专业研究 | 国有企业商事调解可行性研究报告(上)

国有企业在经营管理过程中涉及的民商事纠纷类型广泛，主要包括买卖合同纠纷、建设工程合同纠纷、股权转让纠纷、投资纠纷、租赁合同纠纷、服务合同纠纷等。从纠纷标的看，国有企业纠纷普遍具有标的额大的特点，动辄高达数千万乃至数亿元。例如，陕西某发展集团公司与某物联科技服务有限公司借款合同纠纷一案，标的额高达4亿元；两家国有企业公司的股权转让纠纷案中，标的额约6.6亿元。

国有企业纠纷还具有以下特殊性：一是涉及面广，往往牵涉上下游产业链多个主体；二是关系国有资产安全，任何处置决策均须接受国资监管机构的严格审查；三是关系复杂、影响深远，纠纷解决结果可能影响企业信用、融资能力乃至区域经济稳定。这些特殊性决定了国有企业纠纷解决机制的选择必须兼顾效率、资产安全与处置效果的多重考量。

（一）诉讼解决方式

诉讼是国有企业解决纠纷的传统主要途径。其优势在于权威性强、裁判具有国家强制力保障、程序规范透明。然而，诉讼的弊端同样突出：程序冗长，一审二审周期往往长达一至两年；成本高昂，包括诉讼费、保全费、律师费及时间成本；对抗性强，容易导致争议双方合作关系彻底破裂。由此可见，诉讼方式解决涉国有企业纠纷，在具备权威性和效力性优势的同时，也存在程序冗长、成本高昂、影响合作关系等弊端。

（二）仲裁解决方式

仲裁具有专业性、保密性、一裁终局等优势，在国有企业纠纷解决中应用日益广泛。但仲裁同样面临周期不短、费用不低的问题，且仲裁裁决的作出具有终局效力与强制执行力，难以在裁决之外寻求灵活的商业解决方案。

（三）传统调解方式的局限

人民调解、法院调解等传统调解方式主要定位于基层民事纠纷的化解，其公益属性决定了难以覆盖复杂的商事争议。法院调解虽然依托司法权威，但往往局限于诉讼过程中的阶段性调解，缺乏商事调解所特有的专业性与灵活性。传统调解在解决涉及重大商业利益、复杂交易结构的国有企业纠纷时，常常力不从心。

尽管商事调解的制度优势日益凸显，但国有企业在实践中运用商事调解仍面临多重阻碍。

其一，领导责任制的制度约束。国有企业领导受严格的国有资产保值增值责任约束，在纠纷解决路径的选择上，倾向于选择“更保险”的诉讼和仲裁，而非在决策者看来具有不确定性的调解。由于决策程序相对冗长、调解协议不具有执行效力等问题，商事调解在涉国有企业纠纷中的适用相对较少。

其二，“想调又不敢调”的决策风险。国有企业法务管理部门虽认识到商事调解的优势，但在实际操作中面临“想调又不敢调”的现实顾虑——担心调解过程缺乏公开透明的监督机制，也担心以调解方式减免债权或作出让步，存在被事后追责的风险。

其三，对调解付费意愿不强。国有企业习惯了诉讼、仲裁费用由败诉方承担或按法定标准缴纳的模式，对商事调解需要支付市场化调解费用存在心理障碍和制度顾虑。

根据《商事调解条例》第二条的规定，商事调解是指在商事调解组织主持下，当事人自愿友好协商解决贸易、投资、金融、运输、房地产、工程建设、知识产权等领域商事争议的活动。商事调解组织是指依照《条例》规定设立，不以营利为目的开展商事调解活动的组织。商事调解相较于诉讼和仲裁，具有以下核心优势：

合作共赢的程序理念。商事调解不以对抗为底色，而是引导当事人在平等自愿的基础上寻求利益共同点，达成双方均可接受的解决方案。在化解涉国有企业纠纷时，商事调解更能维护商业利益和合作关系。

灵活便捷的程序设计。商事调解不受严格的程序法约束，当事人可以自主协商调解的时间、地点、方式和进度，大大提高了纠纷解决的效率。

深度参与的程序体验。当事人全程参与调解过程，对解决方案的形成具有充分的发言权，而非被动接受第三方裁决，从而增强了方案的接受度和履行意愿。

严格的保密性保障。《条例》明确商事调解不公开进行，商事调解组织和商事调解员对在调解过程中知悉的信息负有保密义务。这一制度保障对于涉及商业秘密、品牌声誉的国有企业纠纷尤为重要。

（一）《商事调解条例》的制度创新

《条例》构建了商事调解的基本制度框架，主要体现在以下几个方面：

一是明确商事调解组织的设立条件与程序。设立商事调解组织须满足发起人为非营利法人、有30万元以上资产、有5名以上商事调解员和适当数量的专职工作人员等条件，并经省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门审查批准。商事调解员应当公道正派，具备良好的专业素质，包括通过法律职业资格考试并从事调解工作满3年等条件。

二是确立商事调解的基本原则。商事调解活动应当遵循自愿、合法、诚信、保密的原则。

三是建立调解协议的执行保障机制。当事人可以就商事调解协议申请司法确认。经司法确认的调解协议具有强制执行力，为破解此前商事调解协议“执行难”问题提供了制度保障。

四是完善制度衔接。《条例》明确国家完善商事调解与诉讼、仲裁、公证等制度的衔接机制，畅通商事争议解决途径。

（二）多元化纠纷解决机制的政策导向

《中央企业法律纠纷案件管理办法》明确规定，中央企业应当通过诉讼、仲裁、调解、和解等多元化纠纷解决机制妥善处理案件，同一中央企业所属单位之间发生法律纠纷，可以通过内部调解等方式解决。这为国有企业运用商事调解提供了上位政策依据。

（一）《深圳市属国有企业法律纠纷案件管理办法》

深圳市国资委发布的《深圳市属国有企业法律纠纷案件管理办法》规定，以和解、调解等方式处置案件的，应当从维权经济性、挽损合理性、风险可控性等多个维度进行事前分析论证，审查是否违反法律法规、国资监管制度等强制性规定，并履行相应的内部决策程序。该办法还明确直管企业之间发生法律纠纷，鼓励通过协商解决；同一直管企业所属企业之间发生法律纠纷，可以通过内部调解等方式解决。

（二）《广东省省属企业法律纠纷案件管理办法》

广东省国资委发布的《广东省省属企业法律纠纷案件管理办法》鼓励省属企业间案件自愿协商达成和解协议，或充分运用诉讼、仲裁程序中的调解机制及商事调解、人民调解等程序协商达成协议，要求省属企业间积极沟通，在统筹考虑履约情况、回款时间、集团间项目合作等因素基础上研究提出和解方案，实现各方综合效益最大化。

（三）《上海市国资委监管企业案件纠纷和解调解操作指引》

上海市国资委发布的《上海市国资委监管企业案件纠纷和解调解操作指引》系统规范了国有企业案件纠纷的和解调解工作。该指引鼓励企业在业务合同“争议解决”条款部分预先设置有关先行和解、调解的约定；明确同一企业集团内部所属单位发生法律纠纷应优先通过内部协商解决，不同企业之间纠纷鼓励通过协商解决，协商不成的可以委托专业调解机构进行调解；企业应当委托依法设立并纳入法院特邀调解组织名册或司法行政机关调解组织名册管理的专业调解机构进行调解。尤为重要的是，该指引建立了容错免责机制——企业在和解调解过程中出现减免部分债权或结果未达到预期效果的，若同时满足严格遵守法律法规、履行谨慎注意义务、严格执行集体决策程序、没有违反廉洁从业规定等条件，应予免责。这一机制有效回应了国有企业“不敢调”的核心顾虑。