这是今年研读的第 12 本书，源于网上浏览到了关于供销社立法的研究书籍十分难得。同时2026 年 7 月 1 日施行的《河南省供销合作社条例》，立足河南农业大省实际，系统完善组织体系、服务机制与资产监管制度，以法治保障供销合作社履职增效，是推动供销社高质量发展、服务农业强省建设的重要制度支撑。
一、供销社立法的历史由来
我国供销合作体系起源于革命根据地时期，是党团结农民、统筹物资、保障民生的重要组织载体。新中国成立初期曾起草合作社法律草案，搭建起全国五级供销网络，长期承担农资保供、农产品流通、惠农兜底等关键职能。历经计划经济、市场化多轮改革，供销社服务“三农”的定位始终没变，但长期仅依靠中央文件、部门规章运行，国家层面无专门上位法，仅少数省份出台地方性条例，制度供给碎片化、权威性不足。
二、课题组核心观点
基础定性：供销社不是计划经济遗留产物，而是中国特色合作经济特别主体。一是正本清源。供销社发源于延安合作运动，本质是合作经济组织，并非计划经济产物。计划时期仅承担物资统配职能，不能简单将其等同于计划经济工具。二是双重属性定位。供销社兼具市场化经营主体与政策保障、公益性载体双重属性。既按照市场规则开展农资、农产品流通经营，又承担应急保供、乡村服务、边疆民生稳定等公共服务功能。其职能定位无法被单纯营利或非营利法人涵盖，完全契合《民法典》特别法人定位，但目前仅有原则性条款，缺乏配套专门法律规则支撑。三是具有不可替代性。供销社拥有覆盖全国乡镇的完整网点体系，能够有效覆盖普通市场主体难以触及的农村、偏远及边疆地区。在灾荒、物资价格波动等特殊时期，可承担平价保供、农产品托底收购任务，具备纯市场主体不具备的民生稳定、市场兜底功能。
现实痛点：长期“政策驱动、法律缺位”，造成权责不清、资产不稳
当前供销社改革发展主要依靠中央文件和政策推动，国家层面暂无专门法律、行政法规规范，政策具有阶段性、不稳定性，导致供销社权利、责任、资产边界模糊，社员合法权益、社有资产缺乏稳定、权威的法律保障。法律体系缺位引发四大突出实践难题。一是主体地位模糊。基层社、各级联合社、社有企业之间的层级关系、职能定位、权责边界缺乏法定规则，运行机制不规范。二是社有资产产权悬置。社有资产历史成因复杂，产权界定不清晰，存在被随意划转、侵占、挪用的风险，资产保护机制不完善。三是治理机制虚化。社员代表大会、理事会、监事会相互制衡的民主治理制度，缺乏法定强制约束，难以落地见效。四是社企边界不清。各级联合社行政管理、出资人管理、公共服务三类职能相互混同，政企、社企不分问题突出。
立法总体主张：先条例、后法律，把成熟政策转化为稳定法律规则
在立法路径上，坚持循序渐进、稳妥推进。建议优先制定国务院《供销合作社条例》行政法规，补齐当下制度短板、积累实践经验，待条件成熟后，再推动全国人大出台《供销合作社法》，不追求一步到位，重点解决主体定位、资产保护、内部治理、社企关系等核心紧迫问题。
在立法目标上，立足法治化、规范化、可预期。核心不是给予特殊政策优待，而是将长期稳定、行之有效的综合改革政策固化为法律制度。清晰厘清“政府扶持、合作社自主、社企分开”的运行框架，既坚守供销社为农服务根本宗旨，又保障其市场化规范运营的发展空间。
核心制度主张
一是健全组织体系、理顺层级关系。明确基层供销社为服务“三农”的根基主体，坚持合作制运行模式。各级联合社定位为基层社联合服务组织，不具备行政属性，严禁行政化管控、随意撤并基层社，依法保障基层社独立法人地位。
二是完善财产制度、筑牢资产防线。立法明确社有资产为供销社集体所有，区别于国有、财政资产。规范资产运营、处置、监管全流程规则，厘清各级资产权责边界，建立违规处置、平调侵占资产追责机制，严防社有资产流失。
三是规范内部治理、落实合作民主。法定确立社员代表大会、理事会、监事会制衡治理体系，保障农民社员各项民主权利，杜绝内部人管控、资本脱农等问题，坚守合作制本源。
四是推进职能法定、固化服务职责。将农资供应、农产品流通、农业社会化服务、再生资源利用及农村便民服务、应急保供等职能法定，配套建立政府扶持、购买服务常态化保障机制。
五是规范扶持关系、实现政策法治化。明确政府扶持保障法定职责，将财税、土地、项目等扶持政策常态化制度化，健全监督机制，确保扶持资源始终聚焦服务“三农”主业。
三、个人阅读思考与看法
供销合作社诞生、成长于中国乡土，是扎根农村的独特经济载体。很长一段时间里，大众对供销社认知停留在老旧商店、计划经济产物，忽视它在乡村振兴、农资保供、农产品流通领域不可替代的价值。读完这份研究报告，许多现实困惑得到法理层面的回应。
承认供销社“双重属性”，才是改革的前提。既要承担落实惠农政策、健全乡村服务网络的公共使命，又要参与市场竞争自主经营。过去诸多矛盾根源，正是简单用纯粹市场企业标准、或是纯行政事业单位标准去要求供销社。报告提出“特别法人”分类、区分基层社与联合社功能，精准契合当下改革现实，避免“一刀切”式改革走向极端。
“为农服务”永远是供销社安身立命的根基。合作经济的初心是互助共济、扶持弱势小农。如果脱离农民需求，单纯追逐商业利润，供销社就失去了存在的意义；可完全依靠财政“输血”、脱离市场竞争，又会丧失内生活力。如何平衡公益性目标与市场化运营，坚持社员民主管理、守住集体资产不流失，是基层供销社持续面对的长期考题。
立法完善是供销社长远发展的基石。目前供销合作社运行大量依靠政策文件，缺少专门法律支撑，资产监管、权责划分、社员权益保障常常面临法律依据模糊的困境。这份研究清晰证明：想要理顺社有资产管理、厘清联合社与基层社、供销社和下属企业关系，需要专门立法明确特别法人权利义务。唯有制度清晰稳定，供销社才能持续在保障粮食安全、打通农产品出村“最后一公里”、健全乡村社会化服务体系中持续发挥作用。
