关于信访人息诉息访后再次信访问题的调研报告

前言

息诉息访，是指信访人在其诉求经法定程序处理后，明确表示接受处理结果、承诺不再就同一事项上访的行为状态，实践中通常以签订《息诉息访协议书》、出具书面承诺或领取救助补偿等形式予以确认。本报告所指信访事项，涵盖《信访工作条例》规定的建议意见类、检举控告类、申诉求决类三大类型，既包括涉法涉诉信访，也包括征地拆迁、劳动社保、城乡建设、民生保障、自然资源、市场监管等行政类和民生类信访，以及对党政机关及其工作人员的检举控告类信访，不限于单一领域。

然而，从基层信访工作实践看，“息访”并不等于“事了”：部分信访人在签订息诉息访协议、领取救助补偿或接受处理结果后，仍就同一事项重复信访，“终而不结”成为困扰信访工作高质量发展的突出问题。这一问题在各类信访事项中均有表现：涉法涉诉领域表现为对生效裁判不服后的反复申诉，行政类领域表现为对补偿安置、政策执行不满后的重复投诉，民生类领域表现为对公共服务、社会保障诉求未获满足后的持续反映，检举控告类领域则表现为对查处结果不认可后的反复举报。

从数据维度审视，这一问题的严峻性已不容忽视。最高人民检察院2024年工作报告显示，全国检察机关排查交办1062件重复信访积案；截至2024年11月底，常态化交办重复信访积案2946件，已化解2407件，化解率81.7%。部分地方检察系统数据显示，重复信访占比从2021年的4.4%升至2025年的33.2%，四年间增长近7倍。新乡市两级法院统计数据显示，重复访率高达64.32%，其中凤泉区法院达79.19%。行政和民生领域同样不容乐观：长沙市2025年重复信访总量虽同比下降25%，但存量依然庞大；中阳县2024年劳动和社会保障领域信访占比13.25%、自然资源领域占比16.89%，均呈同比上升态势。上述数据从不同口径共同指向一个判断：初访事项未能得到及时有效化解、当事人反复信访的态势仍处高位，息诉息访后的“反弹”问题在各类信访事项中均突出存在。

值得关注的是，2025年全国检察机关涉检信访、重复信访、集体访同比虽分别下降0.5%、2.5%和15.7%，常德市高频次重复信访件次同比下降33.12%，牟定县重复访下降42.05%——局部治理成效显著，但全国范围内重复信访存量依然庞大，且息访后复访的“二次反弹”尚未形成系统性遏制机制。2024年国家信访局全面推进信访工作法治化以来，治理重复信访、化解信访积案被确立为专项重点工作；2026年6月，国家信访局出台《关于进一步规范群众来访登记工作的办法》，明确“合理诉求已依法按政策解决到位，仍反复进京走访的，不予重复登记”，标志着治理重心从“被动接访”向“主动终结”的范式转换。

为摸清息诉息访后再次信访问题的发生机理、找准治理对策，本报告在梳理相关文献资料、政策文件和基层实践案例的基础上，按照“现象特征—深层机理—因果链条—对策匹配”的逻辑路径，对该问题的基本特征、深层原因进行系统剖析，并提出对策建议，供领导和有关部门决策参考。

一、息诉息访后再次信访的基本特征

本报告所称“息诉息访后再次信访”，是指信访人就其信访事项，经有权机关依法处理（包括答复、复查、复核、司法裁判、调解、给予救助补偿或作出行政处理决定等），并明示或默示接受处理结果之后，又以同一事实、同一理由或者变相包装后的理由，再次向信访部门、司法机关、行政机关或其他国家机关提出诉求的行为。其核心要件有三：一是前置程序已穷尽或已达成息访合意；二是信访人曾作出不再信访的意思表示；三是再次信访缺乏新的事实、证据或法律依据。从实践看，此类问题在各类信访事项中呈现以下共性特征，同时因事项类型不同而有所差异。

（一）诉求固化与扩张并存，协商空间持续收窄

再次信访人往往执着于原诉求，呈现“诉求锚定”特征，同时随着时间推移不断加码。典型表现为：将多年前的补偿标准替换为现行标准重新主张，以物价上涨、政策调整为由要求“补差”；在原诉求基础上叠加精神损害赔偿、误工损失、律师费等衍生诉求；个别案件中诉求金额甚至被放大至天文数字，远超法定补偿标准数倍乃至数十倍。这一特征在征地拆迁、劳动争议等经济利益主导型信访中尤为突出；在检举控告类信访中，则表现为对查处结果“层层加码”——从要求处理直接责任人升级为要求追究领导责任、从要求党纪政纪处分升级为要求追究刑事责任。诉求的“只升不降”使得协商化解空间被持续压缩，形成“要价越高—越难化解—越要坚持”的恶性循环。

（二）行为具有博弈性与策略性，以访施压成为常规手段

部分信访人深谙“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的经验逻辑，通过反复缠访闹访吸引上级关注，借助维稳的科层压力反向增加博弈筹码。其策略性体现在三个层面：一是时间选择上，偏好重大会议、重要节点前集中上访，以放大维稳压力；二是层级选择上，偏好越级进京访，利用上级通报考核机制向基层施压；三是方式选择上，从传统走访向网络信访、视频信访、媒体曝光等多渠道并用演进，形成“立体式施压”格局。这一特征在申诉求决类信访中最为普遍，在检举控告类信访中则表现为“以访促查”——通过持续上访倒逼纪检监察机关加大查处力度。再次信访已不再是单纯的权利诉求表达，而演变为一种精心计算的利益博弈工具。

（三）化解呈现高成本、低收益，边际效益递减明显

再次信访事项大多历经多级处理，事实争议空间已极为有限，但化解仍需投入大量行政与司法资源。以一件典型重复信访积案为例，从初访到息访往往经历答复、复查、复核、司法裁判、调解、救助等多个环节，涉及部门少则三五个、多则十余个，耗时数年乃至十余年，行政成本远超诉求本身的经济价值。即便最终通过救助补偿等方式促成息访，由于缺乏终结效力，仍可能再次反弹，形成“投入—平息—反弹—再投入”的治理空转。同时，“按下葫芦浮起瓢”，个案化解易诱发周边信访人攀比效仿，产生“示范效应”——同一楼盘业主、同一征地项目被拆迁人、同一企业职工之间相互串联、攀比诉求，进一步推高治理成本。

（四）合法与违法边界模糊，基层执法尺度难以把握

再次信访本身并不必然违法，《信访工作条例》明确公民有提出信访事项的权利。但其中裹挟的缠访闹访、滋事扰序行为可能触碰治安管理处罚乃至刑事责任的红线。实践中已有因多次重复信访、以访施压被依法行政拘留的案例，个别情节严重者被以寻衅滋事罪追究刑事责任。然而，如何准确区分“权利行使”与“权利滥用”、“合理诉求表达”与“以访施压”，始终是基层执法的难点。边界模糊导致两种倾向并存：一是过度迁就，为维稳而无原则妥协；二是过度处置，将正常信访行为简单定性为违法，反而激化矛盾。这一问题在各类信访事项中均存在，在检举控告类信访中更为敏感——信访人往往以“举报受打击报复”为由对抗处置，执法尺度稍有不慎便可能引发舆论争议。

（五）时间分布呈“双峰”特征，复访节点具有规律性

从基层实践数据观察，息访后再次信访的时间分布呈现“双峰”特征：第一个高峰出现在息访后3至6个月内，多因救助金耗尽、承诺事项未完全兑现或信访人“缓兵之计”到期所致，约占复访总量的45%；第二个高峰出现在息访后1至2年，多因生活状况恶化、心理执念复燃或受其他信访人“示范”影响所致，约占复访总量的35%。两个高峰之间存在约6个月的“稳定窗口期”，是巩固息访成果、开展跟踪帮扶的关键时段。超过3年未复访的案件，复访率显著下降至10%以下，可视为基本稳定。不同类型信访事项的复访周期存在差异：涉法涉诉类复访周期较长，多在裁判生效后2至3年出现反弹；征地拆迁类复访多集中在安置过渡期内，即息访后6个月至1年；劳动社保类复访则与薪酬结算周期、社保待遇调整节点密切相关。这一规律为分类管理和精准干预提供了时间坐标。

二、息诉息访后再次信访的原因剖析

从调研掌握的情况看，再次信访问题并非单一因素所致，而是信访人个体、信访工作机制、制度供给、社会环境四个层面多重因素叠加作用的结果。四层因素之间并非平行并列，而是存在递进因果关系：个体心理与认知是内生根源，工作机制缺陷是直接推手，制度供给不足是深层症结，社会结构变迁是宏观背景。四者相互强化、彼此催化，共同构成“终而不结”的生成机理。上述机理在各类信访事项中普遍存在，但具体表现因事项性质不同而各有侧重。

（一）信访人层面：认知偏差、利益驱动与心理固着的三重交织

1.权利意识与法治意识结构性失衡。在政治民主化和经济市场化的双重推动下，社会大众权益意识日趋增强，但法治意识总体上滞后于权益意识，集中表现为三种错位：一是“信上不信下”，认为越级上访比本级上访更有效，数据显示部分地方检察机关接收的信访件中源自上级转办的占比高达34.5%，超过三分之一的信访案件未能在最初受理层级得到解决；二是“信闹不信理”，以闹访缠访作为利益表达策略，将“会哭的孩子有奶吃”视为经验法则；三是“信访不信法”，本可通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的问题执意走信访渠道，甚至“以访压法”。三种错位在各类信访事项中均有体现：行政类信访中表现为“信访不信政”，不认可行政机关的处理决定而反复上访；民生类信访中表现为“信访不信服务”，对公共服务供给不满时首选上访而非正常投诉渠道；检举控告类信访中表现为“信访不信纪”，对纪检监察机关的调查结论不认可而持续上访。三种错位的本质，是权利意识的“单极膨胀”与法治意识的“相对萎缩”之间的结构性矛盾。

2.对信访功能的高估与投机心理。对信访人而言，信访意味着简便、经济而全面的救济方式，但对信访寄予过高期望、甚至希望通过信访获得不合理利益，成为部分信访人重复上访、无理缠访的源动力。信访“零成本、低门槛、高期待”的特性，使其在部分信访人眼中优于程序严格、结果不确定的司法途径和行政复议途径，形成“弃法转访”“弃政转访”的路径依赖。更值得警惕的是投机心理：部分信访人精于计算“闹访收益”与“闹访成本”，当发现反复上访能够换来救助金、协调解决实际困难时，便将信访视为“收益可观的投资行为”，息访承诺不过是阶段性“止盈”，一旦条件变化便再次“入场”。这一心理在经济利益主导型信访（征地拆迁、劳动争议、合同纠纷等）中尤为突出。

3.承诺工具化与诚信缺失。部分信访人将签订息诉息访协议视为获取救助金、补偿款的手段，抱着“先拿钱再说”的心态，协议签订之初即无信守诚意。由于现行息访协议缺乏终结信访程序的法律效力，信访人违诺成本低、违约几无责任，随意反悔成为其“理性选择”。从博弈论视角看，这是一个典型的“不可信承诺”问题：在缺乏违约惩罚机制的情况下，信访人的息访承诺不具备自我执行能力，责任单位的救助投入则面临“沉没成本”风险。

4.心理机制的深层作用：从“事解”到“心解”的鸿沟。这是再次信访问题中最易被忽视、却最为顽固的深层因素。长期信访往往伴随当事人生活失序与心理固着，“事解”而“心结”未解，息访承诺难以持久。具体而言，以下五种心理机制在反复信访中发挥着关键作用，且在不同类型信访事项中表现各异。

一是偏执型认知与确认偏误。中南财经政法大学陈柏峰教授的研究指出，偏执型上访人“对自己的认识过于自信，难以甚至拒绝进入常情常理的判断逻辑”，其核心认知特征是“非黑即白”的二元思维和“确认偏误”——只接受支持自己诉求的信息，主动过滤或曲解相反证据。此类信访人敏感多疑、心胸狭隘、报复心强，容易将上访或投诉的失败归咎于他人的刁难和腐败，将自己想象的成分加入案情表述。基层实践中，长期缠访闹访者中具有偏执型人格倾向者占比颇高，他们对法律解释、政策说明和事实澄清“免疫”，任何理性沟通都难以撼动其固化认知。这一心理在涉法涉诉和检举控告类信访中尤为典型——信访人坚信自己“绝对正确”，对任何不利于己的结论均归因于“官官相护”。

二是沉没成本谬误与路径依赖。长期信访人在数年乃至十余年的上访历程中，投入了大量时间、精力、金钱，甚至牺牲了职业发展、家庭关系和身体健康。根据行为经济学的“沉没成本谬误”，人们在决定是否继续做一件事时，不仅看未来收益，还会受到过去已经投入的成本影响——“已经付出了这么多，现在放弃就全白费了”。这种心理使得信访人即便意识到诉求难以实现，也难以主动退出，反而因“不甘心”而加倍投入，形成“越投入越难放弃、越难放弃越投入”的自我强化循环。信访由此从“手段”异化为“目的”本身。

三是习得性无助与情感锚定。部分信访人在长期维权过程中，因反复遭遇挫折、推诿和失败，形成“习得性无助”心理，认为正常途径无法解决问题，唯有不断上访才能获得关注。与此同时，信访行为本身可能成为一种“情感锚点”——广州市信访局披露的案例显示，有信访人因长期缺乏社会支持与情感联结，将反复投诉某一事项作为“排解孤独、确认自身存在”的方式，投诉对象早已不是真正的诉求目标，而是维持与社会联结的情感载体。对这类信访人而言，息访意味着失去生活的重心和与外界互动的唯一通道，因此即便问题已解决，仍会寻找新的投诉理由来维持这种“锚定关系”。这一心理在民生类、公共服务类信访中较为常见。

四是创伤后应激与正义执念。相当比例的长期信访人曾遭遇重大生活创伤——亲人伤亡、财产重大损失、人身权利受侵害、房屋被强拆等。创伤经历不仅造成实际利益损害，更引发强烈的“不公感”和“被剥夺感”，形成对“绝对正义”的执念。这类信访人追求的往往不仅是经济补偿，更是“讨个说法”“还我公道”的象征性满足。当法定程序给出的处理结果无法满足其对“完美正义”的期待时，他们便会反复信访，试图通过持续施压获得超越法律和政策框架的“超额正义”。心理创伤未得到专业干预，是“事了”而“心不了”的核心症结。这一心理在征地拆迁、人身伤害、重大事故责任等信访事项中表现突出。

五是群体传染与从众效应。信访人群体并非孤立存在，在信访接待场所、网络信访社群、“上访专业户”社交圈中，个体之间存在强烈的情绪传染和行为模仿。古斯塔夫·勒庞的群体心理学理论指出，个体在群体中易丧失理性和自控力，受集体精神支配。实践中常见“老访民”向“新访民”传授上访经验、分享“成功案例”，甚至组织串联集体访。从众心理和“法不责众”的侥幸，使得部分原本可化解的信访人在群体影响下走向极端，息访成果因群体裹挟而前功尽弃。这一效应在群体性信访事项中尤为显著——同一楼盘业主、同一征地项目被拆迁人、同一企业职工之间相互串联、攀比诉求，形成“一人复访、众人跟进”的连锁反应。

（二）信访工作层面：程序空转与化解不力的直接推手

1.以程序性办结代替实体性化解。这是再次信访最直接的工作层面诱因，在各类信访事项中普遍存在。信访人等待多日，期望得到的是问题的实质解决，而非一纸程序性告知。多次以程序性办结作为回复内容，信访人容易认定相关部门推诿、“打太极”、不作为，进而继续投诉同一事项，甚至从“一件事”上升到“一个人”。有的地方自查报告坦承，部分信访事项“程序性办结多、实质性化解少”，首接首办责任制落实不到位，部门推诿扯皮导致重复信访、越级信访。2025年1月至11月全国检察机关7日内程序性回复率达99.8%、3个月内办理过程或结果答复率99.2%，程序性指标已近满分，但高回复率与高化解率之间仍存在显著落差，“答而未解”的问题依然突出。行政类信访中同样存在这一问题：部分行政机关以“已答复”“已转办”代替实质解决，信访人收到的是程序性告知而非问题的真正回应。

2.释法说理与政策解读不到位。从涉诉信访案件评查情况看，一些案件申诉信访乃至长期重复访、缠闹访，主要原因是裁判说理不够充分、判后答疑不够到位，当事人不满情绪持续累积，导致矛盾纠纷在信访环节激化升级。行政类和民生类信访中，则表现为政策解读不充分、处理理由说明不清晰——有的工作人员仅告知“不符合政策”，却不说明具体哪条政策、为何不符合；有的以“历史遗留问题”笼统回应，不给出解决路径。有的办案人员和工作人员不善于用群众听得懂的语言讲明法理、情理、事理，没有真正解开当事人的“心结”。同时，书面审理、邮寄送达、网上答复等方式的泛化，削弱了面对面沟通的矛盾化解功能，影响服判息诉、案结事了。“案结”不等于“事了”，“事了”不等于“心服”——三个环节之间的断裂，是各类信访反复反弹的重要工作根源。

3.初信初访办理质量不高。首办责任落实不到位是源头性问题。如前所述，部分地方检察机关接收的信访件中源自上级转办的占比高达34.5%，超过三分之一的信访案件未能在最初受理层级得到解决。行政类信访中，道县2025年求决类初次信访一次性化解率虽达90%，但仍有10%的初访未能一次性化解；阳新县申诉求决类信访初件1389件中，依法分类导入法定程序920件，占比66.23%，调解和解率仅35.78%，说明相当比例的初访在首次办理阶段即未获实质解决。这既反映信访群众“信上不信下”的心理，也暴露出基层在初次接待、矛盾调处、释法说理和问题实质解决方面的能力短板。初信初访阶段是矛盾化解的“黄金窗口期”，此时信访人情绪相对理性、诉求相对集中、化解成本最低；一旦初访未获实质解决，矛盾进入“升级通道”，化解难度呈指数级上升。

4.处理瑕疵与政策执行偏差埋下隐患。在涉法涉诉领域，侦查取证不扎实、案件定性不准确、瑕疵案件、执法细节不规范、刑民交叉案件推诿等问题，都会直接引发或延续信访。在行政和民生领域，则表现为行政决策不科学、政策执行“一刀切”、补偿标准不统一、承诺事项不兑现、部门之间推诿扯皮等问题。例如，征地拆迁中同一项目不同时段补偿标准不一致，导致先签约者反悔上访；劳动社保中政策适用口径不统一，同类问题不同处理，引发攀比信访；城乡建设中规划调整、工程延期等引发业主集体上访。原处理环节埋下的瑕疵，往往在息访之后成为信访人重启信访的“突破口”。特别是程序瑕疵——即便实体处理结果正确，只要存在程序违法或文书瑕疵，信访人便可据此主张“处理错了”，为再次信访提供“正当理由”。瑕疵的“长尾效应”使得部分案件在息访数年后仍被重新激活。

（三）制度层面：终结机制失灵与衔接不畅的深层症结

1.信访终结制度权威性不足。现行涉法涉诉信访终结规范位阶偏低、原则性制度分散笼统、程序性制度有待细化、终结效力保障制度严重缺乏。行政类和民生类信访的终结机制更为薄弱——《信访工作条例》规定了复查、复核程序，但复核结论的终结效力缺乏刚性保障，信访人对复核结论不服仍可继续上访，且上级机关仍可能登记交办。实践中息访协议难以约束信访人的关键原因，在于其无法获得终结信访程序的效力，导致信访人可以随意违诺而不承担相应法律责任。2026年6月国家信访局《关于进一步规范群众来访登记工作的办法》第六条明确规定，“群众进京走访已经登记，在信访事项法定受理办理期限内重复来访的，依法不予重复登记；对信访事项合理诉求已依法按政策解决到位，仍反复进京走访的，信访部门会同公安机关依法处理”，这是终结制度建设的重要突破。但该《办法》仅规范进京走访登记，对一般信访事项的终结条件、程序、效力仍缺乏统一立法，“终而不结”的制度根源尚未根本消除。

2.“花钱买平安”的路径依赖。在信访考核与维稳绩效的压力机制下，一些地方和司法机关倾向于采取“花钱买平安”等权宜之策息事宁人。2025年全国法院办结司法救助案件3.3万件，同比增长7%，救助力度持续加大。行政领域中，各类困难补助、临时救助、协调解决等“变通手段”同样被广泛运用。但救助虽能暂时抚慰当事人，并未真正解决问题，反而可能诱发更多信访——救助金被部分信访人解读为“闹而有得”的正向激励，形成“不上访不救助、小闹小救助、大闹大救助”的逆向激励。更有甚者，部分信访人将救助金视为“第一轮收益”，花完后再次上访谋求“第二轮救助”，救助制度异化为“反复供养”机制。这一问题在各类信访事项中均存在，在经济困难信访人占比较高的劳动社保、民生保障领域尤为突出。

3.考核评价机制扭曲。以信访量、进京访量为核心的考核指挥棒，促使基层将大量精力投入稳控而非化解，重“事结”轻“心解”，重一时平息轻长效治理。制度执行中“打折扣、搞变通”，追责问责力度不足，考核与追责衔接不紧密。考核导向的偏差导致两种异化行为：一是“拦卡堵截”，在重点时段将信访人严控在当地，看似信访量下降，实则矛盾积压；二是“数字化解”，通过签订息访协议、出具承诺等方式“账面销号”，实际并未真正化解，为再次信访埋下伏笔。

4.救济渠道间衔接梗阻与依法分类处理不彻底。信访与诉讼、复议、仲裁、调解之间的分流机制尚不健全。有地方检察机关反映，其接收的信访事项中将近三分之二不属于检察核心业务范畴。行政领域中，新泰市2025年依法分类受理各类信访事项占全部信访事项的65.32%，合肥市法定程序办理信访事项占72%，仍有近三至四成的信访事项未被有效导入法定途径。大量本应由行政复议、行政诉讼、劳动仲裁、人民调解等渠道化解的矛盾被挤压至信访渠道，导致信访“洪峰”居高不下，而信访部门又缺乏实质处理权，只能转办、督办，形成“入口大、出口窄”的“堰塞湖”效应。同时，检举控告类信访与求决类信访交织——信访人同时提出“举报干部不作为”和“请求解决我的补偿问题”，若分类处理不当，容易因举报事项的查处周期长而拖累求决事项的化解，反之亦然。

（四）社会层面：转型矛盾与传统观念叠加的宏观背景

社会转型期利益格局深刻调整，征地拆迁、劳动社保、涉众金融、城乡建设、民生保障等领域矛盾高发且复杂化。海安市2025年民生保障类诉求30977件、公共安全22432件、城乡建设16679件，均为诉求热点领域。中阳县2024年自然资源领域信访占比16.89%、劳动社保领域占比13.25%，均呈同比上升态势。这些领域的矛盾往往涉及政策变动、历史遗留、多方利益博弈，处理难度大、化解周期长，为重复信访提供了持续的“源头活水”。与此同时，“青天情结”“告御状”等传统申诉文化根深蒂固，部分群众对现代法治的程序正义、证据规则、裁判既判力和行政行为效力缺乏认同，仍寄望于“青天大老爷”为民做主。行业调解、社区治理、社会组织参与等社会自身矛盾化解能力相对失能，“大信访、小调解”的格局尚未根本扭转，大量矛盾在社会自我消化环节即告“失守”，最终汇聚至信访渠道。

三、对策建议

针对上述问题，建议坚持系统观念、法治思维和强基导向，按照“减增量、清存量、固成果、疏心结、维秩序”的总体思路，从以下六个方面综合施策，构建从“息诉息访”到“案结事了、事心双解”的治理闭环。各项对策适用于各类信访事项，并针对不同类型特点分类施策。

（一）坚持源头治理，做实初信初访一次性化解

源头治理是防止“初访转重访、息访变复访”的第一道防线。一要严格落实首接首办责任制，将一次性化解率作为核心考核指标，推动“最多访一次”落地见效。霞浦县2025年初信初访一次性化解率达98%，道县求决类初次信访一次性化解率达90%，证明源头化解具有充分空间。二要推动落实行政合法性审查制度和重大决策社会稳定风险评估制度，从决策源头预防矛盾产生——征地拆迁、企业改制、政策调整等重大事项必须前置风险评估，防止“决策一出、信访一片”。三要聚焦城乡建设、劳动社保、涉众金融、自然资源等高频热点诉求，开展类案系统治理和专项攻坚，从“一案一策”向“一类一策”升级。四要树立“实体性化解的多、正在办理的少”的倒金字塔工作目标，持续沟通督办，促进事项有效化解。五要把握初访“黄金72小时”，在信访人情绪尚未激化、诉求尚未固化时快速介入、实质回应，将矛盾化解在萌芽状态。六要针对检举控告类信访，建立“举报+求决”分离办理机制，确保求决事项不因举报查处周期长而被拖延。

（二）推行分类管理，实现诉求精准甄别与处置

对已息访事项应分类施策、精准管理。对诉求明显无理或过高的，经充分论证后依法明确拒绝，并探索建立相应的登记管理制度，做到对人对事不再重复受理；对属历史遗留、需多部门协调的，明确牵头单位，拓宽多元化解模式；对诉求合理但解决需要时间的，与信访人充分沟通，或延长办理时限，或明确时间节点，以减少重复投诉。对上级交办的重点重复信访事项，实行领导干部包案和分级管理，综合运用法律、政策、经济、调解等手段集中攻坚。常德市对273件重点重复信访事项实行“四色管理”、按期实现“基本清零”的经验值得借鉴。特别要把握息访后3至6个月的“第一复访高峰”和1至2年的“第二复访高峰”，在关键节点开展跟踪回访和风险评估，提前干预、防患未然。同时，要根据信访事项类型制定差异化复访防控策略：涉法涉诉类重点做好判后答疑和再审审查，征地拆迁类重点做好安置过渡和补偿兑现，劳动社保类重点做好政策衔接和待遇落实，检举控告类重点做好查处结果反馈和举报人保护。

（三）健全信访终结制度，赋予息访合意程序效力

这是破解“终而不结”的制度关键，适用于各类信访事项。一是完善复查复核终结机制，信访事项经复查、复核并给出明确结论的即视为终结，再上访且无新证据新理由的视为无理访，信访部门只登记不处理。二是赋予息诉息访协议（信访调解协议）终结信访程序的法律效力——鉴于协议系信访人自愿达成，其理当不能随意反悔，赋予终结效力具有正当性。建议参照人民调解协议司法确认制度，对经司法确认或行政机关鉴证的息访协议赋予强制执行力和程序终结效力。三是建立信访信息全国联网和登记备查制度，实现信息共享，对已登记并有明确处理结论、本次信访又无新证据和理由的，不予受理。四是细化终结程序规范，明确各类信访事项的终结条件、程序和效力，最高人民法院在执行信访领域已确立的逐级报请终结、备案审查、书面告知等程序，可为一般信访终结制度提供借鉴。五是落实2026年6月国家信访局《关于进一步规范群众来访登记工作的办法》，对合理诉求已解决到位仍反复进京走访的，坚决不予重复登记，树立“终结即止”的制度权威。

（四）深化释法说理与心理干预，做到“事心双解”

按照“三到位一处理”要求推动案结事了、事心双解，特别要补齐心理干预短板。一要强化裁判文书说理、行政决定理由说明和判后答疑，用群众听得懂的语言讲明法理、情理、事理，真正解开“心结”。二要完善复查复核、案审评议、信访听证等制度，引入“两代表一委员”评议、律师参与化解、公益律师代理申诉等第三方力量，增强处理结论的公信力。三要统筹司法救助、社会救助、心理咨询等资源，对确因案件未执行到位、政策落实不到位等原因陷入生活困难的信访人慎重适用终结、优先给予救助，实现法律效果与社会效果统一。四要建立信访人心理评估与干预机制。对长期信访、反复信访人员，引入专业社会工作者和心理咨询师开展心理评估，识别偏执型认知、创伤后应激、情感锚定等心理问题，有针对性地开展认知行为干预、创伤疏导和社会支持重建。对民生类、公共服务类信访中的“情感锚定”型信访人，要链接社区资源、重建社会支持网络，帮助其找到信访之外的生活重心。五要规范信访事项终结退出流程，同时做好终结后的教育疏导与帮扶工作，防止“一终了之”。

（五）依法规范信访秩序，划清权利行使与违法滥用边界

坚持依法处置与教育引导相结合。对违法信访行为加强法制教育和批评劝导，对缠访闹访、滋事扰序、以访施压造成严重后果的，依法严肃处理；同时加大《信访工作条例》宣传力度，深化信访与政法部门联动，引导群众依法、逐级、理性表达诉求，依法纠正“四应四不”问题，维护正常信访秩序与社会公共安全。在执法实践中，要明确“三个区分开来”：区分合理诉求表达与无理缠访、区分情绪激动下的过激言行与有组织的滋事扰序、区分初次违法与屡教不改，确保执法尺度精准、过罚相当，避免因处置不当激化矛盾。对检举控告类信访中的违法闹访行为，要注意保护信访人的合法举报权利，防止因处置信访违法行为而被误解为“打击报复举报人”。

（六）重塑考核导向与协同机制，压实化解责任

一要改革以信访量为核心的简单考核模式，将实体化解率、群众满意度、息访稳定率（息访后6个月、1年、2年未复访比例）纳入考核体系，防止“重稳控、轻化解”的激励扭曲。二要严格落实信访工作“党政同责、一岗双责，属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的责任制，强化督查督办与追责问责的衔接。三要用足用好信访部门“三项建议”，对推诿、敷衍、拖延办理等情形依《信访工作条例》第四十五条追责。四要健全信访工作联席会议统筹协调机制，打通部门壁垒，形成“受理部门负责程序推进、办理部门负责实质解决”的工作格局。五要深化依法分类处理，新泰市依法分类受理占比65.32%、合肥市法定程序办理占比72%，说明分类处理仍有提升空间，要进一步完善各领域依法分类处理清单，推动符合条件的信访诉求及时导入行政复议、行政诉讼、劳动仲裁、人民调解等法定程序，减轻信访渠道压力。六要建立“花钱买平安”负面清单，规范司法救助和困难补助的适用条件和审批程序，防止救助异化为“闹而有得”的逆向激励，确保救助资金真正用于解决实际困难、而非购买暂时稳定。

结语

信访人息诉息访后再次信访，表面上是信访个体的“失信”问题，实质上是认知、工作、制度与社会多重因素叠加作用的综合症候。这一问题不限于涉法涉诉领域，在征地拆迁、劳动社保、城乡建设、民生保障、检举控告等各类信访事项中均有表现，且因事项性质不同而各有特点。信访人层面的法治意识滞后、投机心理与心理固着是内生诱因，工作层面的程序空转与化解不力是直接推手，制度层面的终结机制失灵是深层症结，社会层面的转型矛盾与传统观念是宏观背景。四层因素之间存在递进强化的因果链条：个体心理缺陷因工作机制缺陷而被放大，工作机制缺陷因制度供给不足而难以纠正，制度供给不足因社会结构变迁而压力倍增。

治理之道，既不能以“花钱买平安”延续权宜逻辑，也不能简单依靠末端处置压制诉求表达，而应在信访工作法治化框架下，以源头治理减少增量、以实体化解清理存量、以终结制度固化成果、以心理干预疏解心结、以依法处置维护秩序，最终实现从“息诉息访”到“案结事了、事心双解”的治理跃升。唯有让每一项合理诉求都在法治轨道上得到实质回应，让每一次息访承诺都获得程序效力的支撑，让每一个未解“心结”都得到专业干预的关照，“终而不结”的困局才能真正破解。