安全生产综合监管 “原罪” 现象研究报告

摘要：本报告聚焦中国大陆地区安全生产综合监管领域的责任追究问题，针对业内讨论的综合监管 “原罪” 现象开展系统性深挖研究。这里的 “原罪”，是指综合监管本应承担的统筹协调、监督检查、巡查考核等宏观职责，却在实际事故追责中被模糊为对行业监管具体履职的兜底责任 —— 本质是基层 “管行业必须管安全” 的红线被突破，综合监管被异化为行业监管和属地责任的 “兜底者”。

研究基于 2002 年《安全生产法》实施以来的法律文件、机构编制规定、事故调查报告及权威行业研究资料，梳理了综合监管在法律层面的法定定位、职责边界及实际履职中的责任执行逻辑，重点分析了应急管理部门（原安全生产监督管理部门）在非直接监管行业领域事故中的履职尽责容错免责与失职追责行为边界。

研究发现，综合监管 “原罪” 现象的成因，既包括法律文本对综合监管职责的高度概括性导致履职边界模糊、行业监管与综合监管职责划分的配套细则可操作性不强，也暴露了执法实践中对综合监管职能的理解偏差、事故追责中唯结果论的思维定式，以及综合监管部门自身职权与职责不对等的结构性矛盾。

结合《应急管理行政执法人员依法履职管理规定》等尽职免责规则及部分地区的免责案例，报告指出，破解综合监管 “原罪” 的关键，在于法律层面细化综合监管的具体权责边界、执法层面量化履职的标准和程序、追责层面建立 “履职过程审查 + 事故结果认定” 的复合性评判体系、实操层面强化安委会办公室的综合协调权威，通过多维度的权责对等设计，从根源上消除综合监管的兜底化困局。

核心观点速览

1. 法律定位与职责边界
   ：综合监管的法定本质是 “统筹协调、监督检查、巡查考核”，区别于行业监管的直接行政审批和现场监管；但法律条文的原则性表述、配套职责划分细则的可操作性不足，是导致综合监管被泛化为 “兜底监管” 的根源。

1. “原罪” 现象的实质
   ：综合监管 “兜底” 的行业认知，源于法律模糊授权与现实责任绑定的双重叠加；而事故追责中 “行业缺位、综合补位” 的错位判定，进一步将统筹监督责任异化为对行业具体履职的兜底责任。

1. 履职尽责的容错免责边界
   ：现有法规已明确综合监管的尽职免责标准 —— 履职行为符合权力清单、监督检查计划、协调督办工作痕迹的，应当免责；但免责条款的落地，高度依赖日常履职痕迹化管理的支撑，以及事故调查中对监管职责定位的精准定性。

1. 结构性矛盾与优化路径
   ：综合监管存在 “职权与职责不对等” 的天然结构性矛盾 —— 缺乏行业审批、人事管理等必要授权，却要对行业监管履职不足承担连带责任；破解这一困局，需要从立法、执法、追责、考核四大维度发力，构建权责清晰、容错合理的综合监管体系。

第一章 研究背景与核心概念界定

1.1 研究背景

安全生产是经济社会高质量发展的重要基石，事关人民群众切身利益，事关改革发展稳定大局。随着 2002 年《中华人民共和国安全生产法》的正式实施，我国安全生产领域逐步构建起 “综合监管与行业监管相结合” 的监督管理体制 —— 这一体系，与 “属地管理、企业负责” 共同形成了我国安全生产监管的总体责任架构。其中，综合监管的定位是 “指导协调、监督检查、巡查考核”，行业监管则遵循 “管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全” 的原则，由行业部门在职责范围内对相关行业领域安全生产实施直接监管。

但随着安全生产责任体系的持续强化，尤其是事故追责力度的不断升级，综合监管与行业监管的职责边界被逐步模糊，在基层监管实践中甚至被完全异化：综合监管本应是对行业监管的统筹监督，却被无形中曲解为对行业领域事故的兜底监管；更有甚者，部分地区在行业监管部门未履职尽责的情况下，将综合监管部门作为责任追究的 “最后靶子”—— 无论行业部门是否落实了直接监管责任，综合监管都要承担连带责任。这种 “行业监管缺位、综合监管补位” 的错位追责，在安全生产执法群体中形成了综合监管的 “原罪” 认知：“综合监管” 成了背锅的代名词，只要发生事故，似乎总能找到综合监管履职不到位的理由。

这一现象在基层表现得尤为突出。从法理逻辑上看，综合监管与行业监管本应是 “相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用” 的协作关系，而非上下级的垂直领导关系；但在实际考核与责任约束下，综合监管的统筹协调职能被逐渐弱化，无形中被锁定为行业监管责任的 “兜底者”。有基层执法人员坦言，“现在的安全生产监管格局，应急管理部门是‘总兜底’的，其他行业部门反而成了‘配角’”—— 这种认知偏差，不仅严重打击了综合监管执法人员的工作积极性，更直接弱化了行业监管部门的责任意识，客观上加剧了安全生产风险隐患。

近年来，这一问题的负面影响持续传导，不仅严重影响了综合监管执法队伍的稳定性，更在基层安全生产监管中形成了负面传导效应：由于担心被连带追责，部分综合监管执法人员不敢正常开展监督检查工作，甚至对行业部门提交的明显不符合安全标准的资料也不敢提出异议，生怕被认定为 “指导协调不力”；更有基层综合监管人员反映，“平时行业部门不主动开展安全监管，一旦出了事故，就把责任推给综合监管部门”—— 这种责任错位，反而降低了整个监管体系的效能。

在此背景下，深入研究综合监管 “原罪” 的底层逻辑，从法律依据、执法实践、责任界定标准等维度梳理问题成因、探究系统性破解方案，不仅是厘清安全生产监管职责边界、规范事故追责行为的迫切需要，更是压实行业监管主体责任、提升全社会安全生产治理能力的关键抓手。

1.2 研究对象界定

本报告的研究对象，是安全生产综合监管的 “原罪” 现象 —— 这一表述并非严格的法律术语，而是安全生产执法实践中对综合监管不当追责现状的行业概括。具体来看，所谓 “原罪”，是指综合监管部门在依法履行了对行业监管部门的指导协调、监督检查、巡查考核等宏观职责的情况下，仍因行业监管部门未落实直接监管责任的事故被追究连带责任的现象；其核心是综合监管的职责范围被不当扩大，超出了法律规定的 “统筹协调、监督检查” 范畴，无依据地延伸至行业监管的具体现场监管环节。

理解这一概念，需要先厘清我国安全生产监管体制中的三组核心关系：

1.2.1 综合监管的法定内涵

根据 2021 年修正的《中华人民共和国安全生产法》第十条规定，综合监管的法定实施主体是县级以上地方各级人民政府应急管理部门（2018 年机构改革前为安全生产监督管理部门）；其法定核心职责有二：一是承担本级安全生产委员会的日常工作，二是指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府的安全生产工作 —— 这一职责定位，在法律层面明确了综合监管的本质是 “对监管者的监督”，而非直接对行业生产经营单位的现场监管。

从法律表述的字面含义来看，“指导协调” 的内涵，是综合监管部门可以对行业监管部门的安全生产监管工作提供业务指引、统筹跨行业联合行动，但不能替代行业部门制定具体行业监管规则，更不得干预行业部门的正常审批或执法行为；“监督检查” 的内涵，是综合监管部门可以对行业监管部门的职责履行情况开展专项督查，但不得直接对行业监管对象下达行政处罚决定书，也不得对行业监管的具体事项作出否决性判定；“巡查考核” 的内涵，是综合监管部门可以对下级政府和行业部门的安全生产工作成效开展巡查、进行量化考核，但考核结果仅作为政务督查的依据，不直接替代行业监管的日常监管结论。

这一职责定位，在《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作任务分工》及多地出台的安全生产职责分工文件中得到了进一步细化明确。综合监管的职权来源，是《安全生产法》及应急管理部门 “三定” 方案的法定授权；其监管的直接对象，是行业监管部门和下级政府的安全生产履职情况，而非生产经营单位的具体生产行为 —— 这是综合监管与行业监管的本质区别，也是界定两者责任边界的核心法律依据。

1.2.2 综合监管与行业监管的边界划分

根据《安全生产法》及中央、国务院相关文件精神，综合监管与行业监管的边界划分，遵循 “管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全” 和 “谁主管谁负责、谁审批谁负责” 的法定原则 —— 这一原则，是我国安全生产监管体系的顶层设计逻辑，也是区分两类监管责任的根本标准。

具体来看，两类监管的职责边界存在本质差异：

• 行业监管
  的责任属性是 “具体监管、直接监管”，监管对象是本行业领域的生产经营单位，职责覆盖行业规划、产业政策、法规标准、行政许可、日常执法、隐患排查治理等全流程环节 —— 例如交通运输部门负责道路运输行业的安全生产监管，住房和城乡建设部门负责房屋建筑和市政基础设施工程施工安全监管，水利部门负责水利行业安全生产监管，民航部门负责民航行业安全生产监管等；行业监管部门对本行业领域安全生产工作负直接监管责任，这一责任是不可转移、不可替代的。

• 综合监管
  的责任属性是 “宏观统筹、监督考核”，监管对象是行业监管部门和下级政府，核心职责是制定安全生产法规标准、统筹跨行业专项整治、监督行业部门履职、考核安全生产工作成效、组织事故抢险救援等；综合监管部门不替代行业监管部门的具体监管职责，也不承担行业监管的具体行政审批或现场执法责任。

这一职责划分的政策依据，在《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》等顶层文件中得到了进一步明确。两类监管的关系是 “相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用” 的协作关系，而非领导与被领导的上下级关系；综合监管部门对行业监管部门只有指导协调和监督考核的职能，没有命令指挥或代为执法的权限；行业监管部门在业务上接受综合监管部门的统筹指导，但其安全监管工作的直接责任，仍由行业部门自身独立承担。

1.2.3 本报告的研究范围界定

为保证研究聚焦、结论精准，本报告对研究范围做了明确限定：

其一，从行业领域上，聚焦应急管理部门非直接监管的行业领域事故 —— 即排除了应急管理部门自身负责的非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、工贸行业等直接监管行业领域的事故，重点覆盖交通运输、建筑施工、水利、民航、电力、教育、医疗、旅游等行业部门直接监管的行业领域。

其二，从责任主体上，聚焦应急管理部门及一线综合监管执法人员的被追责情形 —— 即分析应急管理部门及其执法人员，因行业监管部门未落实直接监管责任的事故被追究连带责任的案例、成因及后果，不涉及行业监管部门人员的直接责任追究。

其三，从时间范围上，覆盖自 2002 年《安全生产法》实施以来的多个时期 —— 重点跟踪了 2018 年应急管理部门组建后，综合监管职责调整及 corresponding 责任追究情况的变化，覆盖不同机构改革阶段、不同行业领域的相关事故案例和政策文件。

需要特别说明的是，随着 2018 年应急管理部的组建，综合监管职责的覆盖范围发生了明显变化 —— 原属安全生产监督管理部门的职业健康监管等职责被划转，综合监管的工作重心进一步向统筹协调、监督考核和巡查督办倾斜；但行业监管与综合监管的职责边界划分的顶层逻辑，并未发生本质变化，这也是本报告能够跨时期开展系统性研究的基础。

1.3 研究问题的提出

近年来，在安全生产执法和事故调查实践中，出现了一种与法律设计初衷明显背离的现象：部分生产安全事故的直接原因，源于行业监管部门未落实本行业领域的直接监管责任 —— 例如交通运输部门未严查企业车辆动态监控人员缺位问题、住建部门未核查施工企业相关资质、水利部门未检查水利施工现场安全防护设施等，但在后续责任追究中，综合监管部门执法人员却被以 “指导协调不到位”“监督检查流于形式” 为由，依规给予政务处分或政务处理；更有甚者，部分地区的事故调查报告中，行业监管部门的直接履职责任被直接忽略，转而将综合监管部门的统筹监督责任认定为事故发生的重要间接原因，作为主要追责对象。

这一现象，显然与《安全生产法》对两类监管职责的法定定位存在明显冲突。基于这一现实矛盾，本报告重点探究以下四个层级的核心问题：

1. 法律定位层
   ：从《安全生产法》及配套法规、“三定” 方案和行业部门权责清单看，综合监管的法定职责边界、权限范围与履职形式是什么？法律文本对综合监管的职能定位，是否存在导致 “原罪” 认知的模糊空间？

1. 执法实践层
   ：在实际安全生产监管执法中，综合监管与行业监管的职责分工是否符合法定原则？综合监管部门是否存在被要求承担法定职责之外的兜底责任的情形？这种责任错位在基层的实际表现形式是什么？

1. 责任界定层
   ：在事故调查中，追责主体界定综合监管责任的法律依据和实际标准是什么？存在哪些泛化扩大化追责的情形？“尽职免责” 的法定标准，在事故追责中为何难以有效落地？

1. 优化路径层
   ：从立法、执法、追责、考核四大维度，如何系统性破解综合监管 “原罪” 的困局，构建 “权责清晰、容错合理、协同高效” 的安全生产监管责任体系？

第二章 综合监管法定定位与责任边界的法律依据溯源

要准确理解综合监管 “原罪” 现象的根源，首先需要从法律、法规和政策文件层面，厘清综合监管的法定定位、职责内容、履职形式，以及其与行业监管的法定责任边界 —— 这是判断实际事故追责是否恰当、责任边界是否被异化的基准标尺。

2.1 《安全生产法》中的法律定位

作为我国安全生产领域的基础性、综合性法律，《中华人民共和国安全生产法》（2002 年颁布，2021 年修正）对综合监管的法律定位，作出了明确且具有权威性的原则性规定，这是界定综合监管职责的根本法律依据。

2.1.1 监管体制的法律设计

《安全生产法》第十条，从法律层面明确了我国安全生产 “综合监管与行业监管相结合” 的监管体制，这也是理解综合监管定位的核心法律条款。从这一条款的原文表述来看，综合监管的实施主体和监管范围均有明确的法定边界：

• 实施主体
  ：法定实施主体是国务院应急管理部门和县级以上地方各级人民政府应急管理部门；这一主体资格，是由法律及各级应急管理部门的 “三定” 方案明确规定的，其他部门无综合监管的法定职权。

• 监管范围
  ：综合监管的法定覆盖范围，是 “本行政区域内安全生产工作” 的整体性、统筹性监管；这里的 “整体”，并非指对所有行业领域的生产经营单位进行直接监管，而是对本行政区域内各行业监管部门的履职情况、下级政府的安全生产工作进行统筹监督，以及对工矿商贸行业实施部分安全监管。

• 与行业监管的关系
  ：法律明确了两类监管的并行协作逻辑 —— 应急管理部门承担综合监管职责，交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等行业部门，在各自职责范围内对有关行业、领域实施行业监管；两类监管并行开展、各司其职，无上下级领导关系，仅存在法定的协作配合义务。

这一监管体制的立法设计初衷，是想通过综合监管的统筹协调职能，解决行业监管部门之间可能存在的监管交叉、监管空白、执法资源分散等问题；通过对行业监管部门的监督考核，压实行业部门的直接监管责任，形成 “统筹协调、分级负责、齐抓共管” 的安全生产监管合力。

2.1.2 综合监管法定职责的内容与履职形式

根据《安全生产法》及官方释义、应急管理部门 “三定” 方案，综合监管的法定职责内容和履职形式，具有明确的专属特性，本质是 “对监管者的监督”，而非对生产经营单位的直接监管。其核心职责及法定履职形式，可细化为三大类：

1. 统筹协调职责
   ：承担本级安全生产委员会的日常工作，具体包括研究提出安全生产重大政策和重要措施的建议，组织参与安全生产大检查和专项督查，统筹协调行业监管部门的联合执法行动，组织协调安全生产事故应急救援和调查处理等；这一职责的核心，是搭建行业监管部门之间的协同工作机制，而非替代行业部门开展具体监管工作。

1. 监督检查职责
   ：对本级政府行业监管部门和下级政府的安全生产工作开展监督检查，具体包括监督检查行业监管部门的安全监管职责落实情况，检查下级政府的安全生产责任传导和工作开展情况，对行业监管部门的违法违规行为提出整改建议或移交纪检监察机关等；这一职责的监督对象，是行业监管部门和下级政府的履职行为，而非生产经营单位的具体生产行为。

1. 巡查考核职责
   ：组织开展安全生产巡查、考核工作，具体包括制定安全生产年度考核指标体系，对行业监管部门和下级政府的安全生产工作成效进行量化考核，提出巡查考核结果运用建议，督促巡查发现的问题隐患整改闭环等；这一职责的考核结果，仅作为政务督查和干部考核的依据，不直接替代行业监管部门的具体监管结论。

需要特别强调的是，《安全生产法》在明确综合监管职责的同时，也通过 “三定” 方案和行业权责清单作出了隐含的限制性授权：综合监管部门不得替代行业监管部门行使行业安全生产监管职责，不得直接对行业监管对象的具体安全生产违法行为下达行政处罚决定书，不得干预行业监管部门的正常行政许可或执法行为；反之，行业监管部门也必须接受综合监管部门的统筹协调和监督检查，依法依规承担起本行业领域的直接监管责任。

2.2 机构改革与 “三定” 方案中的职责收缩

随着 2018 年应急管理部的组建，以及后续地方各级应急管理机构的重组，综合监管的法定职责覆盖范围经历了一次明显的调整变化，核心导向是进一步厘清综合监管与行业监管的职责边界，强化行业部门的直接监管责任，缩小综合监管的具体行业监管跨度。

2.2.1 应急管理部门的职能转变

2018 年的国务院机构改革，将原国家安全生产监督管理总局的职责，整合其他相关部门的应急管理、防灾减灾等职能，组建了应急管理部；综合监管的职责覆盖范围随之发生了明显收缩：一方面，职业健康监管等部分原有行业监管职责被划转至行业主管部门；另一方面，综合监管的工作重心被进一步明确为 “统筹协调、监督检查、巡查考核”，直接监管的行业范围被大幅压缩，仅保留了工矿商贸行业的部分监管职能。

这一职能调整的政策逻辑，在应急管理部的 “三定” 方案中有着清晰表述：应急管理部负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等职能；而其他行业领域的直接监管责任，被明确划归至对应的行业主管部门 —— 如交通运输部门负责道路水路运输行业的安全监管，住房和城乡建设部门负责房屋建筑和市政基础设施工程施工安全监管，水利部门负责水利行业安全生产监管，民航部门负责民航行业安全生产监管等；行业主管部门的安全监管职责，从原业务职责中的 “附带责任” 被明确强化为 “法定直接责任”。

2.2.2 综合监管与行业监管的职责划分细化

在中央层面改革的基础上，各地结合实际制定的具体职责分工文件，进一步对两类监管的边界划分进行了细化，基本保持了与法律及 “三定” 方案表述的高度一致性。

例如，《山西省管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全实施细则》明确规定，应急管理部门（综合监管主体）的核心职责，是指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府的安全生产工作；而行业监管部门的职责，是在各自职责范围内对有关行业领域的安全生产工作实施直接监督管理 —— 这一表述，完全契合《安全生产法》的法定设计逻辑。

再如，《库尔勒市管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全实施细则》，针对新能源、旅游、寄递物流等多个新兴行业领域的监管职责，作出了更细致的明确划分；其中，寄递物流行业的安全监管职责，被明确划归为邮政管理部门的行业监管责任；旅游行业的安全监管责任，被明确划归为文化旅游部门的行业监管责任 —— 综合监管部门仅负责对这些行业部门的履职情况进行统筹监督，不承担具体的现场监管或违法查处责任。

从现有公开的各地职责分工文件来看，全国范围内的细化标准基本一致：综合监管的职责范围，被严格限定在对行业监管部门和下级政府的 “统筹协调、监督检查、巡查考核” 环节；行业监管部门则承担本行业领域的全流程直接监管责任 —— 这一划分逻辑，完全符合 “三定” 方案中 “一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责” 的机构改革顶层原则。

2.3 政策文件层面的责任边界明确

为进一步厘清综合监管与行业监管的职责边界，中共中央、国务院及国务院安全生产委员会、应急管理部发布的一系列规范性文件，对两类监管的责任划分及协作配合要求，作出了更具操作性的明确规定，进一步细化了法律的原则性表述。

2.3.1 “三管三必须” 原则的落地细化

《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，是指导我国安全生产工作改革发展的纲领性文件，其对两类监管边界的官方表述，直接锁定了 “管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全” 和 “谁主管谁负责” 的法定原则；这一原则，也成为了后续一系列政策文件细化职责分工的核心依据。

基于这一原则，后续发布的《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作任务分工》，对各行业部门的安全生产职责进行了逐条明确，将行业监管责任进一步细化落实到具体行业、具体部门、具体业务环节 —— 例如明确了交通运输部门负责道路运输企业安全监管、住建部门负责建筑施工企业安全监管、水利部门负责水利设施建设安全监管等；文件在赋予行业监管部门法定职权的同时，也明确了其对本行业领域事故的直接监管责任。

这一分工逻辑的核心是，行业安全监管责任，是行业主管部门在行业管理过程中必须承担的法定直接责任；综合监管部门的责任，是对行业主管部门的履职情况进行统筹监督，而非替代其进行具体监管 —— 这一设计，从政策导向上压实了行业部门的直接监管责任，也为综合监管的履职边界提供了清晰依据。

2.3.2 综合监管的 “监督” 属性与行业监管 “直接责任” 的界定

国务院安全生产委员会的一系列文件，进一步明确了两类监管的责任性质差异，从概念上对两者的边界进行了精准区分：

• 综合监管的责任性质
  ：是 “监督的责任”，即对行业监管部门的履职工作进行再监督的责任；这一责任的履行，只能通过指导协调、监督检查、巡查考核等宏观方式开展，不能延伸到行业监管的具体行政许可、现场执法、隐患查处等微观环节。

• 行业监管的责任性质
  ：是 “直接监管的责任”，即对本行业领域的生产经营单位进行日常监管、执法查处、隐患排查治理的直接责任；这一责任，必须由行业监管部门独自全程承担，不能以任何形式转移给综合监管部门。

部分地区在出台的职责分工文件中，进一步明确了两类监管的协作边界，从实操层面细化了法律的原则性要求。例如，重庆市沙坪坝区在相关文件中规定，行业监管部门要建立更新本行业领域的基础台账、风险管控清单、隐患排查整治清单；综合监管部门则负责对行业部门的 “三个清单” 建立及整改闭环情况，进行监督检查和巡查考核 —— 这一规定，既明确了行业监管的具体任务，也框定了综合监管的监督内容，进一步细化了两类监管的协作边界。

从法律、行政法规到规范性文件的完整逻辑链来看，综合监管的职责边界是清晰且严格的：它是一种宏观统筹性的监督职责，监督的直接对象是行业监管部门和下级政府，而非生产经营单位；行业监管部门才是本行业领域安全生产工作的直接责任主体 —— 这一顶层设计逻辑，是破解综合监管 “原罪” 问题的重要基准。

第三章 综合监管 “原罪” 现象的表现形式与底层成因

在安全生产法律体系的顶层设计中，综合监管与行业监管的权责边界，本应是清晰且严格的。但从近年来的执法实践与事故追责案例的实际情况来看，这一法律设计的权责边界，被逐步模糊甚至完全异化，综合监管被无形中套上了 “原罪” 的枷锁。要系统性破解这一困局，需要先梳理这一现象的实际表现形式，再从法律、管理、认知、实操四个维度深挖其底层成因。

3.1 “原罪” 现象的具体表现形式

综合监管 “原罪”，本质是执法和事故追责实践中出现的责任错位现象 —— 综合监管部门被不恰当地赋予了对行业监管领域事故的兜底监管责任，其责任范围被无依据地扩大到行业监管的具体履职环节。从公开的事故调查报告及行业调研结果来看，这一现象主要以三种形式表现出来：

3.1.1 行业监管缺位、综合监管补位

这是综合监管 “原罪” 最普遍的表现形式。在日常安全生产监管实践中，部分行业监管部门责任意识淡薄，未能依法履行本行业的直接监管职责 —— 例如有的行业部门未按要求制定本行业的安全生产监督检查计划，有的未对行业内企业开展常态化执法检查，有的对检查发现的重大风险隐患未跟踪督促整改闭环，甚至有的部门在收到企业的安全隐患举报信息后，长期未开展核查处置；部分地区行业监管的履职缺位，直接形成了行业监管的真空地带。

但在事故调查阶段，调查组往往忽略行业监管部门的这些直接失职行为，不深究行业主管部门的监管缺位责任，反而以 “综合监管部门指导协调不到位”“综合监管部门监督检查流于形式” 为由，将本应由行业部门承担的直接监管责任，变相转嫁追究给综合监管部门；更有甚者，部分地区的事故调查报告中，行业监管部门的直接履职失职行为被轻描淡写，综合监管部门的统筹监督责任却被认定为事故发生的重要间接责任。

例如，2025 年发生的某煤矿瓦斯爆炸事故中，行业监管部门 —— 当地矿山安全监管局已经连续 15 个月未对该矿开展过一次专项安全检查，也未督促企业整改长期存在的违规掘进工作面隐患；但在后续责任追究中，调查组却对县应急管理局分管综合监管的副局长给予了政务记过处分，理由是 “县应急管理局未对矿山安全监管局的长期缺位情况开展专项监督检查”—— 这一追责逻辑，显然将行业监管的缺位责任，不合理地转移给了综合监管部门。

3.1.2 职责边界模糊、被泛化赋予行业监管责权

在监管实践中，部分地区的党委政府及部分领导干部，对综合监管的法定职责定位存在明显的理解偏差，将 “综合监管” 字面解读为 “全面监管”，将其与行业监管的法定并行关系，错误理解为 “上下级的垂直领导关系”；甚至有地方领导在安全生产工作会议上公开提出，“应急管理部门要统筹抓好所有行业领域的安全生产工作，出了问题第一个找应急管理局”—— 这类错误认知，直接将综合监管的法定统筹监督职责，异化为了对所有行业领域安全生产工作的兜底责任。

在这种错误认知导向下，综合监管部门的实际职责范围被无依据扩大，原本属于行业监管部门的具体监管职责，在实操中被强行划归为综合监管部门的职责范畴：例如部分地区要求应急管理部门牵头开展建筑施工行业的安全生产专项整治、部分地区要求应急管理部门审核道路运输企业的安全生产许可证申请材料、部分地区要求应急管理部门对旅游景区开展日常安全检查等 —— 这些本属于行业监管部门的法定具体职责，被通过行政命令、领导批示、会议纪要等多种形式，强行加给综合监管部门；而综合监管部门由于缺乏对应的行业行政执法权限、专业监管人员和技术支撑能力，根本无法有效承担这些额外职责。

更关键的是，这类由行政命令强加给综合监管部门的行业监管职责，在法律层面并无法定授权支撑 —— 综合监管部门在履行这些职责时，既无对应的行业监管执法权限，也没有相关行业领域的法定监管标准依据；但在事故追责阶段，这些无法律依据的行政强加职责，却成了认定综合监管部门 “失职” 的核心理由 —— 只要这些行业领域发生事故，就认定综合监管部门 “未认真履行党委政府赋予的监管职责”。

例如，2025 年某地区发生的一起道路交通事故中，直接原因是货运企业动态监控人员缺位、驾驶员长期疲劳驾驶；作为行业监管部门的交通运输局，此前曾多次被企业员工举报车辆动态监控系统未正常运行，但该局未开展任何核查处置工作。事故调查阶段，调查组认定县应急管理局 “未按要求对交通运输行业安全监管开展专项督导检查”，对应急管理局局长给予了政务警告处分；而事实上，该县应急管理局从未收到过任何关于交通运输行业安全监管的专项督导文件，也没有对应的法定监管职权 —— 这一追责依据，完全是地方领导的个人认知偏好，并无任何法律或法规支撑。

3.1.3 唯结果论的追责逻辑

在我国安全生产 “党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责” 的责任体系约束下，事故调查处理工作存在明显的 “结果导向” 特质 —— 一旦生产安全事故发生，尤其是造成人员伤亡或重大财产损失的事故发生后，事故调查组的核心工作逻辑，除了查清事故的直接原因，还要定责到人、对相关责任人员提出处理建议；而在 “问责必须覆盖所有监管主体” 的思路下，综合监管部门作为 “监管者的监督者”，往往被当作责任追究的 “最后靶子”。

这种 “唯结果论” 的追责逻辑，完全忽略了综合监管的法定履职边界与行业监管的直接责任差异：部分事故调查报告中，对综合监管责任的认定，完全不考虑其法定职责履行情况，仅以 “综合监管部门监督检查不力” 这类空泛表述作为追责依据；甚至有基层事故调查组，在行业监管部门已经被认定承担直接监管责任的前提下，仍要求综合监管部门额外承担 “连带责任”—— 这类追责结论，在法律层面缺乏严谨的逻辑支撑，也直接否定了综合监管与行业监管的法定边界划分。

从近年来公开的事故调查报告来看，这类情形的表现最为突出：例如 2025 年某镇发生的一起机械伤害事故中，行业监管部门 —— 镇经济发展办公室，已经被认定为未落实企业外包劳务安全监管责任；但事故调查报告同时要求，“县应急管理局作为综合监管部门，对行业部门的监管缺位负监督责任”，对县应急管理局分管工贸行业安全监管的副局长给予了政务警告处分。再如，2025 年某区发生的一起建筑施工高处坠落事故中，行业监管部门 —— 区住房和城乡建设局，已经被认定为未对项目开展专项安全检查；但事故调查报告仍以 “区应急管理局未对行业部门的履职情况开展跟踪督办” 为由，对区应急管理局的一名综合监管干部给予了政务记过处分。

在这类追责案例中，综合监管部门执法人员是否严格依照法律规定和年度监督检查计划开展了对行业监管部门的监督检查工作、是否按法定程序下达了执法文书、是否依法依规对行业监管部门的问题隐患进行了督办整改，这些关键履职细节被完全忽略 ——“只要发生事故，综合监管就要承担责任” 的行业认知，在这类案例中被不断强化。

3.2 法律层面的成因：职责表述的原则性与泛化性

综合监管 “原罪” 现象的产生，根源在于法律层面对综合监管与行业监管的职责划分，存在明显的原则性表述与泛化授权问题，两类监管的边界划分缺乏可操作的刚性标准，给后续执法阶段的职责错位、事故追责泛化预留了弹性空间。

3.2.1 《安全生产法》的原则性表述与释义缺失

《安全生产法》作为安全生产领域的基础性法律，其对综合监管职责的界定过于原则化，相关条款的法律表述语义模糊，缺少精准的法律释义和操作边界界定，这是导致 “原罪” 现象的根本法律诱因。

具体来看，《安全生产法》中 “指导协调、监督检查、巡查考核” 的法定职责表述，高度概括但缺少明确的法律释义：从法律条文的字面含义来看，“指导协调” 的具体工作形式、“监督检查” 的覆盖范围、“巡查考核” 的量化标准，均没有明确的法律或行政法规作出统一的硬性规定；对于综合监管部门开展指导协调、监督检查的工作程序、权限范围、文书标准，也没有对应的配套法规或实施细则作出细化要求。

更关键的是，法律文本未对 “综合监管” 和 “行业监管” 的职责边界进行精准区分，仅用 “并行结合、齐抓共管” 的模糊表述来界定两者关系 —— 对两类监管的具体职责划分、协作配合程序，以及行业监管部门拒绝接受综合监管指导协调的处理方式，法律均未作出明确的刚性规定。这一法律设计的直接结果是，在安全生产监管实践中，综合监管的法定职责边界，被无形中赋予了可以随意伸缩调整的弹性空间：地方政府可以根据本地区的安全生产工作实际需要，扩大或缩小综合监管的职责覆盖范围；事故调查组可以根据事故追责的实际需要，认定综合监管的履职尽责标准是否到位；甚至部分行业监管部门，也可以以 “综合监管是统筹性监管” 为借口，将本应属于自身的行业监管责任，随意转移给综合监管部门承担。

3.2.2 配套职责划分文件的可操作性不足

在《安全生产法》的原则性授权下，部分地区出台的安全生产职责划分配套文件，对综合监管与行业监管的边界划分，不够细化、缺乏刚性约束力；甚至部分文件的职责划分表述，直接模糊了两类监管的法定边界，将行业监管的具体职责，变相划归至综合监管部门承担。

例如，部分地区在制定的安全生产 “职责清单” 中，将 “统筹协调行业安全生产监管工作” 这一综合监管的法定职责，泛化细化为 “牵头开展行业安全生产专项整治运动”“审核行业企业的安全生产条件”“审批行业监管部门的执法检查计划” 等具体职责；而这些细化后的职责，本质上属于行业监管部门的法定职权范畴，法律层面并无任何授权综合监管部门行使的相关依据。

再如，部分地区的职责划分文件中，仅明确了行业监管部门的安全监管职责，但未同步明确综合监管部门的统筹监督职责边界；甚至有地区文件规定，“应急管理部门负责统筹协调本地区各行业领域的安全生产监管工作”—— 这一表述，直接将综合监管的 “统筹协调” 职责，扩大为 “统筹监管” 的直接责任；在事故追责阶段，这类文件中的泛化职责表述，往往成为追究综合监管部门责任的重要依据。

需要特别指出的是，即使部分地区出台的职责划分文件，对两类监管的边界划分相对清晰，但由于缺少配套的刚性保障条款，实际执行效果也大打折扣：部分行业监管部门以 “业务繁忙、人手紧张” 为借口，拒绝接受综合监管部门的统筹协调；部分综合监管部门的执法文书，对行业监管部门没有任何约束力；甚至有行业监管部门，在综合监管部门发现行业监管存在真空地带后，仍拒绝开展补充监管。

例如，2025 年某区应急管理局在对区交通运输局开展监督检查时，发现该局未按要求对道路运输企业的动态监控人员开展专项检查，随即下达了执法文书、要求该局限期整改；但交通运输局以 “局里重点任务较多，人手不足” 为由，长期未开展整改工作，区应急管理局也无相应的处罚权限或强制措施对其推进整改 —— 这一监管权限的不对等，直接导致综合监管的法定职责难以有效落地；而在后续事故追责中，这一行业部门的被动整改行为，却被事故调查组认定为 “综合监管部门督办整改不到位”。

3.3 管理层面的成因：职责传导机制的扭曲与失效

权责不对等，是综合监管的天然结构性矛盾；职责传导机制的扭曲与失效，进一步放大了这一矛盾，这也是 “原罪” 现象在管理层面的核心成因。

3.3.1 权责不对等的天然结构性矛盾

从现行的安全生产监管体制设计来看，综合监管部门履行统筹协调、监督检查、巡查考核职责的实际职权，与法律赋予的综合监管职责严重不对等 —— 这一结构性矛盾，直接决定了综合监管部门无法有效对行业部门实施真正的监督考核。

具体来看，综合监管的履职手段，存在明显的约束力不足缺陷：综合监管部门开展监督检查的主要形式，是查阅行业监管部门的工作台账、听取行业监管工作情况汇报、开展专项督查考核；对行业监管部门的违法违规或履职缺位行为，没有法定的行政处罚权限或行政处理权限 —— 即综合监管部门不能直接对行业监管部门的领导班子或相关责任人员给予行政处分或政务处分，也无法直接对行业监管部门下达行政处罚决定书；其仅能向纪检监察机关或行业部门的上级主管单位，提出对相关责任人员进行责任追究的建议；而这类建议，对行业监管部门没有任何刚性约束力。

更关键的是，在机构编制和干部管理体制上，综合监管部门与行业监管部门是同级并行的平行行政主体 —— 综合监管部门对行业监管部门的人事任免、工作考核、职级晋升和项目审批，均没有任何管理权限或话语权；在实际工作中，综合监管部门缺少足以支撑其开展统筹监督工作的必要权威，甚至被部分行业监管部门视作 “监督的多余主体”。

这一职权与职责不对等的结构性矛盾，直接传导到了事故追责阶段：综合监管部门没有对行业监管部门的实际管理权限，却要在事故发生后，承担行业监管部门履职缺位的连带责任；行业监管部门掌握着行业监管的所有实际职权，却可以将履职缺位的责任，变相转移给综合监管部门 —— 这是综合监管 “原罪” 现象的重要体制性诱因。

3.3.2 属地管理与行业监管责任的传导偏移

在安全生产 “属地管理、行业监管、企业负责” 的责任体系中，属地管理是连接综合监管与行业监管的关键环节，也是责任传导的重要枢纽；但在实际责任传导过程中，属地管理这一关键环节却出现了明显的责任传导偏移，进一步放大了综合监管的责任压力。

正常情况下，属地政府应当统筹协调综合监管部门和行业监管部门，共同落实本地区的安全生产监管责任；但在实际工作中，部分地方政府为了强化安全生产工作力度，将本应属于行业监管部门的直接监管职责，通过行政命令、专项工作会议、领导批示或交办任务等形式，强行划归给综合监管部门；甚至有地方政府明确要求，“综合监管部门要对本地区所有行业领域的安全生产工作进行兜底监管”—— 这类行政命令，直接突破了法律对两类监管职责的边界划分。

在这类行政命令的传导效应下，综合监管部门的实际职责范围被无限扩大，从 “监督行业监管者” 的统筹角色，变成了 “监管所有行业领域企业” 的直接监管角色；在日常监管工作中，部分综合监管部门不得不承担起大量行业监管的具体工作：比如有的地区要求应急管理部门统筹开展校园安全检查、有的地区要求应急管理部门牵头对旅游景区的游乐设施开展专项安全检查、有的地区要求应急管理部门审核道路运输企业的安全生产条件，甚至有地区要求应急管理部门对行业监管部门的执法检查记录进行专项审核 —— 这些本应由行业监管部门承担的具体职责，在缺乏法律授权的情况下，被强行加给综合监管部门；而综合监管部门由于缺乏对应的行业专业监管人员、技术支撑能力和行政执法权限，根本无法保证这些工作的实际质量。

更重要的是，这类无法律依据的行政强加职责，在事故追责阶段，会被直接当作综合监管部门的法定履职责任，作为追责依据；而行业监管部门，却可以借综合监管部门的统筹介入工作，规避自身的法定直接责任 —— 这一责任传导的偏移，进一步模糊了两类监管的职责边界，将综合监管的 “原罪” 不断放大。

3.4 认知层面的成因：监管职能定位理解偏差

认知层面的偏差，是综合监管 “原罪” 现象产生的思想根源；社会各界对综合监管法定定位的理解偏差，直接模糊了两类监管的边界，形成了 “综合监管就是兜底监管” 的行业共识。

3.4.1 “综合监管” 字面概念的曲解

综合监管 “原罪” 现象的形成，与社会各界对 “综合监管” 这一法律术语的字面概念的普遍曲解有着直接关联；而这种曲解的核心，是忽略了法律层面对综合监管的明确定义，将 “综合” 的字面含义等同于 “全面”，硬生生将其与行业监管的并行关系，曲解为 “上下级的垂直领导关系” 或 “总分关系”。

从地方党委和政府的维度来看，部分领导干部对《安全生产法》中综合监管的法定定位理解存在严重偏差，简单地将 “综合监督管理” 的职责，从字面上片面理解为 “对所有行业领域安全生产工作进行全面管理”；甚至有地方领导在安全生产工作会议上公开提出，“应急管理部门是安全生产工作的总牵头单位，所有行业领域的安全生产工作都要由应急管理部门统筹，出了问题第一个找应急管理局”—— 这类认知偏差，直接决定了当地安全生产职责的实际划分逻辑。

从行业监管部门的维度来看，部分行业监管部门将 “综合监管” 曲解为 “可以替代行业监管部门承担行业监管职责”，将本应属于自身的行业监管职责，以 “综合监管是统筹性监管” 为借口，变相转移给综合监管部门承担；甚至有行业部门在日常监管中，以 “综合监管部门会统筹检查” 为借口，逃避对行业企业的直接监管；更有甚者，部分行业监管部门在收到企业的重大安全隐患举报后，会直接将核查处置工作转交给综合监管部门。

从社会公众和企业的维度来看，多数人对综合监管与行业监管的法定边界缺乏认知，片面地将安全生产监管责任，全部划归为综合监管部门的职责；在生产安全事故发生后，社会公众往往会将问责的目光聚焦到综合监管部门身上，直接忽视行业监管部门的履职缺位问题；这一社会认知偏差，也在无形中倒逼事故调查组，将部分责任变相转嫁追究给综合监管部门 —— 这一普遍的认知偏差，直接架空了法律对综合监管的定位设计。

3.4.2 “管行业必须管安全” 红线被突破

《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确规定，安全生产工作要坚持 “管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全” 的原则 —— 这一原则，是压实行业监管直接责任的核心红线，也是界定两类监管责任的关键政策依据。

但在实际工作中，这条红线被部分地区政府及行业部门变相突破、漠视甚至公然否定：部分行业监管部门将 “管行业必须管安全” 的法定职责，异化为 “管行业的业务工作，不管行业的安全监管工作”；甚至有行业部门的负责人公开表示，“我们部门的核心职责是促进行业发展，安全监管工作应该由应急管理部门负责”—— 这类认知偏差，直接导致行业监管责任被悬空，形成了行业监管的真空地带。

例如，部分地区的交通运输部门，在开展行业管理工作时，仅关注行业发展规划的制定、企业运输资质的颁发，以及运输行业的经济指标考核，完全忽略了对企业安全生产条件的监管职责；部分地区的住房和城乡建设部门，在核发施工许可证时，仅关注企业的资质条件、项目资本金到位情况，完全忽略了对企业安全生产管理人员配置、安全防护设施落实条件的核查；部分地区的水利部门，在开展水利行业项目建设监管时，仅关注工程质量和施工进度，完全忽略了对项目施工安全隐患的排查治理；更有甚者，部分地区的行业监管部门，在综合监管部门发现行业监管存在真空地带后，仍拒绝开展补充监管。

这种行业监管责任虚化、红线被突破的现象，导致本应由行业部门承担的大量具体监管职责，不断转移到综合监管部门身上；在事故发生后，调查组往往忽略行业部门的这些严重失职行为，反而以 “综合监管部门指导协调不到位” 为由，将责任变相转移给综合监管部门 —— 这一行业红线的突破，是综合监管 “原罪” 现象的重要行业背景。

3.5 执法实践层面的成因：履职痕迹缺失与责任判定逻辑倒置

在安全生产监管执法实践中，综合监管部门自身履职痕迹的缺失，以及事故调查阶段责任判定逻辑的倒置，是 “原罪” 现象从理论变为现实的直接操作诱因。

3.5.1 综合监管履职的痕迹化管理不规范

在执法实践中，综合监管部门的实际履职情况，缺少完整、规范、可溯源的执法痕迹，无法在事故调查过程中有效证明自身的履职尽责情况，这是 “原罪” 现象能够成立的直接实操原因。

《应急管理行政执法人员依法履职管理规定》明确了综合监管的尽职免责标准 —— 但在实际工作中，部分综合监管部门的日常履职工作，缺少规范化的痕迹化管理：一方面，部分综合监管部门没有严格按照法定程序和标准开展监督检查工作，工作台账记录不完整、不规范，甚至没有留存对行业监管部门的监督检查执法文书；部分综合监管部门，在对行业监管部门下达了问题隐患整改建议书后，没有留存相关的送达回证或书面签收记录；另一方面，部分综合监管部门的执法人员，在开展监督检查工作时，执法文书制作不严谨、不规范，检查记录的描述过于笼统、缺乏针对性、没有明确的问题描述、没有行业监管部门的签字确认；甚至有部分综合监管部门，在收到行业监管部门的书面整改报告后，没有对整改情况进行复核，也未将相关资料整理归档，无法证明其开展了统筹协调、督促整改的实际工作。

更关键的是，部分综合监管部门的工作痕迹，不符合事故调查组的合规性审查标准 —— 调查组往往要求综合监管部门提供对行业监管部门的监督检查台账、执法文书、整改情况复核记录等完整工作痕迹；但部分综合监管部门的工作台账，仅简单记录了 “开展行业监管工作督导”，没有具体的督导内容、发现的问题及整改情况记录；在事故调查的实际过程中，综合监管部门拿不出足以证明自身履职尽责的有效证据，其履职尽责情况无法得到事故调查组的认可，只能被追责 —— 这一日常管理中的履职痕迹缺失，直接导致了 “原罪” 现象的落地。

3.5.2 事故追责中责任判定逻辑的倒置

事故调查阶段 “唯结果论” 的责任判定逻辑，是综合监管 “原罪” 现象落地的直接导火索。在事故调查实践中，存在着明显的责任判定逻辑倒置问题 —— 事故调查组往往先认定综合监管部门应当承担连带责任，再反向寻找其 “失职” 的依据，完全不考虑其法定履职边界。

这一逻辑倒置的典型表现，是事故调查组对综合监管责任的泛化认定：部分事故调查报告中，对综合监管责任的认定，完全不匹配其法定职责范围；只要行业监管部门出现监管缺位，就可以直接认定综合监管部门 “指导协调不到位”“监督检查流于形式”“未督促行业部门开展隐患整改”，甚至以 “综合监管部门对行业监管部门的履职情况掌握不全面” 这类空泛表述，作为追责依据；而综合监管部门是否按照法定职责要求，开展了对行业监管部门的监督检查工作、是否对行业监管部门的缺位问题下达了执法文书、是否依法依规提出了整改建议，这些关键履职细节被完全忽略。

例如，2025 年某区发生的一起建筑施工领域事故中，行业监管部门 —— 区住房和城乡建设局，已经被认定为未对施工企业的特种作业人员持证上岗情况开展专项检查，承担直接监管责任；但事故调查报告仍以 “区应急管理局未对行业部门的特种作业人员监管情况开展专项督导” 为由，对区应急管理局分管综合监管的副局长给予了政务警告处分；而事实上，区应急管理局已经按年度监督检查计划，对区住建局开展了一次关于特种作业人员监管情况的专项督导，并下达了正式的执法文书 —— 但事故调查组认为，“应急管理部门开展的专项督导，没有覆盖到所有的施工项目，督导效果未达到监管要求”，仍坚持对其进行追责。

在这类事故追责案例中，综合监管的法定职责边界被完全忽略，“唯结果论” 的逻辑被推向极致：只要行业监管部门出现履职缺位，无论综合监管部门是否已经依规履行了统筹监督职责，都可以被认定为 “存在监督责任”—— 这一逻辑，直接将综合监管的 “原罪”，从行业认知变成了法律事实。

第四章 综合监管责任追究的法律边界与尽职免责依据

在安全生产法律体系中，对综合监管的责任边界、履职标准与尽职免责情形，其实存在明确的法定划分依据；这些法定依据，是破解综合监管 “原罪” 现象、精准区分两类监管责任的重要法律标尺。

4.1 综合监管责任追究的法律构成要件

从《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律、行政法规，以及事故调查实践中的实际标准来看，对综合监管部门及其执法人员的责任追究，需要满足严格的法律构成要件，这是界定其责任边界的根本标准。

4.1.1 违法违规履职行为的客观存在

这是责任追究的前提条件 —— 必须有客观证据证明，综合监管部门及其执法人员存在 “不依法履行监督管理职责” 的实际行为，即没有严格按照《安全生产法》及相关法规规定的法定程序、履职形式和工作标准，开展对行业监管部门的指导协调、监督检查、巡查考核工作；例如，综合监管部门未按年度监督检查计划对行业部门开展监督检查、未对行业监管的缺位问题进行督办整改、隐瞒在监督检查中发现的行业监管重大真空地带，或在事故调查中存在弄虚作假、妨碍事故调查开展的行为，这些行为是责任追究的前提。

需要特别强调的是，这里的 “不依法履行监督管理职责”，特指综合监管部门没有履行法定的 “统筹协调、监督检查、巡查考核” 职责，而非履行行业监管的具体职责；如果综合监管部门的履职行为，完全符合法律、法规规定的权力清单和履职程序，即使行业监管部门出现履职缺位，也不能认定综合监管部门存在 “失职” 行为。

4.1.2 存在主观上的过错

这是责任追究的主观要件 —— 综合监管部门及其执法人员，对 “不依法履行监督管理职责” 的行为，存在主观上的故意或重大过失，这是责任追究的必备条件。

具体来看，这一主观过错的标准是：综合监管部门在开展监督检查工作时，已经发现行业监管部门存在履职缺位的明显问题，或接到了关于行业监管存在真空地带的明确投诉举报，但由于主观上的故意或重大过失，未对行业监管部门的缺位问题进行督办整改，或未将有关情况报告本级人民政府；需要特别说明的是，这里的 “重大过失”，指的是综合监管部门的执法人员，完全没有按照法定程序开展监督检查工作，或在监督检查中，对行业监管部门的明显缺位行为未进行核查，并非指一般的工作失误。

如果综合监管部门的执法人员，已经按照法定职责和行业监督检查标准开展了监督检查工作，但由于客观条件限制，未发现行业监管部门的履职缺位问题，则不存在主观上的过错，不应当被追究责任。

4.1.3 失职行为与事故发生存在法律上的直接因果关系

这是责任追究的核心关键要件 —— 综合监管部门的 “不依法履行监督管理职责” 的行为，必须与事故发生以及事故后果扩大之间存在法律上的直接因果关系；即如果综合监管部门依法履行了统筹监督职责，就必然可以避免事故发生或降低事故后果的严重性；这一因果关系的判定，需要由事故调查组结合事故的直接原因和监管体系的实际作用，进行独立、专业的判定。

从法律逻辑上看，综合监管的 “失职” 行为，不可能直接导致行业监管领域事故的发生；只有在行业监管部门的直接失职行为，与综合监管部门的间接失职行为叠加、共同作用的情况下，才可能导致事故的发生。因此，在事故调查过程中，事故调查组必须有充分的证据证明，综合监管部门的 “失职” 行为，与行业监管部门的履职缺位存在直接的关联，并且这种关联，进一步导致了事故的发生；如果调查组无法提交充分的证据证明这一因果关系的存在，就不能追究综合监管部门的责任。

上述三个要件必须同时满足，才能对综合监管人员进行责任追究；这一严格的构成要件逻辑，是法律为综合监管人员设定的 “防火墙”，也是破解 “原罪” 困局的重要依据。

4.2 综合监管尽职免责的法定标准

为了保障综合监管执法人员的合法权益，严格规范事故追责行为，法律、行政法规及相关行业规范性文件，明确了综合监管的尽职免责法定标准；在满足法定履职条件的情况下，即使行业监管领域发生生产安全事故，综合监管部门及其执法人员也不承担任何责任。

4.2.1 法规层面的尽职免责条款

《应急管理行政执法人员依法履职管理规定》，是应急管理部制定的规范行政执法人员履职行为、明确尽职免责标准的重要部门规章；其中明确规定了综合监管行政执法人员的尽职免责标准 —— 这一标准，是界定综合监管责任边界的直接法律依据。

根据这一规定，综合监管行政执法人员在开展统筹协调、监督检查、巡查考核工作时，同时满足以下条件的，对行业监管领域发生的生产安全事故，不承担任何责任：

1. 履职程序合规性条件
   ：严格按照批准、备案的安全生产年度监督检查计划以及有关专项执法工作方案等法定要求，开展对行业监管部门的监督检查工作；

1. 履职手段合规性条件
   ：在开展监督检查工作时，依法依规使用了法定的行政执法文书形式，对发现的行业监管部门履职缺位问题，已经依法下达了整改意见书或执法文书，并且对行业监管部门的整改情况进行了复核；

1. 履职痕迹合规性条件
   ：在开展监督检查工作时，执法文书、检查记录、整改复核记录等相关工作台账的制作，完全符合法定标准和规范性要求；

1. 履职对象配合性条件
   ：监督检查的直接对象（行业监管部门）故意隐瞒相关事实，或拒绝接受综合监管部门的统筹协调，导致综合监管部门的监督检查意见书或执法文书无法真正落地；

1. 技术支撑局限性条件
   ：依据法定的检验、检测、鉴定、评价报告或专家评审意见等开展行政执法决定，且已经按照规定认真履行了审查职责的；

1. 发现处置及时性条件
   ：在监督检查中发现行业监管部门存在重大履职缺位问题时，及时向本级人民政府和上级应急管理部门报告，或依法及时移送纪检监察机关或行业主管部门处理；

1. 客观原因限制性条件
   ：因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等不可抗力因素，或由于行政执法人员数量不足、监管执法装备短缺、专业技术力量不足等客观原因，导致监督检查工作未能覆盖相关行业领域的。

这一部门规章的尽职免责标准，在多地的安全生产党政同责实施办法中得到了进一步的明确和细化。例如《湖北省安全生产党政同责实施办法》明确规定，“对职责范围内发生生产安全事故，经查实已经全面履行了本办法规定的职责，并全面落实了党委和政府有关工作部署的，不予追究相关党政领导干部的领导责任”；《汉川市安全生产党政同责实施办法》也规定，“按照安全生产权力清单和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责”。

从法定逻辑上看，这些尽职免责条款的核心导向是 “以履职过程定责任、而非以事故结果定责任”：只要综合监管部门的履职行为，符合法定履职程序、履职痕迹完整合规，就可以免于被追责 —— 这一逻辑，正是破解综合监管 “原罪” 困局的关键法律依据。

4.2.2 事故调查中的免责实操标准

从近年来公开的生产安全事故调查报告的实际情况来看，事故调查组对综合监管责任的认定，已经形成了一套相对固定的免责实操评判标准；这一标准，与法定的尽职免责条款高度衔接，核心是审查综合监管部门的履职痕迹是否合规、履职行为是否合法合规。

根据多地的事故调查报告内容，事故调查组在判定综合监管部门是否应当承担责任时，重点核查以下四类履职痕迹，只要满足其中一类，就会直接认定综合监管部门尽职合规、免于追责：

1. 监督检查计划执行痕迹
   ：综合监管部门是否按照批准的年度安全生产监督检查计划，对行业监管部门开展了规定频次的监督检查工作，且检查内容完全符合法定标准；例如，重庆市南川区 “1・28” 一般机械伤害事故中，事故调查组经查实，应急管理部门已经按年度监督检查计划开展了对行业监管部门的监督检查工作，履职痕迹合规，最终未追究应急管理部门的任何责任。

1. 执法文书及整改闭环痕迹
   ：综合监管部门在监督检查中，是否发现了行业监管部门的履职缺位问题；如果发现了，是否依法下达了规范性的执法文书或整改意见书，并且跟踪督促行业监管部门完成了整改闭环；在福建云霄县 “5・10” 机械伤害事故中，事故调查组经查实，县应急管理局在事故发生前，曾多次对行业监管部门履职情况开展专项检查，针对性下达了执法文书，督促整改闭环，有完整的工作台账和相关送达回证记录，符合免责条件，最终未追究应急管理部门的任何责任。

1. 依法移送或报告痕迹
   ：综合监管部门在监督检查中，是否发现了行业监管部门的重大违法违规或履职缺位问题；如果发现了，是否及时向本级人民政府、上级行业主管部门报告，或依法依规移送纪检监察机关处理；在西藏巴宜区 “5・21” 一般高处坠落事故中，事故调查组经查实，综合监管部门在日常检查中，发现了行业监管部门的履职缺位问题，已经依法向本级人民政府进行了专题报告，有完整的公文流转记录，符合免责条件，免于追究相关人员的责任。

1. 行业部门隐瞒配合不力痕迹
   ：行业监管部门是否故意隐瞒本行业的重大风险隐患，或故意向综合监管部门提供虚假资料，导致综合监管部门的监督检查结论失实。在梁平区 “9・28” 一般高处坠落事故中，事故调查组经查实，行业监管部门在接受综合监管部门督导检查时，故意隐瞒了企业的相关违法事实，综合监管部门已经依法履行了职责，最终未追究应急管理部门的任何责任。

这一实操评判标准，与法定的尽职免责条款形成了完整的闭环，也为综合监管部门及其执法人员规避不当追责，提供了明确的工作依据。

4.3 综合监管被追责的法定情形

根据安全生产相关法律法规及公开的事故调查报告来看，综合监管部门被追责的法定情形，也有明确的边界限定；只有在综合监管部门的履职行为，违反了法定职责边界的情况下，才会被追究责任。

从近年来的相关事故调查报告来看，综合监管部门被追责的情形，主要集中在以下四类：

1. 超越法定职权的行为
   ：综合监管部门超越法定职责范围，行使了行业监管部门的法定职权，例如直接对行业监管领域的生产经营单位开展现场执法检查、颁发行业安全生产许可证、对行业企业的违法行为下达行政处罚决定书；在这种情况下，一旦发生事故，综合监管部门将被追究直接监管责任。

1. 未履行法定统筹监督职责的行为
   ：综合监管部门未按年度监督检查计划，对行业监管部门开展监督检查工作，或在监督检查中，未发现行业监管部门存在的明显履职缺位问题；例如，2025 年某区发生的建筑施工事故中，区应急管理局未按年度监督检查计划，对区住建局开展过一次专项督导检查，被事故调查组认定为 “监督检查不到位”，相关人员被给予政务处分。

1. 督办整改不力的行为
   ：综合监管部门在监督检查中，已经发现行业监管部门存在履职缺位问题，并下达了执法文书，但后续未跟踪督促问题整改闭环；例如，2025 年某县发生的煤矿瓦斯爆炸事故中，县应急管理局在监督检查中，已经发现了矿山安全监管部门存在履职缺位问题，并下达了执法文书，但后续未对整改情况进行复核，被调查组认定为 “督办整改不到位”，相关人员被给予政务处分。

1. 事故调查中的违法违规行为
   ：综合监管部门在事故调查过程中，存在擅离职守、弄虚作假、故意提供虚假情况、阻挠事故调查开展，或不按规定及时上报事故情况的行为；例如，2025 年某县发生的水务领域事故中，县应急管理局在接到行业部门的事故报告后，未按规定上报事故情况，被调查组认定为 “迟报事故”，相关人员被给予政务处分。

需要特别强调的是，在上述四类情形中，综合监管部门被追责的核心依据，并非是其承担了行业监管的直接责任，而是其自身没有履行好法定的统筹监督职责，出现了超越职权、滥用职权、玩忽职守或督办整改不力的行为；这一法定逻辑，也进一步明确了综合监管责任的边界，是破解 “原罪” 现象的重要基础。

第五章 破解综合监管 “原罪” 困局的路径建议

综合监管 “原罪” 现象的存在，根源在于法律设计层面的职责界定太笼统、固有监管体制层面的权责不对等、执法实践层面的履职标准不清晰、追责层面的结果导向思维太顽固。要破解这一困局，不能仅靠简单的政策调整或强调履职尽责，而必须从顶层设计、执行层面、追责层面、考核层面四大维度系统性重构，建立 “权责清晰、履职有据、追责有度、高效协同” 的综合监管体系。

5.1 完善顶层设计：细化职责边界，消除法律模糊空间

综合监管 “原罪” 的根源，在于法律层面的职责表述过于原则化、泛化，相关政策文件的可操作性不足。破解这一困局，首先要从立法层面细化职责边界，明确综合监管的法定内涵，从法律源头上消除 “综合监管就是兜底监管” 的模糊空间。

5.1.1 修订安全生产相关法律法规，细化职责划分

建议国家立法机关及相关部门，尽快修订《安全生产法》及配套法规、行业规章，细化综合监管的职责定义、履职形式与权限范围，从法律源头上锁定两类监管的边界划分，彻底消除 “综合监管就是全面监管” 的泛化空间。

具体的修订方向包括：

• 细化法定职责的法律释义
  ：通过修订法律或配套实施条例，对《安全生产法》中 “指导协调、监督检查、巡查考核” 的法定职责表述，作出精准的法律释义，明确划定综合监管的履职范围、形式和程序；例如，明确 “指导协调” 的具体工作形式、“监督检查” 的覆盖范围、“巡查考核” 的量化标准及操作程序，以法律形式将其与行业监管的具体职责彻底区分开。

• 明确两类监管的协作边界
  ：以法律形式明确规定，综合监管部门无权替代行业监管部门开展行业监管工作，无权直接对行业监管领域的生产经营单位开展现场执法检查、实施行政处罚或采取行政强制措施；行业监管部门的法定直接责任，不得通过任何形式，转移给综合监管部门承担。同时，明确行业监管部门接受综合监管统筹协调的法定配合义务，以及拒不配合时的法律责任适用标准。

• 细化新兴行业领域的兜底监管规则
  ：对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责划分，进行专项细化和明确；明确要求对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，必须按照 “管行业必须管安全、谁主管谁负责” 的原则，由县级以上地方人民政府行业主管部门作为行业监管主体，承担直接监管责任；综合监管部门仅负责对行业监管部门的履职情况进行监督检查，彻底杜绝 “行业监管职责不明确时，由综合监管部门兜底监管” 的潜规则。

5.1.2 制定高位阶的安全生产监管职责分工细则

建议国务院专门制定发布《安全生产监督管理职责分工实施细则》，作为与《安全生产法》配套的高位阶行政法规性文件，对两类监管的职责划分、履职程序、协作机制、责任边界及追责标准，进行进一步的细化和明确；这一细则，将作为全国范围内划分两类监管职责的统一刚性依据。

细则的核心内容应包括以下四个方面：

• 清单化明确行业监管职责
  ：按照 “管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全” 的原则，将所有行业领域的安全生产监管职责，以权力清单、责任清单形式，逐条细化至对应的行业主管部门，明确行业主管部门的直接监管责任，确保行业监管职责无遗漏、无交叉、无空白；清单中应明确行业监管部门的具体监管职责、履职标准、执法权限，以及行业监管责任不得转移的法定要求。

• 细化综合监管的职责范围及履职程序
  ：以行政法规形式，将综合监管的法定职责，限定在统筹制定安全生产政策规划、组织开展安全生产考核巡查、监督行业监管部门履职情况、组织开展安全生产应急救援和事故调查处理等宏观性工作环节；明确其履职的程序要素及文书标准，将日常监管、专项执法、隐患查处等所有行业监管的具体职权，划归行业主管部门所有。

• 建立行业监管的履职配合与信息共享机制
  ：明确综合监管部门开展监督检查工作的法定形式、对象和范围，以及行业监管部门接受综合监管统筹协调的配合义务；同时，建立行业监管与综合监管的信息共享、资源共用、齐抓共管的协作配合工作机制，明确行业监管部门向综合监管部门报送监管数据的频次、内容，以及综合监管部门获取行业监管信息的法定方式，保障综合监管部门的履职信息来源。

• 明确责任划分的争议解决规则
  ：细化职责划分争议的解决途径和处理时限要求；明确职责划分争议由本级政府安全生产委员会办公室牵头，会同机构编制部门、司法行政部门、行业主管部门共同研究提出解决方案，报本级政府批准后执行；在职责划分争议解决期间，由属地政府指定一家行业部门暂时代管相关行业领域的监管工作，避免出现行业监管真空。

5.2 规范执行环节：强化履职痕迹，树立证据留存意识

在实际监管工作中，综合监管部门的履职痕迹不规范，是导致其被不当追责的重要直接原因。破解这一困局，需要从强化履职痕迹化管理、规范统筹协调工作机制入手，从日常工作中保留好履职尽责的法定证据，让尽职免责在实操层面具备刚性支撑。

5.2.1 严格依照法定职责清单开展监管工作

综合监管部门必须严格按照法定职责清单开展监管工作，切实做到 “法无授权不可为、法定职责必须为”，这是规避不当追责的基本前提。

具体工作要求包括：

• 厘清自身履职边界
  ：综合监管部门要严格依照《安全生产法》及相关法规的规定，明确自身的履职边界，不得再承担任何行业监管部门的具体监管职责，不得直接对行业监管领域的生产经营单位开展现场执法检查、实施行政处罚或采取行政强制措施；对地方党委政府和领导干部交办的、不符合法定职责边界的行业监管工作，要依法依规提出意见，明确职责边界。

• 聚焦法定核心履职任务
  ：综合监管部门要将工作重心，集中在对行业监管部门和下级政府的指导协调、监督检查、巡查考核等法定职责上，重点监督行业监管部门的履职情况；对行业监管领域的企业安全检查活动，应严格由对应的行业监管部门的执法人员主导开展，综合监管部门仅能作为统筹部门，参与对行业监管部门履职情况的 “检查之检查”。

• 建立履职痕迹化管理机制
  ：综合监管部门要严格依照法定的程序、标准和要求，开展监督检查工作，建立完整的监督管理台账，留存全部执法文书、检查记录、整改复核记录等完整履职资料；对行业监管部门下达的执法文书、整改建议书，要有完整的送达回证或书面签收记录；对行业监管部门的整改情况，要安排专人进行复核，并留存复核记录；所有的执法工作痕迹，都要按照档案管理的相关标准，及时整理归档，保存期限至少覆盖一个完整的行业监管周期，确保在事故调查中，可以提供完整、合规、可溯源的履职证据。

5.2.2 完善统筹协调与监督检查的工作方式

综合监管部门需要改进工作方式，将工作重心从 “直接监管企业” 转向 “监管行业监管部门”，通过规范化的工作机制，落实法定职责，明确履职责任边界。

改进后的工作机制应包括三个核心环节：

• 标准化开展监督检查
  ：综合监管部门要制定标准化的监督检查工作规程，严格按照批准的年度安全生产监督检查计划，对行业监管部门开展监督检查；检查的重点内容，是行业监管部门的工作台账、执法记录、隐患整改情况等，而非企业的具体生产现场；检查要严格以法定文书形式提出问题清单，明确整改建议和整改期限，由行业监管部门签字确认后，存档留存。

• 实行行业监管问题清单化督办
  ：综合监管部门在监督检查中，发现行业监管部门存在履职缺位或监管不到位的问题时，应当以正式的执法文书或整改建议书的形式，向行业监管部门提出明确的整改要求，限期整改；在行业监管部门整改完成后，综合监管部门要对整改情况进行复核，确认行业监管部门的整改落实效果；如果行业监管部门拒绝整改或整改不合格，综合监管部门应当依法及时向本级人民政府报告，或移送纪检监察机关和行业主管部门处理，并留存相关移送记录。

• 规范化运用考核巡查结果
  ：综合监管部门要充分运用巡查考核结果，压实行业监管部门的直接监管责任；对在巡查考核中发现的行业监管部门的典型缺位问题，要在第一时间向本级人民政府和上级行业主管部门提交专项报告，在年度安全生产工作考核中，对行业监管部门的考核结果进行差异化评定，将考核结果与行业部门的履职情况直接挂钩，通过考核机制倒逼行业部门落实直接监管责任。

5.3 优化追责环节：细化判定标准，厘清因果关系

事故调查阶段的 “唯结果论” 逻辑，是综合监管 “原罪” 现象的直接导火索。破解这一困局，必须在事故调查中严格依规界定综合监管责任，制定客观、明确、可操作的责任判定标准，彻底打破 “结果先行、反向追责” 的逻辑定式。

5.3.1 制定统一的安全生产监管责任事故追责判定标准

建议由应急管理部牵头，会同中央纪委国家监委、最高人民检察院、司法部等相关部门，联合制定统一的《安全生产监管责任事故追责判定标准》，作为事故调查阶段责任判定的专属执法依据；这一标准，将从技术层面细化不同行业领域的监管责任主体、履职尽责的判断标准、失职渎职的责任类型，以及综合监管与行业监管责任的具体区分规则，实现责任判定的法定化、规范化。

这一判定标准的核心内容，应包括以下四个维度：

• 明确责任判定的法定原则
  ：将 “谁主管谁负责、谁审批谁负责、谁监管谁负责” 作为首要判定原则，严格依照法律、行政法规和部门规章规定的职责划分，认定事故监管责任的承担主体；明确行业监管部门是第一责任主体，综合监管部门仅在自身统筹监督职责履行不到位的情况下，承担间接责任；责任判定必须以法定职责履行情况为核心依据，不得随意扩大追责范围，更不得将行业监管的直接责任，转移给综合监管部门承担。

• 细化综合监管责任的构成要件
  ：以部门规章形式明确规定，追究综合监管部门的责任，必须同时满足三个条件：一是综合监管部门未按法定职责开展指导协调、监督检查、巡查考核工作；二是存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违规的履职行为；三是其 “失职” 行为，与行业监管部门的履职缺位存在直接的关联，并且这种关联，进一步导致了事故的发生。三个条件必须同时满足，缺一不可；事故调查组必须提供充分、确凿的证据，证明这些条件均被满足，方可追究综合监管部门的责任。

• 细化综合监管的尽职免责的实操标准
  ：将《应急管理行政执法人员依法履职管理规定》中的尽职免责条款，细化为事故调查阶段可直接执行的具体判定标准；明确只要综合监管部门，提供了符合法定标准的执法文书、检查记录、整改复核记录、移送或报告的相关公文、领导批示等完整合规的履职痕迹，事故调查组就应当直接认定其履职尽责、免于追责。

• 明确不同行业领域的监管责任边界
  ：列出行业监管与综合监管的职责划分负面清单，明确禁止将行业监管的责任，转嫁综合监管部门的情形；对行业监管部门缺位、综合监管部门已履行法定职责的情形，明确规定综合监管部门不承担任何责任。

5.3.2 严格事故调查的责任判定逻辑

事故调查组需要严格按照法定职责边界和法定追责条件，开展综合监管责任认定工作，建立 “履职过程审查 + 事故结果认定” 的复合性评判工作机制，彻底摒弃 “唯结果论” 的追责逻辑。

这一复合性评判机制的工作流程，应包括三个核心环节：

• 先查企业主体责任
  ：事故调查应首先查清企业的主体责任落实情况，也就是事故发生的直接原因；明确企业是安全生产责任的第一道防线，也是最直接的责任主体，只有在企业主体责任落实不到位的情况下，才需要回溯监管部门的监管责任问题。

• 再查行业监管责任
  ：在查清企业主体责任后，应当优先查明行业监管部门的直接监管责任履行情况，重点行业监管部门是否存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违规的履职行为；只有在有确凿证据证明，行业监管部门的直接监管责任缺位的情况下，再回溯审查综合监管部门的统筹监督责任履行情况。

• 最后查综合监管责任
  ：在认定综合监管责任时，事故调查组应重点审查综合监管部门的履职痕迹和履职行为的合法性，严格按照法定的责任构成要件，进行责任判定；只有在有确凿证据证明，综合监管部门的 “失职” 行为，与行业监管部门的履职缺位存在直接的关联，并且这种关联，进一步导致了事故的发生的情况下，才能认定综合监管部门负有监管责任；同时，事故调查报告中，要对综合监管责任认定的依据、证据和因果关系，进行详细、严谨的分析论证，杜绝空泛表述。

5.4 完善考核机制：压实行业责任，构建协同监管格局

综合监管 “原罪” 的产生，与行业监管责任的虚化、传导机制的偏移有直接关联。破解这一困局，需要从考核和协同机制入手，压实行业监管责任，修正责任传导逻辑，从管理体制上消除责任错位的空间。

5.4.1 以安委会办公室为核心，建立常态化的职责协调机制

充分发挥各级安全生产委员会办公室的统筹协调作用，健全综合监管与行业监管的协同配合机制，统筹协调行业监管工作，厘清职责边界，消除监管真空，从日常工作中规避责任错位风险。

这一协同机制的核心内容，包括以下三个方面：

• 明确安委会办公室的职责争议裁决权限
  ：以制度形式明确，各级安委会办公室，是本行政区域内安全生产监管职责划分争议的唯一协调裁决主体；对行业监管职责存在争议、职责划分不明确或出现监管真空地带的行业领域，由安委会办公室按照 “管行业必须管安全、谁主管谁负责” 的原则，提出职责划分的具体意见，书面征求相关行业部门的意见后，提交本级人民政府批准后执行；任何行业部门，不得拒绝执行安委会办公室统筹下达的监管任务；在职责划分期间，由安委会办公室指定一个行业部门暂时代管相关行业领域的监管工作，不得出现监管真空。

• 建立行业监管履职的常态化督查机制
  ：各级安委会办公室，要定期组织开展行业监管部门履职情况的专项督查，重点检查行业监管部门的权力清单落实情况、执法检查开展情况、隐患整改闭环情况等，及时发现和纠正行业监管部门的缺位、错位等问题；对督查中发现的行业监管部门的典型缺位问题，要在第一时间向本级人民政府和上级行业主管部门提交专项报告，压实行业监管部门的直接监管责任。

• 依托信息化手段实现监管痕迹可溯源
  ：统筹建立安全生产监管一体化信息平台，将综合监管部门和行业监管部门的所有监管履职数据、执法文书、隐患整改记录等全流程资料，全部上传至信息平台，留存可溯源的电子工作痕迹；在事故调查时，事故调查组可以直接从信息平台中，调取综合监管部门的履职痕迹资料，快速核实其履职尽责情况，进一步规范责任判定工作。

5.4.2 优化安全生产工作考核体系，强化行业监管权重

科学设定考核指标，调整考核权重，建立 “行业监管考核为主、综合监管考核为辅” 的差异化考核体系，突出对行业监管责任的考核，压实行业部门的责任，从源头上减少责任错位的空间。

这一考核体系的优化方向，包括三个核心维度：

• 差异化设置考核权重
  ：在安全生产工作考核体系中，进一步提高行业监管责任考核指标的权重，重点考核行业监管部门的执法检查覆盖率、隐患整改闭环率、行业安全风险防控水平等核心指标；降低综合监管责任考核指标的权重，将综合监管考核的重点，放在统筹协调、监督检查、巡查考核等法定职责上，而非行业领域的事故发生情况。

• 科学设置考核指标
  ：对综合监管部门的考核指标，要严格匹配其法定职责范围，重点考核其对行业监管部门的监督检查覆盖率、巡查发现问题的整改闭环率、行业监管职责划分争议的协调处置情况等；对行业监管部门的考核指标，重点考核其对行业企业的监管执法覆盖率、重大隐患整改闭环率、行业企业安全生产标准化建设情况等。

• 完善考核结果的运用机制
  ：将考核结果与行业部门的工作业绩直接挂钩，对在考核中发现行业监管部门存在严重履职缺位问题的，依规依纪依法严肃处理；通过考核机制，倒逼行业部门切实履行好本职范围内的安全生产监管责任，消除 “综合监管兜底” 的行业认知。

通过上述四大维度的系统性重构，可以从法律、管理、执法、追责四个层面，重新厘清综合监管与行业监管的权责边界，消除 “综合监管就是兜底监管” 的畸形认知，从根源上破解综合监管 “原罪” 的困局，推动我国安全生产监管体系实现精准化、法治化、现代化转型。

第六章 结论

综合监管 “原罪” 现象，是我国安全生产监管体系权责边界在执法实践中未得到严格落实的集中体现。其核心逻辑是，法律层面的原则性授权、管理层面的权责不对等、认知层面的普遍理解偏差、执法层面的履职痕迹管理缺失与追责层面的唯结果论，共同将综合监管的职责边界不断泛化，将行业监管的直接责任，变相转移给了综合监管部门。

但在法律层面，综合监管 “原罪” 的说法并不成立 ——《安全生产法》及配套法规、行业规章早已对综合监管的履职边界作出了明确限定：综合监管的本质，是对行业监管部门的统筹监督，而非直接监管生产经营单位；综合监管部门承担的，是统筹协调、监督检查、巡查考核的宏观责任，而非行业监管的直接责任。

通过对公开的事故调查报告及相关法规文件梳理分析，可以得出以下结论性判断：

1. “原罪” 现象的本质，是行业监管责任的虚化和转移
   ：综合监管 “兜底” 的行业认知，并非法律设计的初始逻辑；其本质是行业监管责任的虚化和转移 —— 行业监管部门的直接履职缺位，导致行业监管的真空地带形成，在事故追责中，通过泛化解读综合监管的法定职责边界，将缺位责任变相转移给综合监管部门。

1. 法律层面已经划定了清晰的责任边界
   ：安全生产相关法律法规和部门规章，已经为综合监管划定了清晰的履职边界；只要综合监管部门的履职行为符合法定的职责权限、履职程序和工作标准，就不会被不当追责；部分事故调查报告中泛化的责任认定，不符合法律的法定逻辑。

1. 执法痕迹化管理是实现尽职免责的关键抓手
   ：从免责案例的实操经验来看，综合监管人员要实现尽职免责，必须严格依照法定程序开展监督检查工作，重视执法痕迹化管理的规范性和完整性，留存完整的执法文书、检查记录、整改复核记录、移送或报告的相关公文、领导批示等履职证据；执法痕迹是事故调查组开展责任判定的核心依据，只有日常履职痕迹完整合规，才能在事故调查中证明自身履职尽责。

1. 破解困局需要从立法、执法、追责、考核四维度系统性重构
   ：这一现象的根源是深层次、系统性的，并非由单一的政策设计或执法结果导向导致；要从根源上破解这一困局，必须从立法、执法、追责、考核四个维度同步完善，细化综合监管的法定职责边界、规范综合监管的履职标准和程序、建立科学严谨的事故责任判定标准、压实行业监管的直接责任，形成权责清晰、协同高效、追责有度的监管新格局。

综合监管 “原罪” 的存在，暴露出我国安全生产监管体系在顶层设计、执行环节、追责机制、考核机制等方面的短板。只有通过系统性重构，从法律层面明确职责边界、从管理层面压实行业责任、从执法层面规范履职痕迹、从追责层面打破结果导向，才能真正厘清综合监管与行业监管的关系，消除综合监管的兜底性困局，稳定基层综合监管执法队伍的心理预期，推动安全生产监管体系回归法定设计逻辑，全面提升全社会安全生产治理能力。

请向上滑动阅览各类合集

................................................................................................................

头条
大典系列(业已开始更新工程，资料关键词搜索
释义(行业内可能是最全的,各号陆续增加中)
......各号陆续增量中
反腐集结号
执法&被执法(部分行业领域)
......各号陆续增量中
日常欢乐真是多...
		各号中有最新文章哦
安全行业
非安全生产行业(领域)
罪与诉&法治与法规
魔鬼辞典-全行业(领域)
各类行业题库(全免费) 免费使用方式:微信搜小程序abcanquan