行业研究 | 曹周 等:科学推动事前绩效评估与预算评审融合——以甘肃省天水市为例

党的二十届三中全会指明“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，提出“必须以新发展理念引领改革，立足新发展阶段，深化供给侧结构性改革，完善推动高质量发展激励约束机制，塑造发展新动能新优势”。在当前不确定性增强与紧平衡的客观现实下，财政高质量发展应围绕科学管理框架，优化和创新工作方法，以更加集约、高效的行为模式，充分发挥支撑经济、社会发展的良性动能。

事前绩效评估、预算评审作为预算管理的前置环节，在现有财政工作体系中具有举足轻重的地位。近年来，在财政科学管理背景下，传统、单一的事前绩效评估、预算评审（投资评审）思路面临挑战，统筹融合开展两项工作成为相关学者和基层财政部门研究、实践的新方向。本文以甘肃省天水市实践为例，探讨两项工作融合开展的现实意义、面临问题与解决思路，以期为地方财政推进预算管理现代化、科学化和精细化提供有益借鉴。

一、事前绩效评估与预算评审融合的现实基础

（一）政策导向与要求具有一致性

自2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台后，预算绩效管理即由以往“重评价”向“全过程”转变，这一转变的先进性不仅体现在管理的闭环上，更在于对项目和预算的事前干预能够最大程度体现管理的改进、优化效果。相较于事后绩效评价结果应用存在的滞后性和“无补于事”，事前绩效评估能在项目立项前进行把关，在当年就对被评项目产生影响，基层财政部门逐渐倾向于将预算绩效管理重心前移，以求更加主动地提升资金绩效，因此，事前绩效评估的覆盖范围不断扩大，实践流程与方法也得到持续优化。

财政预算评审业务由财政投资评审业务转型而来，也经历了类似演进过程。从最初的聚焦“价”与“量”准确性，到2023年出台《预算评审管理暂行办法》明确追求预算评审的“科学合理”与“绩效导向”，财政预算评审在业务开展环节上也由事中（如招标控制价评审）和事后（如竣工结算/决算评审）逐渐前移至事前（预算项目资金需求评审、支出标准评审）。伴随近年来各地评审中心组织机构持续改革，财政预算评审业务的规范开展对预算资源配置的作用愈加重要。

事前绩效评估与财政预算评审的一致性不仅体现在业务本身的政策理念与取向上，在当前财政改革的重点领域也有类似的定位，例如在推进零基预算改革、成本预算绩效管理过程中，要求地方政府打破原有的科层壁垒，重塑财政资金的审批流程，而事前绩效评估与财政预算评审的融合创新，正统一于地方政府在现有制度框架内提升财政治理能力的自发适应性调整。

（二）业务逻辑与内涵具有统一性

事前绩效评估与财政预算评审均为财政管理的重要工具，实施目的均为支撑预算决策、促进预算资源合理分配。不同之处在于，事前绩效评估侧重于对“事”，从项目存在的必要性与可行性出发分析与之匹配的预算金额；预算评审则瞄准“财”，以恰当标准测算项目预算的构成、多寡。二者的关键要素比较详见表1。

表1  事前绩效评估与财政预算评审要素对比

可以看出，两项业务具有颇多共性之处。从业务逻辑看，二者在参与主体上基本相同；在未严格执行项目库管理或未精确界定项目库管理周期的情况下，两项工作在部分地区实践中的介入时机也基本相同；二者的部分结论还互为前置条件，即预算评审中核定支出标准需依据“绩效目标”和“实施方案”，而事前绩效评估对“投入经济性”的论证又高度依赖“投入规模”和“单价标准”。从业务内涵看，两项业务的核心内容与使用方法相似，成本测算分析均为重要组成部分；两者的终极诉求高度一致，即在地方财政紧平衡的宏观背景下，优化资源配置，防止资金低效无效闲置。两项业务在业务逻辑与内涵上的统一性，是两者走向融合的先天基础。

（三）降低行政效能损耗与提升预算绩效一体化水平的诉求

长期以来，预算编制审核、事前绩效评估与预算评审工作由财政内部的不同部门或下属中心分别牵头。预算单位在申报同一个项目时，往往需要按照不同的模板准备多套材料，分别接受多个审核小组或专家团队的问询与论证，尽管预算管理一体化系统的出现使这一情况有所改观，但由于系统功能整合的滞后性与评估评审业务性质的特殊性，仍极大增加了部门的行政成本，降低了预算编制工作的行政效能。

由于事前绩效评估和预算评审的信息不对称或侧重点不同，现实中常出现二者结论并不完全相同的情况，这种管理机制上的摩擦映射出多头预算管理不一致的窘境，客观上倒逼基层财政部门必须探索业务融合、协同推进机制，加强预算编制管理、绩效管理和评审管理的统筹与规范。

二、当前研究与实践进展及存在的问题

在理论研究层面，事前绩效评估与预算评审的业务融合（以下简称“评估评审融合”）成为当前的一个热点领域。部分学者从二者融合的模型构建和联动关系出发探讨融合机制的构建，也有研究从工作方法体系、支出标准体系进行分析和阐述，还有研究从零基预算等主题切入探讨评估评审融合的框架与操作。此外，还有大量中央、地方实践案例研究支撑融合工作的可行性。当前研究的主要不足之处在于对解决地方财政紧平衡、提升财政资金整体分配效率的现实困难的针对性不足，在执行机制优化上的探讨也相对不够深入，特别是鲜有研究系统提出如何调节事前绩效评估与预算评审存在的结论性冲突。

在实践层面，全国多地已经试点推进事前绩效评估与预算评审融合工作并总结相关经验，融合评估与评审程序已经逐渐成为优化预算决策程序、提升预算决策效率和效果的有力改革手段。当前，在工作开展中存在的问题主要包括：

（一）业务推行机制层面仍存在不融洽

当前部分地方实践所实现的两项业务“融合”，实际上只是“并联审批”或“联合办公”，财政部门内部的绩效与评审两部门依然各自为政，使用两套指标体系，预算单位需填报和提交两套不同的打分表及佐证材料，最终出具两份报告。这种简单拼凑并没有真正减轻预算单位的报送负担，也没有从根本上打通评估和评审的业务壁垒。

（二）底层逻辑与技术方法并未有机统一

业务融合的前提是理论、方法、技术工具的多维度统一。在当前部分实践中，事前绩效评估与预算评审所依据的“支出定额标准”依然不统一，这造成事前绩效评估的成本效益分析与预算评审的预算测算的结论可能出现矛盾，事前绩效评估所判断得出的“核心产出”也未作为预算评审核定资金规模的前提条件，导致预算评审的资金测算精准度丧失意义。工具方法的不互通，阻碍了二者的实质性融合。

（三）评估评审结论冲突缺乏有效裁决机制

由于事前绩效评估与预算评审业务侧重点不同，在各自独立运行的惯性下，常常出现结论相左的情况。例如，从事前绩效评估角度认为绩效目标合理应全额保障，而预算评审从造价角度大幅砍掉资金；又如，从项目角度评估认为应当支持，但从整体预算盘子考虑评审认为无法支持。在业务融合实践中，财政内部仍缺乏有效的权重规则和裁量机制来进行总体权衡与结论裁定，最终将影响预算安排建议的合理性与充分性。

三、天水市评估评审融合机制与实践优化

近年来，甘肃省天水市财政收支压力逐渐凸显，地方政府与财政部门更加清晰地认识到预算科学决策的重要性。基于财政科学管理对预算绩效管理深度融入预算管理体系的要求，天水市财政局在项目规划阶段谋求各类财政业务进行有效整合，使经济性、效率性、效益性和公平性的审视前移，着力推动事前绩效评估与预算评审机制重塑、流程再造、协同联动、刚性落地。通过两项工作同步筹划、同步部署、同步实施、一体研判、结果共用，彻底打通制度壁垒、破除管理堵点，实现项目入库审核与预算资金安排双重刚性约束，有效破解以往评估评审各自为政、绩效与预算脱节、资金测算粗放等突出问题，切实推动财政资金向优绩优效项目集聚。

（一）评估评审融合的理念重塑

1.破解条线割裂堵点，精简流程、节约行政资源。传统管理模式下，事前绩效评估、预算评审分环节、分主体、分流程推进，工作相对独立、标准互不衔接。预算单位多头报送资料、重复迎审、反复整改，既加重了自身负担，也造成行政资源浪费；同时绩效评估结论与预算评审结果各行其是、衔接不畅，容易出现审核标准不统一、研判结论不统一等问题。天水市在推动两项工作深度融合的过程中，首先确立了“一次申报、联合审核、同步论证、结果统合”的工作原则，整合审核内容、压缩办理时限、精简申报材料，从制度层面减少重复交叉工作，降低制度性运行成本，最大限度释放财政管理内生效能。

2.锚定绩效预算联动，精准配置、提升资金效益。事前绩效评估重在研判项目“该不该干、能不能干、成效好不好”，聚焦立项必要性、实施可行性、效益导向性；预算评审重在核定项目“花多少钱、钱怎么花、测算准不准”，聚焦支出合理性、成本经济性、编制规范性。两项工作分头推进，极易产生“绩效达标但预算虚高”“预算核减但绩效目标悬空”等错位问题，导致预算安排与绩效约束衔接不紧密。天水市在评估评审融合的制度设计中，同步审核绩效目标、实施方案、成本构成与支出标准，一体论证必要性、经济性、合规性、效益性，真正实现“绩效不过关不入库、预算不合理不安排、效益不突出不保障”，以刚性约束倒逼零基预算落地，推动财政资金配置由“重规模”向“重效益”转变。

3.压实主体责任链条，闭环管控、夯实治理根基。长期以来，部分部门单位“重资金争取、轻绩效管理，重项目实施、轻成本管控”的惯性思维依然存在，绩效管理刚性不足、约束偏弱。天水市依托评估评审融合机制，组建联合评审专班集中研判、现场问询、当面反馈，倒逼各预算单位在项目谋划之初，主动做实需求论证、细化绩效指标、精准测算成本、完善实施方案，全过程深度参与评估评审融合，从理念和方法上提升部门单位的管理意识与水平。同步构建事前、事中、事后与结果刚性运用的全链条闭环绩效管理体系，持续强化绩效管理硬约束、硬抓手，推动部门绩效主体责任全面压实，以预算绩效一体化赋能全市财政平稳健康可持续运行。

（二）评估评审融合的方法更新

1.健全制度链条，压实全流程融合管控。一是锚定融合核心内容。系统整合事前绩效评估五大核心要件与预算评审成本核定、支出审核等关键内容，将立项依据、绩效目标、实施路径、资金测算、筹资合规、风险防控等纳入统一评审框架，实现审核内容全覆盖、研判维度一体化。二是优化闭环工作流程。建立“单位自主自评申报+财政联合重点评审”工作模式，统一明确融合评审的实施范围、操作程序、审核标准、办结时限，实现流程闭环、运转高效、标准统一。三是硬化结果刚性运用。将实施评估评审融合形成的结论作为项目库准入、年度预算安排、资金额度核定的硬性前置条件。对论证不充分、绩效不达标、测算不规范、实施条件不成熟的项目，坚决暂缓入库、核减资金或不予保障；对论证扎实、绩效突出、务实可行的优质项目，优先统筹财力保障，树立鲜明绩效导向。

2.强化协同联动，凝聚全方位工作合力。一是内部科室一体联动。由预算绩效管理科牵头总抓，统筹协调预算科、部门业务科室、财政投资评审中心协同发力，明晰职责分工、细化工作清单、强化同向发力，形成统一调度、分工负责、齐抓共管的内部工作格局。二是借力智库专业赋能。深化与高校智库、第三方专业机构常态化合作，整合行业专家、技术人才、财务骨干力量，全过程参与项目联合论证、成本核算、绩效研判，以专业支撑提升评审工作客观性、科学性与精准性。三是推动市县上下贯通。强化对县区业务指导、政策解读、经验复制、业务帮带，同步下沉评估评审融合改革举措，统一审核标准、规范操作流程，推动市县两级事前绩效管理同质同标、一体推进，筑牢全域预算绩效管控基础。

3.创新评审模式，打造一站式提质平台。一是组建联合评审专班。整合财政业务骨干、投资评审技术力量、外部行业专家，组建常态化联合评审专家组，实行集中会审、实地核查、综合研判相结合，集聚专业优势、凝聚评审合力，全面提升评审质效。二是形成“事前培训+现场会商+事后反馈”机制。工作开展前，联合评审专班筹划周密实施计划，并由资深专家向所有预算部门单位开展全面细致的培训，确保对评估评审融合工作理解到位、准备到位。采取“集中评审+现场问询”模式，对照项目申报资料、佐证材料、实施方案逐项核查、逐条研判，现场就问题当面交换意见，即时答疑解惑，实现问题现场整改。对评估评审融合的结论进行充分反馈，协助部门单位整改完善，进一步提升理解与配合度。三是实施一站集成服务。依托一体化评审机制，实现材料一次报送、问题一次反馈、整改一次到位，切实为预算单位减负增效。同步靶向指出项目谋划不精准、绩效目标不细化、成本测算不严谨、方案设计不完善等共性问题，精准指导部门优化项目方案、规范预算编制、做实绩效设计，从源头提升项目整体质量。评估评审融合的工作机制与方法创新如图1所示。

图1  评估评审融合的工作机制与方法创新

（三）评估评审融合取得的初步成效

1.评估评审融合效果显著，预算管理得以全面支撑。在申报2026年市级预算工作中，天水市财政局选取特定目标类项目开展评估评审融合试点，覆盖44家市直主管部门申报的71个特定目标类项目。坚持结果导向，刚性运用评估评审融合结论，将其作为项目入库和资金安排的核心硬依据。经严谨审核与综合论证，累计核减不合理项目10个，压减无效低效资金5113万元，择优确定61个成熟可行、绩效导向鲜明的项目纳入年度项目库统筹保障，从源头杜绝低效无效支出，切实筑牢预算绩效管理第一道防线。

2.理念逐步深化，零基预算改革得以有力推进。评估评审融合过程中有力地贯彻了以“零为基点”重构项目预算编制逻辑，打破“基数+增长”的传统模式，将绩效理念深度融入预算决策前端，有效防范“资金等项目”“项目绩效不明确”等问题。工作明确要求所有申报项目必须提供完整政策依据、需求分析和成本效益论证，倒逼预算单位纵深拓展零基预算理念，重点审核建设维修、基础设施等资金占比过高项目，核减非必要、非刚性支出，优先保障“三保”等重点领域需求，推动预算分配从“争资金、要规模”向“谋项目、优结构”转变。

3.治理模式持续创新，顶层设计得以科学完善。全面构建“事前绩效评估+预算评审”一体化管控体系，打破了部门壁垒，打通了业务边界，建立了“编制核成本、执行控支出、完工评效益”的全周期成本管控机制，引导各部门既算好“经济账”，更算实“民生账”“效益账”。立足长效管理、常态规范，天水市财政局同步制定印发《天水市市级事前绩效评估和预算评审融合管理暂行办法》，将前期探索的成熟做法、有效举措、成功经验全面固化为制度规范，确保评估评审融合工作常态化、规范化、制度化运行，持续夯实财政科学管理制度支撑。

四、评估评审融合的进一步提升路径

（一）健全制度体系，夯实绩效管理根基

持续优化绩效管理制度架构，进一步补齐制度短板、完善配套链条。重点围绕成本管控、专家管理、第三方评价、结果运用、评审流程等方面，细化出台专项实施细则，打通制度执行堵点，构建权责清晰、流程规范、管控严密、衔接顺畅的全链条制度体系。立足天水市人口多、民生支出占比高、县域财力薄弱的市情特点，持续优化民生保障、乡村振兴、城市建设、产业发展、公共服务等重点行业、重点领域绩效指标库，科学设定量化指标、定性指标、成本指标，统一全市绩效资料台账模板、评审流程标准、资料报送规范。推动绩效管理制度与中长期财政规划、重大项目储备、资金统筹整合深度衔接，强化制度刚性约束，杜绝制度空转、执行虚化、标准不一等问题，彻底破解制度与实践“两张皮”现象，以制度化保障推动绩效管理常态化、规范化运行。

（二）加强成本管控，完善支出标准体系

把成本预算绩效管理作为下一阶段财政科学管理的核心抓手，依托评估评审融合工作基础，全面建立“成本核算、定额管控、对标压减、动态优化”的成本绩效管理体系。聚焦公用经费、运维服务、信息化建设、工程修缮、后勤保障、公共服务购买等高频支出领域，系统梳理成本构成、费用结构、损耗环节，对标省内先进标准、行业平均水平、历史执行数据，分类分项研究制定统一支出定额标准，逐步形成覆盖通用类、专项类、行业类的标准化支出体系。将成本定额、费用标准、测算模板全面嵌入预算管理一体化系统，实现预算编制自动对标、超标准自动预警、不合理支出自动拦截。常态化开展成本绩效分析，重点研判工程类、服务类、修缮类项目耗材用量、人工成本、管理费用，从严压缩不必要耗材、冗余环节、附加费用，引导预算部门牢固树立“成本最小化、效益最大化”理念，推动实现“按标准编预算、按进度控支出、按成本强管控”，持续降低行政运行成本。

（三）强化结果应用，树牢刚性考核导向

持续压实绩效结果刚性约束，严格落实绩效评价结果与预算安排、政策调整机制，做到奖优罚劣、有据可依、约束有力。健全完善差异化资金保障机制，对上一年度绩效优秀、执行高效、群众满意度高的项目，在下一年度预算中优先保障、重点倾斜；对进度滞后、绩效一般、管理松散的项目，从严压减预算额度、压缩支出规模；对低效闲置、长期沉淀、问题频发的无效项目，坚决停拨资金、清理出库。同时，进一步提高绩效管理在市直部门、各县区高质量发展综合考核中的权重，细化考核指标、压实考核责任，对工作推进不力、整改落实不到位、资金使用问题多发的单位进行约谈提醒、跟踪督办。强化绩效公开透明，主动向社会公开重点项目绩效目标、评价结果、整改情况，以公开倒逼规范、以问责压实责任，彻底扭转“重申报、轻管理，重资金、轻绩效”的惯性思维，杜绝“评而不用、用而不严、严而不硬”的薄弱问题。

（四）赋能数字管控，提升绩效管理效能

抢抓财政数智化改革机遇，依托预算管理一体化平台，持续优化绩效管理数字化模块，升级事前评审、事中监控、事后评价、结果应用全流程线上管控功能。打通预算编制、资金拨付、国库支付、会计核算、资产监管、绩效审核的数据壁垒，实现各类数据互联互通、自动归集、实时共享。依托大数据分析、智能比对、算法预警功能，推行绩效指标智能推荐、成本额度自动测算、历史数据智能比对、疑点问题自动筛查，大幅减少预算单位重复填报、反复报送、人工审核工作量。建立财政资金动态监控模型，对资金拨付进度、预算执行比例、绩效实现程度、成本偏离情况进行实时监测、分级预警，对超标准、慢执行、低效益、高风险的项目自动提示、及时纠偏。加快推进市县一体化数字管控，统一数据口径、统一审核标准、统一监管流程，推动绩效管理由人工审核、事后整改向智能研判、事前防控、动态监管转变，全面提升预算绩效管理精细化、智能化、科学化水平。

（五）压实各方责任，构建协同共治格局

严格落实“谁申请、谁负责，谁使用、谁负责”绩效主体责任，持续压实预算部门主体责任、主管部门监管责任、财政部门管控责任。进一步健全“财政牵头、部门协同、专家支撑、第三方参与、人大审计监督”的多元共治工作体系，横向强化预算、国库、绩效、评审、业务科室协同联动，纵向压实市县两级财政监管责任，形成“上下贯通、齐抓共管、同向发力”的工作格局。深化财会监督、审计监督、纪检监督联动贯通，建立问题线索共享、整改联合督办、结果互认共用机制，对各类评审评估、绩效监控、专项检查中发现的资金闲置、虚列支出、挤占挪用等问题，从严督促整改、严肃追责问责。常态化开展业务培训、交流研讨，加大对县区财政干部、部门财务人员、项目经办人员培训力度，全面提升预算谋划、成本测算、绩效管控、项目管理专业能力。以高水平绩效管理赋能财政科学管理，持续优化资金配置、严控运行风险、夯实基层保障，全力推动全市财政事业平稳健康、提质增效，为天水市经济社会高质量发展提供坚实有力的财政保障。■

（作者单位：甘肃省天水市财政局、兰州大学管理学院、兰州大学经济学院）

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