【研究报告】杨达 何洪敏:日本海上“灰色地带”安全战略调整的新态势及中国应对

杨达

贵州大学东盟研究院院长、公共管理学院院长，二级教授、博导

何洪敏

贵州大学经济学院博士研究生

近年来我国综合实力全方位提升，不仅引发美国等守成国的潜在担忧，也被一些周边国家用作加强自身装备建设的理由。其中，日本政府以海上“灰色地带”威胁为由，将矛头指向中国，从顶层设计、力量部署、话语体系和同盟网络等多个维度加快调整其安全战略，呈现出前所未有的新态势、新特征。与此同时，日本还频繁干扰我国在东海、台海等海域的执法行动，对我国正常科研活动进行污名化炒作，严重侵犯我国领土主权，破坏我国周边安全环境。因此，本研究重点分析日本海上“灰色地带”安全战略调整的新态势，并进行对华风险研判，最后提出相关对策建议，旨在为我国优化海洋安全战略提供参考。

“灰色地带”是介于战争与和平二元状态之间、以竞争性互动为主要表征的一类特殊博弈场域。本文所称的日本海上"灰色地带"行动，主要指其在东海、台海和南海方向开展的相关活动。

（一）顶层战略重构：安保新规正突破传统军警界限

长期以来，由于《日本国宪法》第九条和《海上保安厅法》第二十五条的限制，日本在海上执法层面刻意维持“非军事化”的表象。然而，随着二战历史渐远和国际局势竞争加剧，日本政府通过修改一系列法律法规，从制度解释维度模糊其武力行使的条件和边界。2022年12月16日，岸田内阁制定了《国家安全保障战略》《国家防卫战略》和《防卫力量整备计划》，合称“安保三文件”。其中，《国家安全保障战略》明确要“促进海上安全与提升海上执法能力”，并指出中国、朝鲜及俄罗斯在印度—太平洋地区对日本造成的安全威胁。2023年4月28日，日本政府敲定“统制要领”，表示日本在遭受他国武力攻击或危及日本存亡的紧急状态下，依据《自卫队法》第八十条，首相可命令防卫大臣统辖指挥海上保安厅，标志着日本正从法理层面逐步打通自卫队与海上保安厅之间的指挥壁垒。2024年5月日本参议院立法通过，2025年3月正式挂牌的“统合作战司令部”，主要任务是在和平时期统管陆上、海上、航空自卫队的运用并协调与美国联合行动。截至目前，该司令部已同美国、法国、澳大利亚、新西兰、西班牙等国开展防务合作与交流。

（二）部署力量强化：增加财政预算与装备体系升级

在增加预算层面，《防卫力量整备计划》明确提出，2023至2027财年五年间防卫费总额约43万亿日元，据此新增事业的契约总额为43.5万亿日元。截至2026年度预算案，该计划已措置约81%。此外，《国家安全保障战略》也提出“根据日本自身的判断，将在2027财年采取必要措施……使国防预算（包括基础防御能力强化及配套举措）占当前国内生产总值的比例达到2%”。据新华社最新报道，自2023财年以来，日本防卫预算连续突破6万亿日元、7万亿日元、8万亿日元和9万亿日元，但日本政府对此并不满意，仍有意进一步提高防务费。需要警惕的是，日本2026年度预算案中的防卫关系费（含美军再编关系经费等）达9.0353万亿日元，较上年度的8.7005万亿日元增长3.8%，首次突破9万亿日元。而《国家安全保障战略》所定“防卫关系费与海上保安厅经费等合计达到GDP2%”的目标，日本已于2025年度提前达成，较原定的2027年度提早两年。

在装备建设层面，日本陆上自卫队、海上自卫队和航空自卫队已在周边地区广泛部署，形成较为完整的覆盖体系。在此基础上，日本《国家防卫战略》提出要重视以下七个能力的建设：防区外防卫能力、一体化防空反导能力、无人装备防卫能力、跨领域作战能力、指挥控制与情报相关功能、机动部署与国民保护能力、持续性与韧性，进而从根本上加强防卫力量。目前，根据日本海上保安厅公布的2026年度申请预算，总预算达3177亿日元，其中物件经费1979亿日元，新增项目有建造2艘大型巡逻船、4架无人航空器和1架中型喷气式固定翼飞机等；人员经费1198亿日元，主要用于新增编制人员291人的开支。此外，日本还不断引进新装备用于海上安保，例如，2024年11月15日决定引进MQ-9B无人机加强海上情报收集和警戒监视。

（三）话语体系构建：操弄舆论战与法律战，抢占道德与法理制高点

在舆论渲染层面，日本政府发布的2025年版《防卫白皮书》大量使用“灰色地带事态”等安全概念进行叙事，将日本周边安全环境描述为战后最严峻、最复杂的时期。该白皮书重点渲染中国在东海、台海及南海等管辖海域的合法巡航与常态化维权执法行动，将其恶意扭曲、定性为“靠力量单方面改变现状的企图和活动”，甚至将中俄合作的巡航活动视为对日威胁，刻意包装自身“受害者”角色。

在法理解释层面，2009年日本政府就出台《应对海盗法》，在派兵程序、护卫对象、武力使用等方面均比此前“海上警备行动”有实质性突破。2014年，安倍内阁通过重新解释《日本国宪法》第九条，有限解禁集体自卫权，即允许日本在其国家存亡受到威胁等特定情况下行使“必要最小限度的武力”。2026年4月21日，高市内阁修订《防卫装备转移三原则》及其《运用指针》，废除将国产完成品出口限定于“救难、运输、警戒、监视、扫雷”五类用途的限制，改按“武器/非武器”二分，对已与日本缔结《防卫装备品及技术转移协定》的美国、英国、澳大利亚、菲律宾等17国原则解禁致命性装备出口。修订前夕，日本与澳大利亚已完成首批3艘升级型“最上”级护卫舰的合同签署，显示日本正加快推动大型防卫装备出口。此外，日本在《联合国海洋法公约》相关规则的解释上刻意保留模糊空间，以扩大自身行动的裁量余地。与此同时，日本持续通过日美首脑会谈及外交防务“2+2”等机制，反复确认“《日美安全保障条约》第五条适用于钓鱼岛”，借同盟义务为其海上行动提供背书。

（四）同盟网络深化：深度绑定美西方阵营，构建多边海上联合阵线

在日美同盟层面，日美防务一体化持续深化。两国以《日美安全保障条约》为战略基础，持续强化安全防务合作。就海上安保而言，一方面，日美加强前沿军事部署与基础设施建设，其中重点将西南诸岛建为“不沉的航母”，2016年3月，日本在与那国岛（距台湾岛约110公里，为距台湾最近的日本岛屿）设立驻地，编配约160人的沿岸监视队；2024年3月增设电子战部队，2026年度将新编全国首支“对空电子战部队”（约30人）。驻地人员已由开设时的160人增至约240人，2030年度中距离地对空导弹部队（约100人）部署到位后将达约370人，相当于该岛人口（约1660人）的22%。此外，日本政府还预计2030年在马毛岛建成新基地用于美军训练和自卫队行动。另一方面，日美不仅多次开展联合军事演习，以“铁拳”系列为代表，2026年则是史上涉及地点最多、区域最广、参演装备最新的一次演习，而且日美还联合开展海上弹道导弹防御合作，共同研发“标准3”（SM3）Block IIA 型拦截弹，进一步加强日美联盟的威慑和应对能力。

在其他合作机制层面，印太海域的“小多边”安全干预网络逐步形成。 以日美同盟为支点向外延伸，日本在此已形成多元化的合作网络。主要行动有：一是美日印澳四边机制于2024年9月宣布将在2025年启动“船舶观察员任务”；二是美日韩三边自2023年戴维营峰会后加强在东海区域的“自由之刃”联合军演；三是日菲双边2024年签署《互惠准入协定》，允许自卫队和菲律宾军队在彼此领土上开展行动；四是2025年3月，日本海上保安厅与欧盟、泰国首次面向东南亚各国海上保安机构人员联合举办“海洋法研讨会”，以应对海上“灰色地带”相关事态。

（一）海洋空间压制风险

在东海方面，日本增强军事存在，企图争夺制海权。一是将钓鱼岛海域纳入常态化执法监测，干扰我方海警船日常巡航。二是以单方面主张的“中间线”为依据推进海洋圈地，通过持续的执法与调查活动谋求划界主张“既成事实化”，压缩我方在东海的正当活动空间。日本在西太平洋菲律宾海海域将冲之鸟礁“划礁为岛”的做法，同样对我国维护海洋权益构成警示。三是在宫古、石垣等西南诸岛密集部署反舰与防空导弹，对中国海空力量形成掣肘。

在台海方面，日本意图将台湾问题与自身安全强行绑定。一是自2022年以来，日本大幅加速以琉球诸岛为核心的西南岛链军事化部署，长此以往这将形成对台湾省的东侧长链封锁。二是再度鼓吹“台湾有事就是日本有事”，将台海冲突定义为直接威胁，为军事介入提供借口。三是日美“铁拳”联合演习明显指向台海区域的海空封锁与两栖对抗，双方近距对峙态势持续激化。

在南海方面，日本试图使对南海的域外干预与其在东海、台海方向的施压形成联动。一是通过“政府开发援助”（ODA）和“政府安全保障能力强化支援”（OSA）表面协助越南、菲律宾等东南亚国家提升海上执法能力与监控能力，实质上则借助伙伴国将军事存在“外包”，以制衡中国。二是以“航行自由”为名频繁开展联合演习，旨在系统提升地区海上态势感知能力，提高盟伴协调配合作战水平，构成对华潜在的军事威胁。三是积极构筑美日菲、美日印澳等“小多边”安全机制，从军事作战、情报获取等方面形成对华“包围”。

（二）海洋维权困难升级

一是法律博弈持续强化，制度性压力不断上升。一方面，日本对待国际法实行双重标准，即“对己纵容，对他苛责”。例如，2021年至2025年间，我国“嘉庚号”“海科001号”等多艘科考船在冲之鸟礁以东及钓鱼岛以北海域开展正常的科研作业，日方不仅频繁出动海保船及飞机实施抵近干扰，还指责我方“未经日本同意在专属经济区内作业”。但事实上，冲之鸟符合《联合国海洋法公约》第一百二十一条第三款所指“不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁”的要件，不应享有专属经济区和大陆架。另一方面，日本积极伙同盟友强化其法理声索。在2025年3月加拿大担任轮值主席国期间发表的《海洋安全保障及繁荣G7外相宣言》中，日本积极参与推动将东海、南海问题国际化，并支持采取系统性手段应对所谓“潜在威胁”。在2026年美日印澳“四边机制”外长会议中，日本再次对东海和南海局势表示“严重关切”。

二是舆论炒作持续加剧，压缩我国海洋维权空间。日本无视中日涉海领土及划界争议的历史经纬与复杂事实，在各类官方报告中将中国在东海、台海及南海的常态化巡航及科研活动渲染为危及日本生存的攻击行为。同时，日本还利用MQ-9B无人机及海保巡视船搭载的高清光电设备，对中日海上执法活动进行持续监视和影像采集。在相关海上摩擦中，日方若对我国海警船执法行动的局部画面进行选择性截取、剪辑，并通过日本国内媒体和国际社交平台传播，可能导致事件背景及执法过程被片面呈现，进而放大日本国内的右翼情绪和反华舆论，并对中国的国际形象产生不利影响。

（三）地缘政治风险加剧

从短期来看，应警惕同盟体系扩展推动地区军备竞赛加剧。伴随日菲双边防务合作深化并逐步嵌入“美日菲”三边框架，两国海上军事合作日趋紧密。2019年4月至2024年3月间，双方共举行51次会谈，会谈层级涵盖日方的防卫大臣、防卫副大臣和防卫事务次官等，菲方的国防部长、国防部副部长和武装部队总参谋长等，超过东京与其他东南亚国家之间的会谈频率。日本海上保安厅发布相关报道称，2024年我国海警船在钓鱼岛毗连区的年度巡逻天数为355天，创下新纪录。由此可见，日本长期对我国常态化巡航实施持续监视，并试图以此为由系统提升监视侦察能力，需要引起高度警惕。

从中长期来看，应警惕东海、台海及南海风险全面联动。日本积极充当美国“印太战略”的海上代理人，一方面在东海海域蓄意挑拨，吸引我方注意力，另一方面深度介入台海问题。2026年2月24日，防卫大臣小泉进次郎首次明确时间表，宣布拟于2030年度（2031年3月前）在与那国驻地部署03式中距离地对空导弹部队，这是2022年公布该计划以来日方首次给出具体时点，反映其强化西南方向军事部署、将拦截力量前推至距台湾岛仅110公里处的战略意图。还需重点关注的是，日本并非南海问题当事国，但长期作为域外干预国在背后推波助澜，近年来对菲律宾、越南、柬埔寨的安全合作尤为密切。加之，2025年3月成立的日本自卫队“统合作战司令部”若与美军深度捆绑，不仅会对中国形成不对称军事压力，也可能使中日关系陷入螺旋式恶化。

面对日本海上安全战略调整形成的系统性挑战，我国应从战略定力、外交互动、能力建设、法律支撑、形象塑造五个维度构建综合应对体系。

第一，保持战略定力，确立“斗而不破”的博弈基本原则。一是加强相关研究，明确日本战略目标的层级和优先序，避免局部摩擦牵动全局，防止战术层面的被动应对消耗战略层面的主动空间。二是统筹东海、台海和南海的战略资源平衡配置，避免力量过度集中于一线，以致难以应对日方在海上多线联动的局面。

第二，深化外交互动，构建多层次海上对话与危机管控机制。一是依托“一带一路”倡议，拓展防灾减灾、海上搜救、联合训练等非传统安全领域合作，增进与东南亚国家的战略互信，对冲日本在东南亚的政治渗透。二是依托“全球安全倡议”，在东盟地区论坛、东亚峰会及二十国集团等多边平台倡导合法合规、公平正义的海上维权行动，阐述旨在为地区海洋秩序建设做出贡献的中国方案。

第三，加强能力建设，提升综合海上维权与跨域应对能力。一是完善“军警民”协同机制，制定更具有弹性的海上危机应对办法，形成情报共享、联合巡逻与事态处置上的高效配合。二是加速海警装备的智能化升级，包括进一步整合海警与海军、信息支援部队的相关侦察数据，强化对水下无人系统、海域态势感知及关键海底基础设施的技术投入。三是通过高清执法记录仪和无人机多角度伴飞拍摄，完整存留“现场证据”，并及时发布权威信息。

第四，完善法律支撑，强化海上维权的法律依据与规则运用。一是深化《中华人民共和国海警法》配套制度体系建设，强化执法合法性依据，包括建立执法行动的全程证据留档与记录规范，完善海上行政执法与军事行动的衔接协调程序。二是积极参与国际海洋法规则制定，通过增强与东南亚、非洲、拉美等发展中国家的涉海国际法立场协调，加强国际海洋法专业人才培养，推动形成有利于我国的规则解释。三是系统开展日本、美国、菲律宾等国的海洋法比较研究，形成“知己知彼、百战不殆”的战略知识储备。

第五，塑造国际形象，加强国际传播与国际舆论引导能力。一是从“被动防御”转变为“主动发声”，通过智库报告、媒体发声、多边论坛等渠道，揭露日本海上“灰色地带”行动侵犯我国主权、破坏地区稳定的本质。二是从“形象他塑”转变为“形象自塑”，可重点依托“一带一路”倡议在海外开展“小而美”民生工程，提升中国的国际形象和美誉度，削弱涉华不实叙事的传播效果。

排版 | 詹健