同济咨询行业观察丨第42期 低空经济如何从“应用场景”走向“项目落地”?

【导读】

低空经济热起来以后，地方最容易遇到的并不是“没有技术”，而是技术和方案已经很多，项目却不知道从哪里下手。本文尝试从真实场景出发，区分两类付费逻辑，再把场景转成项目、资金和运营方案。归根结底，低空项目谋划不是列一张场景清单，而是回答五个问题：为何飞、谁使用、谁付费、投什么、谁运营。

按照国家发展改革委发布的统计分类，低空经济核心产业包括“低空制造业、低空运营业、低空基建与信息服务业、低空配套业”等四大类。换句话说，低空经济不是“无人机产业”的另一个说法，而是由飞行器、基础设施、数据服务、运营场景和配套服务共同构成的一套系统。

2024年12月，国家发展改革委低空经济发展司正式亮相；2025年，《低空经济及其核心产业统计分类（试行）》进一步划清产业边界；2026年，民航局增设低空安全司；国家“十五五”发展规划提出以场景拓展为牵引完善低空基础设施，2026年3月的政府工作报告提出“打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业”。低空经济正在从概念倡导和分散试点，走向更加规范、更强调规模化落地的新阶段。

低空经济供给端的扩张已经十分明显。民航行业统计显示，2023—2025年，全行业注册无人机数量从126.7万架增至328.7万架，累计增长159.4%；同期无人机飞行小时从2311万小时增至4530.29万小时，累计增长96.0%。可以看到一个现象：设备增长规模与实际飞行活动并不同步。设备多了，并不意味着马上就能形成常态化飞行。

2023—2025年登记无人机与飞行小时定基指数（2023年=100）

数据来源：中国民用航空局2023—2025年民航行业发展统计公报

笔者在市场调研中，对这种落差感受更为直观。一端是飞行器、感知设备、平台系统和专业服务日渐成熟；另一端却是地方仍然“不知道低空能解决什么问题，也不知道怎样把需求变成项目”。具体看，问题往往集中在几个方面：

所以，低空项目谋划的核心矛盾，并不是技术供给不足，而是技术能力还没有被有效翻译成地方需求、投资项目和持续运营。

低空场景不是一个技术名称。它描述的是某个主体在特定空间、特定频次和既定规则下，利用低空飞行解决具体问题，并由此产生价值交换的业务情境。一旦说不清谁来使用、谁来付费、任务能不能持续，飞行器、起降点和平台就失去了配置依据。

所以，地方发展低空经济，不宜一上来就问“产业园建多大、设备买多少”，更应该先问清楚：谁有真实痛点？低空方式比现有方式好在哪里？谁愿意为新增价值付费？

为便于比较，研究团队选取并编码了100个典型场景。其中，政府购买服务类45个，涉及应急救援、城市治理、农林作业和巡检勘测；市场化付费类55个，涉及低空物流、低空文旅、培训教育等。同样是无人机巡检，用在河湖治理中可能由政府购买服务，用在电力设施上则可能由企业采购。付费责任一变，投资主体、资产边界、采购方式和绩效指标都会跟着变化。

政府购买服务场景，起点应当是部门职责和现实任务，而不是设备采购清单。需要与低空运营主体一起，把现行服务对象、作业方式、任务频次、年度成本、响应时限等逐项摸清，再判断低空手段究竟是替代、补充还是新增。调研不能停在“需要巡查、监测或处置”这句话上，还要继续问：“谁在什么时间，针对什么对象，按照什么标准，完成多少次任务？”只有问到这个程度，需求才有可能变成可采购、可计价、可考核、可验收的公共服务。

第一条路，是跨部门统筹必要的共性基础设施，把身份认证、飞行计划、空域态势、数据接口和任务调度放到一个框架内管理，逐步具备“一网统飞”能力。但统筹不等于另起炉灶。已有的通信网络、北斗、气象、政务云等应优先复用，避免重复投资。

第二条路，是把低空应用嵌入已经在谋划或建设的公共项目。低空能力未必都要单独立项，也可以作为功能模块，进入市政、交通、应急消防、医疗卫生、农林水利和生态治理等项目。以市政基础设施为例，道路、桥梁、地下管网和城市家具等载体，都可以根据实际需要配置无人机巡检、三维建模、应急响应、环境监测或物流投送功能。

这里最容易出现的问题，是给传统基础设施简单贴上“低空”标签。是否真正成立，还要看低空能力能不能改善原项目的公共服务产出。

浙江省云和县一个总投资12.05亿元的绿色发展项目，没有单独设立“低空经济项目”，而是把无人机精准普查及病虫害防治、监测信息化系统等内容，放进生态修复和数字林业系统之中。启示在于：低空能力只有嵌入具有明确公共目标、资产载体和绩效逻辑的项目，才可能与资金工具形成匹配。部门职责先变成应用场景，场景再嵌入公共项目，建设内容与资金规则对接，“公共需求—低空场景—工程项目—资金来源—运营服务”才能连成一条完整链路。

上面说的是政府端。政府场景的付费逻辑相对明确，难点在于判断低空手段是否真的比现有方式更好。而市场化场景面临的是另一个问题：谁来买单？

市场化场景下，判断一个地方是否适合做某个场景，至少要把四件事看清：当地资源和产业是否匹配，需求能否转化为付费，空域与监管能否支持运营，最后一笔账能不能算得过来。

四维诊断做完，不必急着给出“能做”或“不能做”的结论，而是按成熟度分级：需求明确、主体清晰、资金有来源的，优先落地；需求存在但商业模式还有疑点的，先做小规模试点；方向有潜力、短期条件尚未成熟的，放入中期培育；需求偏弱、成本过高、风险较大的，暂缓推进。最终要验证的是“潜在用户—需求频次—单位价格—运营成本—盈利闭环”这条线能不能跑通。先用最小可行产品做验证，再决定是否配置重资产。

低空文旅很能说明这个问题。一个地方游客总量很大只是基础，但还远远不够。真正做项目诊断时，至少要把五组问题问清楚：

已经存在的产业载体，往往也是更现实的切入口。物流园区可以导入跨城货运和园区配送，现代农业园区可以加入植保、农情监测和生鲜运输，文旅景区可以尝试低空观光、接驳和演艺，产教融合基地则可以承接飞行服务与职业技能培训。关键不在于多加一个展示项目，而在于低空功能能否真正改善产业效率、带来新产品，或者创造新的收入。

对多数还没有形成系统性低空能力的地区来说，宜先从地方真实需求出发，把场景识别、项目实施和运营评价逐步接起来。结合前面的分析，可以把启动过程归纳为六个环节。

低空经济下一阶段要回答的，已经不只是“有没有技术”，而是这些技术能不能持续创造价值。产业端并不缺企业、设备和解决方案，地方端更难解决的问题，是怎样把专业能力变成公共需求和市场订单，再把这些需求落成投资项目。

政府购买服务场景，要从部门职责和公共服务任务中找依据；市场化付费场景，要先验证真实付费和商业闭环。无论走哪条路，建设规模都不应脱离运营，运营主体也不宜等到项目建成以后再寻找。