果的更新维护机制尚未常态化，如何在2026年首次全面清查完成后实现年度更新、动态监测，避免"清完即旧"，是下一阶段必须回答的关键问题。

7.2 国际借鉴

国际上自然资源资产核算起步较早，联合国等机构推动的《环境与经济综合核算体系》（SEEA）已成为主流框架，澳大利亚、加拿大、荷兰、英国等国家基于SEEA建立了较为成熟的自然资源资产核算账户体系[14]。其账户设置普遍涵盖矿产能源、木材、水资源等关键资源的实物量账户与货币量账户，并将流量核算与存量核算结合，用于支撑宏观政策决策、资源配置优化和国民福祉衡量。

从账户结构看，上述国家普遍遵循"先实物后价值、先存量后流量、先分类后综合"的路径，在矿产和能源领域编制详尽的储量与产量账户，在森林领域区分木材价值与生态服务价值，在水资源领域区分地表水、地下水与用水部门流向[14]。这种分类账户思路为我国七类资源清查成果向标准化资产账户转化提供了参考，特别是在如何将清查一次性成果与年度国民经济核算、资源消耗监测衔接方面具有借鉴意义。

从方法体系看，SEEA框架强调市场价格与非市场估值方法的分层应用：对市场化程度高的资产优先采用交易价格，对生态系统服务等非市场化产出采用重置成本、影子价格、条件价值评估等方法，并通过定期评估和方法披露保证透明度[14]。这对我国当前生态价值、碳汇价值核算方法的规范化具有启示——应在国家层面建立估值方法目录和参数库，明确不同方法的适用条件、数据要求与结果披露标准。

从治理机制看，发达国家通常由统计部门牵头、自然资源主管部门协同，形成跨部门账户编制和发布机制，并以法律或行政规章形式明确数据报送、更新频率和成果公开要求[14]。相较之下，我国清查工作由自然资源主管部门主导，如何在后续常态化阶段建立与统计、审计、财政、生态环境等部门的稳定协作机制，将资产账户纳入国民经济核算体系和政府综合财务报告制度，是制度完善的重要方向。

7.3 优化建议

夯实数据底座，推进权属与空间数据深度融合。 应在首次全面清查基础上，以自然资源三维立体"一张图"和国土空间基础信息平台为依托，推动清查成果与不动产登记、自然资源统一确权登记、国土变更调查、林草湿水专项调查等数据的纵向贯通和横向衔接。针对权属数据分散问题，可借鉴拉萨"数据融合—信息关联—精准上图—问题化解"全链条技术体系[10]，建立"多方印证、分类处置"的历史遗留问题化解机制；针对边界交叉重叠问题，应细化地类图斑冲突判定规则，明确国有与集体、保护与利用、不同资源门类之间的优先认定顺序。

统一标准体系，完善分层分类技术规范。 应在国家层面加快完善涵盖7类资源的清查技术标准体系，对各省已发布的地方标准和技术指南进行系统评估[2][8][17]，将其中具有推广价值的创新做法（如草原资源清查全流程规范、生态固碳核算方法、海洋资源价格体系）吸收上升为国家标准或行业标准。对区域特色资源和特殊资产类型（如冰川、盐碱地、战略性矿产、无居民海岛），应制定专项技术细则，在统一分类代码、最小上图单元、属性字段、元数据标准的前提下，保留合理的区域弹性。

健全价格体系，规范价值量核算方法。 应按照中办国办2026年文件提出的"完善价值评估规范"要求[15]，分级分类构建全民所有自然资源资产价格体系：对市场化程度高的国有建设用地、一般矿产品等，依托土地市场动态监测、矿产品交易平台建立定期更新的价格数据库；对市场化程度低的农用地、生态公益林、重要湿地、战略性矿产等，建立政府公示价格、基准价格和案例参考价格相结合的价格信号体系；对生态产品和碳汇价值，可在湖南碳汇价值评估模型[8]等地方探索基础上，组织制定国家统一的生态价值核算技术规范，明确参数取值、方法选用和结果校验规则。

畅通成果应用，建立常态化更新机制。 应将清查成果全面嵌入国有自然资源资产管理情况专项报告、资产负债表编制、领导干部自然资源资产离任审计、所有权委托代理履职、生态产品价值实现等核心场景[16]，推动成果与国土空间规划、自然资源资产配置、有偿使用、督察执法等业务系统实时联动。参照湖北"全面清查+专项清查"协同机制[6]和马鞍山"四级核查"成果应用经验[7]，建立"首次全面清查+年度更新+专项调查"的动态监测模式，围绕国有企业土地、行政事业单位土地、国有农场等盘活潜力资源[6]开展常态化专项清查。中办国办文件已明确常态化开展专项清查、编制资产负债表、完善价值评估规范的改革方向[15]，应以2026年首次全面清查完成为契机，将阶段性工作机制转化为长效制度安排，为到2030年形成家底清晰、配置高效、监督完善的自然资源资产管理制度体系奠定基础。

[1] 自然资源部. 关于全面开展全民所有自然资源资产清查工作的通知[EB/OL]. 自然资源部官网, 2024-07-10. https://scs.mnr.gov.cn/scsb/shyw/202407

[2] 江苏省市场监督管理局. DB32/T 5361—2026全民所有自然资源资产清查技术指南[S]. 中国标准出版社, 2026-04-03. https://dbba.sacinfo.org.cn

[3] 自然资源部. 全民所有自然资源资产清查工作方案[Z]. 2024-07-10. https://scs.mnr.gov.cn

[4] 付利钊等. 全民所有自然资源资产清查管理系统设计与案例[J]. 自然资源信息化, 2024-08-25.

[5] 广东省国土资源技术中心. 信息化支撑全民所有自然资源资产清查试点工作[EB/OL]. 2022-03-12.

[6] 湖北省自然资源厅. 关于省政协十三届三次会议第20250239号提案的答复[EB/OL]. 2026-01-13. https://zrzyt.hubei.gov.cn

[7] 安徽省自然资源厅. 高效率完成资产清查全方位推进成果应用——马鞍山市案例[EB/OL]. 2026-03-30.

[8] 湖南省自然资源厅. 湖南省自然资源资产清查技术指南(试行)[Z]. 2025-02-26.

[9] 常州市自然资源和规划局钟楼分局. 摸清资源家底 钟楼区完成清查阶段性任务[EB/OL]. 2026-06-29. https://zrzy.jiangsu.gov.cn

[10] 自然资源部第一航测遥感院. 破解清查难题支撑精准"入账"——拉萨模式[N]. 中国自然资源报, 2026-01-09. https://snsm.mnr.gov.cn

[11] 河北省人民政府. 关于2025年全省国有自然资源资产管理情况的报告[R]. 2026-08-11. http://www.hebei.gov.cn

[12] 全民所有自然资源资产清查的实践探索与思考[J]. 自然资源, 2023-08-15.

[13] 云南省自然资源厅. 全民所有自然资源资产清查在云南省实践的思考与建议——以香格里拉市为例[J]. 2023-12-30.

[14] 邢琦等. 基于SEEA的海外四个典型国家自然资源资产核算账户设置比较[J]. 自然资源, 2023-08-15.

[15] 新华社. 统筹谋划资源高效配置与资产保值增值——专家解读《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》[N]. 2026-08-12. https://baijiahao.baidu.com

[16] 自然资源部. 全民所有自然资源资产清查工作方案[Z]. 2024-07-10.

[17] 内蒙古自治区市场监督管理局. DB15/T 3404.4—2024全民所有自然资源资产清查技术指南第4部分:草原资源[S]. 2024-04-15.