市县级国有企业薪酬外部市场对标调研全实操指南——深度解读国企薪酬分配指引

编者按：人社厅〔2023〕14号《国有企业内部薪酬分配指引》第四条第五项明确硬性要求：企业必须建立薪酬水平市场调研对标机制，薪酬策略、薪酬区间必须匹配市场薪酬价位，同步作为薪酬制度、工资总额方案、人才协议薪酬备案法定支撑材料。

结合市县级直属城投、产投、农投、园区平台国企实地薪酬调研一手数据，同步整合山东、重庆、天津、福建、青海等全国多省市县国资配套政策、巡察整改典型案例，完整拆解薪酬外部对标政策依据、市县级国企普遍调研痛点、标准化七步调研全流程、分位测算实操方法、调研成果五大落地应用、全套调研工具模板、实操避坑红线与完整落地案例。全文兼顾政策合规、本地真实数据、可直接复用落地流程，适合人力团队内部培训、薪酬改革方案编制、国资备案材料撰写。

一、薪酬外部对标：全国统一强制政策体系

（一）人社厅〔2023〕14号《国有企业内部薪酬分配指引》

第四条（薪酬分配管理八大机制）第五款原文：建立企业薪酬水平市场调研对标机制，结合企业实际科学确定薪酬策略和水平，实现职工工资水平与企业功能定位相符合、与市场薪酬价位相适应、与增强企业市场竞争力相匹配。

第四十三条细化对标操作规范：企业开展薪酬市场对标，可依托人社、统计、行业协会、权威咨询机构多渠道采集薪酬数据；区分管理、技术、市场、基层岗位分层对标，区分领先、匹配、滞后三类薪酬策略，25/50/75分位为标准化测算标尺。

第四十四条明确三类薪酬策略定义：

领先策略（75分位及以上）：适配高精尖稀缺经营、技术人才；

匹配策略（50分位）：中层管理、核心业务骨干通用基准；

滞后策略（25分位）：普通基层职能、操作岗位。

（二）国发〔2018〕16号《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》

硬性约束：国有企业工资总额预算、岗位工资标准制定，必须参考当地同行业、同规模劳动力市场薪酬水平；新组建区县平台公司工资基数，直接以区域市场对标结果为核定依据，无调研数据不得审批工资总额初始额度。

（三）人社部发〔2025〕28号《关于加大国企技能人才薪酬激励的通知》

针对工程、运维、造价等技能岗位专项要求：技能人才薪酬水平必须开展外部对标，对标结果作为技能津贴、专项激励测算依据，未对标将认定人才倾斜政策落实不到位，纳入专项督查整改清单。

（四）《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》

审计定性规则：薪酬分配缺乏市场化对标依据、薪酬水平与市场严重脱节、核心人才薪酬无竞争力，属于人工成本内控重大缺陷，写入审计报告，限期3个月完成对标并修订薪酬制度。

二、当前市县级国企薪酬外部对标四大普遍性痛点

结合市县级城投、农投、文旅平台等国有企业一手薪酬调研数据，绝大多数市县级国有企业人力负责人在开展薪酬对标时存在四大核心堵点，直接导致薪酬水平缺乏外部竞争性、内部公平性和自我激励性，无法对人才产生良好的激励效果。

（一）痛点一：从未系统开展标准化外部对标，薪酬长期脱离区域市场

大量区县国企沿用十年前上级主管部门老旧薪酬文件，从未系统性采集周边同级平台、本地市场化企业薪酬数据，仅靠人力负责人私下打听个别薪资，无完整书面调研报告。

图表 1：某市各区县国有企业各层级员工薪酬对比（单位：万元）

同一市域内进行比对，同一层级最高水平与最低水平差异近1倍，区县5个层级人员薪酬全部位列全市五区县末位，长期无标准化对标，投融资、造价、工程骨干持续流向其他区县国有企业，应届生留存率不足30%，是薪酬缺乏市场竞争力的直接典型案例。而区县2坚持每2年开展一次全市区县全覆盖对标，核心人才对标75分位，技术骨干流失率同比下降60%。

（二）痛点二：对标方式粗放，样本缺失、口径混乱，数据不具备客观性

多数区县人力仅零散询问1-2家企业个别岗位薪资，存在三大数据硬伤：

一是对标样本不全：仅对比本地1家国企，未覆盖同级国有企业平台、市场化建筑/投融资民企，样本量不足无法测算25/50/75分位。

二是统计口径不统一：部分企业仅统计固定工资，部分包含绩效、提成，年薪核算口径混乱，分位测算失真。

三是无标准化调研台账：仅口头记录薪资，无盖章调研回执、企业填报问卷，审计、国资核查时无原始纸质/电子佐证，对标报告无效。

（三）痛点三：不分岗位统一对标分位，混合薪酬策略落地失效

《指引》要求实施混合型薪酬策略：核心人才75分位、中层50分位、基层25-50分，但大量市县级国有企业所有岗位统一采用50分位，出现两类失衡问题：

一是投融资、工程、招商核心骨干薪资仅对标中位值，市场竞争力不足，高端人才引不进。

二是后勤、行政基础岗盲目对标75分位，人工成本大幅上涨，工资总额突破国资核定上限。

（四）痛点四：对标报告仅存档，未联动全薪酬管理模块

很多企业完成薪酬调研、出具报告后束之高阁，未将分位测算结果用于五大核心工作：

一是宽带薪级薪档上下限校准；

二是存量员工薪酬套改涨幅测算；

三是高精尖人才协议薪酬上限核定；

四是年度工资总额增量测算；

五是校招、社招定薪标准制定。

调研数据与薪酬体系完全割裂，对标失去政策落地、人才保障的实际价值，仅完成形式化工作。

三、市县级国企薪酬外部对标七步标准化全流程

整套流程严格遵循人社厅〔2023〕14号对标规范，适配市县级国企平台体量小、业务多元、国资备案要求高的特征，七大步骤环环相扣，每一步明确实施目标、实操细则、输出档案与避坑要点，全套材料均可作为薪酬改革前置备案附件。

（一）第一步：明确对标范围、口径与岗位匹配标准

实施目的：划定清晰对标边界，统一年薪统计口径，匹配内部岗位序列，避免样本错位、数据失真，从源头保证对标报告合规有效。

实操动作：

1.划定三类对标主体

一是同区域同级市县级国有平台；二是本地市场化竞争企业，如本地建筑、造价、投融资、文旅民企等；三是市级直属国企，如市城投、市农投等市级平台，作为高位对标参照。

2.统一对标岗位匹配规则

内部M管理、I投融资、T专业技术、S市场、P职能五大序列，与对标企业岗位一一对应，杜绝岗位层级错配。如集团部门部长对标中层正职、工程主管对标造价/项目经理、行政专员对标对方职能岗位。

3.统一年薪统计法定口径

标准对标年薪=岗位固定工资（基本工资+司龄/职称津贴）+月度绩效+年度绩效奖金+业务提成（市场岗），不含加班费、一次性专项奖励、福利实物，所有对标企业统一口径，消除数据偏差。

4.区分企业属性差异化对标

公益类平台（水务、园区运维）以同级公益国企为核心样本；商业一类市场化子公司叠加本地民企对标数据。

阶段输出资料：《对标主体与岗位匹配对照表》《薪酬对标统计口径说明》

避坑红线：仅对标1-2家企业、岗位层级错配、年薪统计口径不统一。

（二）第二步：设计标准化薪酬外部调研问卷

实施目标：统一问卷采集维度，一次性完整采集岗位层级、年薪、固浮比、薪档、激励政策，减少反复补采数据。

问卷八大必填采集模块

一是企业基础信息，如企业类型（公益/商业一二类）、业务板块、职工总人数；二是对应岗位完整职级（匹配M/I/T/S/P序列）；三是岗位标准年薪（按统一口径填写，区分基层/主管/中层/高管）；四是薪酬固浮比（固定工资：季度+年度浮动绩效）；五是薪档设置数量、年度常规调薪幅度；六是市场化岗位提成规则、年度奖金池计提比例；七是高精尖人才协议薪酬上限、75分位对标执行情况；八是工资总额与效益联动执行模式。

阶段输出资料：《对标国有企业薪酬外部标准化调研问卷》

（三）第三步：多渠道合规采集对标数据

实施目标：采用多来源交叉验证模式，保证数据真实、可追溯，杜绝仅私下口头打听无书面材料的不合规采集方式。

三类合规数据采集渠道（优先顺序）：

一是国资互通官方渠道（最优，备案效力最高）。联合本地区国资监管机构发函至周边区县国资，统一组织各直属国企人力线上/线下集中填报问卷，官方采集数据认可度最高，国资备案直接采信。二是行业协会、第三方咨询渠道。本地建筑业、投融资行业协会发布行业薪酬报告；委托正规管理咨询机构开展区域国企专项对标，适合商业类市场化子公司。三是公开合法行业薪酬数据。人社部门每年发布本地劳动力市场工资指导价位、上市公司年报薪酬披露数据作为补充佐证。

阶段输出资料：回收调研问卷、行业薪酬报告、咨询机构正式对标初稿。

（四）第四步：数据清洗、异常值剔除与分位测算

实施目标：标准化处理采集数据，消除极端高薪、异常低薪干扰，精准测算各岗位层级市场三分位，作为薪酬策略核心测算依据。

细化实操动作

1.数据录入。所有问卷年薪数据按岗位层级分类录入Excel对标测算表。

2.异常值剔除规则。同一岗位样本中，高于90分位、低于10分位极端数据剔除，避免拉高/拉低整体分位。

3.分位标准化计算。剩余有效样本从小到大排序，计算P25（25分位）、P50（中位）、P75（75分位）。P25:25%企业薪资低于该值，市场滞后水平；P50:50%企业薪资低于该值，市场匹配基准；P75:75%企业薪资低于该值，市场领先水平。

4.分层分类测算。按管理、投融资、工程技术、市场、职能五大序列，分别测算各层级三分位数值，杜绝所有岗位共用一套分位数据。

阶段输出资料：《薪酬对标数据清洗表》《分位测算总表（分五大岗位序列）》

（五）第五步：结合企业定位确定混合型薪酬策略

实施目标：依据《指引》混合薪酬策略要求，结合企业公益/商业属性、岗位价值评估分值，分层匹配25/50/75分位，平衡外部竞争力与人工成本管控。

分层分岗位分位匹配标准（国企通用模板）

1.高岗分核心人才（岗位评估750分以上）。投融资总监、工程高级经理、市场化招商负责人，对标市场P75分位，落实高精尖人才75分位政策，设置协议薪酬上限。

2.中层管理、中级技术骨干（550-749分）。部门正副职、专业经理，对标市场P50中位值，兼顾稳定与成本。

3.基层主办、技术员（350-549分）。对标P40-P50区间。

4.行政/运维基层岗（350分以下）。对标P25-P40滞后区间，严控人工成本。

企业属性微调规则

1.商业一类完全竞争子公司：全序列分位上浮5个点位。

2.公益类园区、水务平台：核心技术岗维持P50，后勤基层岗下调至P25。

阶段输出资料：《混合型薪酬策略分位匹配对照表》

（六）第六步：对标数据联动宽带薪酬体系校准

实施目标：将市场分位与内部岗位价值评估分值双向结合，校准各薪级薪档上下限，实现内部公平（岗评）+外部竞争（市场对标）双重平衡，这是对标工作核心落地环节。

薪酬联动逻辑：

1.岗位评估总分划定内部8大薪级（内部公平标尺）。

2.对应薪级年薪上限不得低于市场P25、核心岗达到P75。

3.相邻薪级中位年薪差值对标市场同层级分位差距，避免内部层级差距与市场脱节。

4.每个薪档年度涨幅参考市场年度薪酬增长均值（本地 5%-8%）设置档差3%-6%。

阶段输出资料：《薪级薪档市场对标校准测算表》

（七）第七步：全套对标成果归档，纳入薪酬备案核心附件

实施目标：形成完整闭环对标档案，可随时提供国资、审计、巡察核查，同步建立每2年更新长效机制。

完整归档档案包清单：

一是基础采集材料：调研问卷、国资互通函件、行业薪酬报告。

二是测算材料：数据清洗表、分位测算表、薪档校准表。

三是成果文件：《区域国企薪酬对标综合分析报告》（含数据对比、薪酬策略、调整建议）。

四是配套应用材料：工资总额增量测算、人才协议薪酬上限测算表。

常态化动态更新机制

每2年全覆盖开展一次薪酬对标；出现大规模组织架构调整、新业务板块拓展，当年补充专项岗位对标。

避坑红线：仅留存报告、无原始调研问卷，档案缺失审计认定对标工作无效。

四、薪酬对标成果五大核心落地应用

薪酬外部对标绝非单纯出具一份调研报告，而是整套薪酬体系设计的外部量化标尺，需与岗位价值评估、宽带薪酬、工资总额、人才激励、招聘定薪深度联动，五大应用场景覆盖人力薪酬全业务模块。

（一）应用一：校准宽带薪级薪档，平衡内部公平与外部竞争力

岗位价值评估解决内部公平，薪酬市场对标解决外部竞争力，二者双向结合，共同确定薪酬水平，单一依据其中一项均不符合《指引》要求。

实操落地步骤：

一是以28因素岗分划定8大薪级，确定内部层级差距。

二是以对应层级市场25/50/75 分位锁定每个薪档年薪上下限。

三是高分值核心岗位最高薪档对标P75，中层中位贴合P50，基层下限不低于P25，杜绝薪资低于市场底线导致人才流失。

（二）应用二：测算年度工资总额合理增量，匹配工效联动机制

工资总额预算两大法定测算依据：企业年度效益指标、区域市场薪酬对标分位。

对于商业一类企业，工资增幅不得高于效益增幅，同时不低于市场年均薪酬涨幅。

对于公益类企业，国有资本保值增值达标前提下，薪资调整贴合基层岗位P25至P40区间涨幅。

对于新组建子公司，直接以对应岗位市场中位值作为工资总额初始核定基数（国发〔2018〕16号硬性规定）。

对标数据作为工资总额预算上报国资必备附件。

（三）应用三：高精尖人才协议薪酬合规测算（75 分位红线管控）

政策明确规定稀缺人才薪酬不得超过市场75分位，薪酬对标分位值是协议薪酬审批唯一量化依据：

一是投融资、造价、产业招商等紧缺人才，岗位评估750分以上，薪酬上限取同岗位市场P75年薪。

二是协议薪酬方案上报董事会、国资备案时，必须附对应岗位对标分位测算表。

三是市场分位每2年更新，同步调整人才薪酬上限，杜绝长期脱离市场虚高或偏低。

（四）应用四：存量员工薪酬套改涨幅测算，平稳推进新旧体系切换

开展薪酬套改时，结合两点控制人均涨幅：

一是岗位评估分值锁定所属薪级（内部基准）。

二是该薪级市场P50年薪作为人均涨幅上限，整体涨幅控制在国资核定20%以内。

（五）应用五：校招、社招标准化定薪，杜绝随意开高薪

企业招聘定薪严格匹配岗位对应薪档的市场区间：

一是应届生、初级专员统一对应薪档下限（P25附近）。

二是3-5年成熟业务人才匹配薪档中位P50。

三是行业资深骨干、管理人才可上浮至该薪档上限P75。

从源头杜绝因人随意定薪、同工不同酬，严控工资总额无序增长。

五、总结：薪酬外部对标是市县级国企合规与人才双底线工程

2023年人社《国有企业内部薪酬分配指引》将薪酬市场对标设立相应法定机制，叠加国家、省、市、区县四层监管政策，国有企业薪酬水平需要对比外部薪酬水平，作为制定薪酬体系的法定依据。

对于市县级城投、产投、农投、园区平台人力资源分管领导、薪酬负责人而言，薪酬外部对标绝非一次性形式化工作，而是兼顾两大核心价值的底层管理工具：

一是筑牢合规底线。全套标准化调研、分位测算档案，完整支撑薪酬制度所有测算逻辑，消除“薪酬无市场依据”审计整改风险。

二是破解人才短板。通过分层25/50/75分位混合薪酬策略，精准提升核心经营、技术岗位市场竞争力，解决部分市县级国企引不进、留不住骨干人才长期发展难题。

实操层面必须坚持“岗位价值评估定内部公平、市场薪酬对标定外部竞争”双轨并行，严格遵循七步标准化调研流程，每2年常态化更新区域薪酬数据，将对标成果全面联动宽带薪档、工资总额、人才协议薪酬、招聘定薪全模块，真正构建“内部公平、外部有竞争力、绩效强绑定、合规可控”现代化分配体系，全面支撑市县级国有企业三项制度改革与高质量发展。

作者：汉哲咨询集团 闫帅