中国低空经济法律体系研究报告——制度演进、规范构造与完善路径

摘要

低空经济作为新质生产力的重要载体，正以前所未有的速度重塑中国经济发展格局。本报告以法理学与航空法学交叉视角，系统梳理中国低空经济法律制度的演进脉络，深入剖析现行法律规范体系的层级构造与内在逻辑，全面考察地方立法的创新实践与差异化路径，实证分析法律规制对低空上下游产业链的传导效应，并在此基础上提出低空法律体系完善的战略建议。

研究发现，中国低空经济法律体系经历了从“严格管制”到“分类管理”、从“政策先行”到“立法跟进”的深刻转型，形成了以《中华人民共和国民用航空法》为核心、通用航空与无人驾驶航空器双线并行的规范格局。然而，空域权属规则不明、eVTOL等新型飞行器法律缺位、跨区域法律冲突以及责任认定机制滞后等问题，仍是制约产业高质量发展的制度瓶颈。本报告建议，应加快制定《低空经济促进法》或《低空空域管理条例》，建立“备案制+负面清单”的空域管理模式，完善eVTOL适航审定与商业运营规则，构建军地民协同的立体化监管体系，为中国低空经济从“万亿赛道”迈向“法治高地”提供坚实的制度保障。

关键词：低空经济；空域管理；无人驾驶航空器；法律体系；地方立法

目录

一、中国低空法律的起源：从航空管制到分类治理的制度嬗变

（一）萌芽期（1986—2010）：通用航空的法治化起步

（二）探索期（2010—2020）：低空空域管理改革的破冰

（三）加速期（2021—2024）：低空经济的法律化元年

（四）深化期（2025—至今）：体系化立法的新阶段

二、中国低空法律的种类：层级构造与规范谱系

（一）法律层面：以《中华人民共和国民用航空法》为核心的上位法体系

（二）行政法规层面：通用航空与无人驾驶的双轨规制

（三）部门规章与规范性文件：技术标准的精细化供给

（四）政策文件：产业促进的弹性规制工具

三、中国地方低空法规的种类：区域创新与差异化立法

（一）经济特区立法：深圳模式的先行示范

（二）省会城市立法：广州、合肥的制度探索

（三）省级通用航空条例：湖南、四川的地方实践

（四）无人驾驶航空器管理办法：多地的分散立法

（五）低空经济促进政策：超20省份的规范性文件矩阵

四、中国低空法律对上下游产业的影响：制度红利的传导与释放

（一）上游：航空器制造与适航审定

（二）中游：低空运营服务与基础设施建设

（三）下游：应用场景拓展与消费市场培育

（四）全链条：数据安全、保险责任与跨境协同

五、低空法律应该完善的地方：制度瓶颈与改革路径

（一）空域权属与使用规则的法定化

（二）eVTOL等新型飞行器的专门立法

（三）军地民协同监管机制的法律化

（四）跨区域低空飞行的法律协调

（五）低空经济法律与政策的协同治理

结语

参考文献

一、中国低空法律的起源：从航空管制到分类治理的制度嬗变

中国低空经济法律制度的演进，是一部从“严格管制”走向“分类治理”、从“政策先行”迈向“立法跟进”的制度变迁史。低空经济法律的起源并非一蹴而就，而是伴随着中国通用航空事业的发展、低空空域管理改革的深化以及无人驾驶航空器技术的迭代，逐步从航空法体系中分化出来，形成独立且具有自身逻辑的法律分支。本章以时间为轴，将中国低空法律的起源划分为四个阶段，系统梳理其制度嬗变的历史脉络。

（一）萌芽期（1986—2010）：通用航空的法治化起步

中国低空经济法律制度的源头可追溯至1986年《中华人民共和国民用航空法》的立法酝酿阶段。彼时，中国民用航空事业尚处于恢复发展期，低空空域资源的管理主要服务于军事和公共运输航空，通用航空的法律地位尚未得到充分确认。1995年，《中华人民共和国民用航空法》正式颁布，首次以法律形式确立了领空主权原则、民用航空器适航制度以及飞行管制基本规则，为后续低空经济法律的发展奠定了上位法基础。然而，该法对通用航空的规范较为原则，未涉及低空空域的分类管理，也未对无人驾驶航空器作出任何规定。

2003年，国务院和中央军事委员会联合颁布《通用航空飞行管制条例》（国务院、中央军委令第371号），这是中国通用航空领域第一部专门性行政法规。该条例确立了通用航空飞行的空域使用、飞行计划审批、飞行保障等全流程规则，明确在中国境内从事通用航空飞行活动须经飞行管制部门批准方可使用空域。尽管该条例仍然秉持“审批制”的严格管制思路，但其颁布标志着中国低空飞行活动开始纳入法制化轨道，为后续低空空域管理改革提供了最初的制度框架。

在部门规章层面，中国民用航空局（以下简称“民航局”）围绕通用航空的短途运输运营服务、空中交通管理、飞行任务审批、通用机场管理和适航审定等事项，制定了十余部规范性文件。江苏省于2017年率先颁布《江苏省民用航空条例》，重庆市于2018年颁布《重庆市民用航空条例》，对通用机场建设、通用航空服务站布局等事项作出地方性规定。这一阶段，低空经济尚未形成独立概念，相关法律规范散见于通用航空和民用航空的一般性规定之中，呈现出“重管制、轻促进”的鲜明特征。

（二）探索期（2010—2020）：低空空域管理改革的破冰

2010年，国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，首次在国家层面提出低空空域管理改革的目标和路径，将低空空域划分为管制空域、监视空域和报告空域三类，开启了低空空域从“全面管制”向“分类管理”转型的历史进程。这一改革意见虽然属于政策性文件，不具有法律强制力，但其对空域分类管理的制度设计深刻影响了后续十余年的立法走向。

2016年，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号），从培育通用航空市场、加快通用机场建设、扩大低空空域开放等方面提出重点任务，首次将“促进”理念引入低空飞行领域。同年，民航局出台《民航局关于通用航空分类管理的指导意见》（民航发〔2018〕80号），国家发展改革委、民航局发布《关于促进通用机场有序发展的意见》（发改基础〔2018〕1164号）。2018年，民航局印发《低空飞行服务保障体系建设总体方案》（民航发〔2018〕100号），从低空飞行服务保障体系的布局和功能定位、运行管理等方面作出系统规定。

在法律层面，2020年交通运输部重新修订颁布《通用航空经营许可管理规定》，将经营性通用航空活动分为载客类、载人类和其他类三类，并对各类经营性通用航空活动企业的经营许可条件、经营规范等进行细化规定。2022年，交通运输部颁布《通用航空安全保卫规则》，对开展载客活动、货运活动及空中游览等飞行活动的经营性运营安保要求进行了规定。湖南省和四川省分别于2022年颁布《湖南省通用航空条例》和《四川省通用航空条例》，就通用机场规划建设与运营管理、低空空域的划设与使用、飞行服务、安全监管等方面对通用航空活动进行调整，标志着地方通用航空立法进入活跃期。

（三）加速期（2021—2024）：低空经济的法律化元年

2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，首次将“低空经济”纳入国家发展规划，标志着低空经济从产业概念上升为国家战略。2022年，民航局在《“十四五”通用航空发展专项规划》（民航发〔2022〕8号）中提出，拓展无人机应用领域，大力发展新型智能无人驾驶航空器驱动的低空新经济。2023年12月，中央经济工作会议将低空经济确立为战略性新兴产业，为低空经济的法律化进程注入了强劲动力。

2023年，国务院和中央军事委员会颁布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（国务院、中央军委令第761号），并于2024年1月1日起正式实施。这是中国无人驾驶航空器领域第一部专门性行政法规，具有里程碑意义。该条例将无人驾驶航空器按照性能指标分为微型、轻型、小型、中型和大型五类，对无人驾驶航空器飞行活动实行分类管理；明确了实名登记、适航许可、操控员资质要求及禁飞区、飞行计划申报等制度；为微型、轻型、小型无人驾驶航空器划设了适飞空域，增加了空域资源的供给。该条例的颁布实施，标志着中国低空经济法律从“有人驾驶”单轨制迈向“有人驾驶+无人驾驶”双轨并行的新格局。

2024年1月，深圳市人大常委会发布《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，这是全国首部低空经济专项地方性法规，涵盖基础设施、飞行服务、产业应用、安全管理等全链条内容，明确深圳市对低空基础设施建设的支持措施，设立低空经济产业发展专项资金，推动城市低空无人机物流、空中出行商业化运营。同年2月1日，该条例正式实施，标志着中国低空经济立法从“管理型”向“促进型”转型。2024年3月，全国两会首次将“低空经济”写入政府工作报告，明确积极打造这一“新增长引擎”。2024年7月，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，明确指出要建立未来产业投入增长机制，发展通用航空和低空经济。

（四）深化期（2025—至今）：体系化立法的新阶段

2025年，中国低空经济法律体系建设进入体系化、精细化的新阶段。2025年全国两会前夕，《中华人民共和国民用航空法》修订草案提交全国人大常委会审议，其中明确规定保障低空经济发展对空域利用的合理需求，明确划分空域应当兼顾低空经济发展需要。这意味着低空经济空域需求将首次获得国家层面立法保障，让市场主体吃下“定心丸”。2025年政府工作报告中提出因地制宜发展新质生产力，明确“开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展”。

2025年2月28日，《广州市低空经济发展条例》正式施行，强调全链条覆盖，统筹土地、资金等要素，促进地区低空经济的协同发展。2025年1月1日，《珠海经济特区低空交通建设管理条例》正式施行，聚焦低空交通基础设施建设与管理。2025年12月26日，国家发展改革委印发《低空经济及其核心产业统计分类（试行）》，首次在国家层面权威、清晰地定义了低空经济的概念与产业边界，将低空经济划分为低空制造业、低空运营业、低空综合保障业和低空经济核心产业相关服务业四大类，为产业的规范化发展与精准统计监测提供了根本依据。

二、中国低空法律的种类：层级构造与规范谱系

中国低空经济法律体系呈现出“金字塔式”的层级构造，以《中华人民共和国民用航空法》为塔尖，以行政法规为塔身，以部门规章、规范性文件和政策文件为塔基，形成了自上而下、逻辑自洽的规范谱系。本章从法律、行政法规、部门规章与规范性文件、政策文件四个层面，系统梳理中国低空法律的种类与构造。

图1 低空空中交通管理中心示意图

（一）法律层面：以《中华人民共和国民用航空法》为核心的上位法体系

在法律层面，中国低空经济适用的法律主要包括《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等。其中，《中华人民共和国民用航空法》是我国民用航空领域的基本法，也是低空经济领域最高层级的法律依据。2021年修正的《中华人民共和国民用航空法》对民用航空器管理、空域使用、航空人员资质等进行了规范。2025年提交全国人大常委会审议的修订草案进一步强调安全、环保与监管，首次在国家法律层面明确写入“低空经济”，专门规定了空域权属与管理、民用航空器适航、飞行保障、通用航空发展等核心制度，划定了低空飞行活动的基本法律边界。

2025年修订的《中华人民共和国治安管理处罚法》将“黑飞”行为纳入治安处罚范畴，明确无证驾驶航空器、非法穿越空域等的处罚标准，为低空飞行违法行为提供了明确的行政处罚依据。《中华人民共和国公司法》（2023年修订）则从市场主体规范的角度，为低空经济企业的设立、运营和退出提供了基础性法律支撑。此外，《中华人民共和国民法典》中关于侵权责任、产品责任的规定，以及《中华人民共和国个人信息保护法》中关于隐私保护的规定，均对低空飞行活动中的民事责任认定和数据安全保护具有适用性。

（二）行政法规层面：通用航空与无人驾驶的双轨规制

行政法规层面，中国低空经济法律体系形成了通用航空和无人驾驶航空器“双轨并行”的规制格局。在通用航空领域，《通用航空飞行管制条例》（2003年颁布）是目前通用航空领域的核心行政法规，确立了通用航空飞行的空域使用、飞行计划审批、飞行保障等全流程规则。《中华人民共和国飞行基本规则》（国务院、中央军委令第288号）规范境内所有飞行活动的基础性规则，确立了国家对飞行实行统一飞行管制的原则。

在无人驾驶航空器领域，2024年1月1日起施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（国务院、中央军委令第761号）是里程碑式的行政法规。该条例针对无人驾驶航空器设计生产、适航与质量管理、实名登记、资质管理、空域和飞行活动管理、应急处置、违规飞行处置等重点环节进行了统一规定。条例将无人驾驶航空器按照性能指标分为微型、轻型、小型、中型和大型五类，实行分类管理：微型、轻型无人驾驶航空器在适飞空域内飞行原则上无需提出飞行活动申请；中型、大型无人驾驶航空器应当进行适航审定并取得适航许可；操控小型、中型、大型无人驾驶航空器的人员应当取得操控员执照。

（三）部门规章与规范性文件：技术标准的精细化供给

部门规章和规范性文件是中国低空经济法律体系中数量最多、内容最细、更新最快的规范层级，主要涉及空域管理、通用航空运营、无人驾驶航空器运行、适航审定、人员资质等多个领域。在空域管理方面，2023年12月民航局发布的《国家空域基础分类方法》将全国空域划分为A、B、C、D、E、G、W七类，其中G类（300米以下）和W类（120米以下）为非管制空域，为低空经济发展奠定了空域分类基础。

在通用航空领域，交通运输部2020年重新修订颁布的《通用航空经营许可管理规定》将经营性通用航空活动分为载客类、载人类和其他类三类；2022年颁布的《通用航空安全保卫规则》对载客、货运及空中游览等经营性运营安保要求进行规定；2021年民航局印发的《通用航空空管运行规定》将通用航空飞行活动区分为是否在民航空管管制范围内，规定了不同的空中交通服务要求。在无人驾驶航空器领域，交通运输部2024年1月出台的《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》对民用无人驾驶航空器的适航管理、人员资质、登记管理、飞行活动等方面进行全面规定，是《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的核心配套规章。民航局针对无人驾驶航空器系统的适航审定、国籍登记及实名登记、轻型和小型无人驾驶航空器物流配送试运行审定等方面，出台了20余部规范性文件和行业标准。

（四）政策文件：产业促进的弹性规制工具

政策文件是中国低空经济法律体系中最为灵活、最具弹性的规制工具，按时间顺序形成了从改革探索到高质量发展的推进脉络。2010年《国务院中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见》奠定了低空经济发展基础；2016年《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》从培育市场、加快通用机场建设等方面提出重点任务；2021年《国家综合立体交通网规划纲要》首次将“低空经济”纳入国家规划。

2023年《绿色航空制造业发展纲要（2023—2035年）》提出2025年eVTOL实现试点运行；2024年3月工信部等四部门联合印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》，提出到2030年推动低空经济形成万亿级市场规模；2024年7月《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确指出发展通用航空和低空经济；2024年7月《国务院关于促进服务消费高质量发展的意见》聚焦低空经济与高质量发展的结合。2025年12月，国家发展改革委印发《低空经济及其核心产业统计分类（试行）》，首次在国家层面权威定义低空经济的概念与产业边界，标志着低空经济政策体系从“定性引导”迈向“定量规范”的新阶段。

三、中国地方低空法规的种类：区域创新与差异化立法

在国家法律框架下，各地方政府结合自身产业基础、空域条件和经济发展需求，积极探索低空经济发展的特色路径，形成了百花齐放的地方立法格局。截至2025年底，全国已有超过20个省份将低空经济写入政府工作报告或出台专项政策，部分城市率先完成地方性法规立法，构建了各具特色的低空经济法治生态。本章系统梳理地方低空法规的五种主要类型。

（一）经济特区立法：深圳模式的先行示范

深圳市作为全国低空经济发展的领跑城市，依托强大的低空经济产业链、低空空域资源的创新管理以及特区立法保障等优势，在低空经济立法方面再次引领全国。2024年1月，深圳市人大常委会发布《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，并于同年2月1日起正式实施。这是全国首部低空经济专项地方性法规，共7章，涵盖基础设施、飞行服务、产业应用、安全管理等全链条内容。

该条例的创新性体现在三个层面：第一，明确低空空域分类管理规则，规定市政府相关部门应协同空中交通管理机构等部门，组织建设低空飞行数字化管理服务系统，实现与空中交通管理机构等平台系统的对接；第二，建立低空经济产业统计监测制度，为产业发展提供数据支撑；第三，设立低空经济发展专项资金，发挥财政性资金的引导作用，带动社会资本参与低空经济产业投资，并鼓励保险机构开发与低空经济产业发展相适应的保险产品。在政策法规的支持下，深圳市在低空制造、低空应用和设施建设等领域制定了20余项国家标准和行业标准，形成了“立法+标准”的双轮驱动模式。

2024年12月，《珠海经济特区低空交通建设管理条例》正式施行，聚焦低空交通基础设施建设与管理，与深圳的“产业促进”模式形成差异化互补。珠海条例重点规范低空交通基础设施的规划、建设、运营和管理，明确低空交通基础设施的用地保障、资金支持和审批流程，为粤港澳大湾区低空交通一体化发展提供了制度支撑。

（二）省会城市立法：广州、合肥的制度探索

2025年2月28日，《广州市低空经济发展条例》正式施行，这是继深圳之后全国第二部省会城市层面的低空经济专项法规。该条例强调全链条覆盖，统筹土地、资金等要素，促进地区低空经济的协同发展。条例从产业发展、基础设施建设、飞行服务、安全保障、监督管理等方面作出系统规定，明确市政府应当建立低空经济发展协调机制，统筹解决低空经济发展中的重大问题。在产业促进方面，条例规定市政府应当制定低空经济产业发展规划，明确产业发展目标、重点任务和保障措施；在基础设施建设方面，明确通用机场、起降场地、低空智联网等基础设施的规划布局和建设标准；在飞行服务方面，规定建立低空飞行服务平台，为低空飞行活动提供飞行计划、航空气象、告警救援等服务。

合肥市作为安徽省低空经济发展的核心城市，于2023年12月发布《合肥市低空经济发展行动计划（2023—2025年）》，明确低空经济涵盖基础设施建设、飞行器制造、运营服务、飞行保障四个环节，到2027年将合肥、芜湖打造为两个核心城市，布局约20个通用机场和500个起降点，重点拓展短途运输、低空物流、公共服务、低空消费等应用场景。2024年4月，安徽省发展改革委发布《安徽省加快培育发展低空经济实施方案（2024—2027年）及若干措施》，以省级政策文件形式对全省低空经济发展进行统筹部署。

（三）省级通用航空条例：湖南、四川的地方实践

在省级通用航空立法方面，湖南省和四川省走在前列。2022年，湖南省和四川省分别颁布《湖南省通用航空条例》和《四川省通用航空条例》，就通用机场规划建设与运营管理、低空空域的划设与使用、飞行服务、安全监管等方面对通用航空活动进行调整。湖南省条例创新性地提出设置省级通用航空服务机构，作为连接飞行管制部门与飞行活动主体的中介，以提升通用航空空域的使用效率。四川省条例则强调建立“军地民”三方协同管理机制，支持成都、绵阳等城市开通低空客运航线。

江苏省于2017年颁布的《江苏省民用航空条例》和重庆市于2018年颁布的《重庆市民用航空条例》，是中国较早的地方民用航空专项法规，对通用机场建设、通用航空服务站布局等通用航空相关事项作出规定，为后续低空经济立法提供了基础性制度框架。2024年5月，重庆市设立6个低空经济先行试验区，结合自身产业基础实行差异化发展；2025年2月，重庆市永川区大安通航机场试验基地正式投用，开启国内首次低空空域实时灵活转换与低空安全核心技术验证试验。

（四）无人驾驶航空器管理办法：多地的分散立法

在无人驾驶航空器管理方面，多个省市出台了专门的地方政府规章或规范性文件。重庆市于2023年12月颁布《重庆市民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》（重庆市人民政府令第362号），对民用无人驾驶航空器的生产、销售、使用等环节的日常管理作出规定，通过划设管控空域、报备空域和自飞空域，实现对民用无人驾驶航空器飞行活动的分类管理。厦门市于2020年1月颁布《厦门市民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》（厦门市人民政府令第179号），对无人驾驶航空器的违规飞行、应急处置等问题进行了规定。

北京市、浙江省等地的无人驾驶航空器管理办法均对民用无人驾驶航空器的生产、销售、使用等环节的日常管理作了规定。然而，这些地方规则大多在《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》生效之前颁布，在内容上与国家条例存在差异。例如，部分省份的无人驾驶航空器规则未对无人驾驶航空器实施分类管理，未明确运营各方主体的义务，未规定从事飞行活动的主体投保第三者责任保险的义务，且对无人机改装或设计更改的禁止性规定与国家条例存在出入。这些差异提示地方立法需要及时与国家上位法进行衔接修订。

（五）低空经济促进政策：超20省份的规范性文件矩阵

除地方性法规和政府规章外，各地还密集出台了大量低空经济促进政策，形成了覆盖省、市、区三级的规范性文件矩阵。广东省于2024年5月印发《广东省推动航空经济高质量发展行动方案（2024—2026年）》，广州市人民政府办公厅同步印发《广州市低空经济发展实施方案》和《广州市推动低空经济高质量发展的若干措施》。深圳市各区也出台了配套政策，如宝安区《深圳市宝安区低空经济产业创新发展实施方案（2023—2025年）》、龙岗区《龙岗区关于促进低空经济产业发展的若干措施》等。

湖南省于2024年7月实施《关于支持全省低空经济高质量发展的若干政策措施》，以“鼓励飞、促制造、适度建”为原则，通过飞行补贴降低通航运营成本，通过航线补贴发展无人机物流配送，发放低空消费券、补贴执照培训拓展消费场景，支持eVTOL等新型航空器运营。四川省于2025年4月发布《支持低空经济发展的若干政策措施》，提出到2026年低空经济规模超3000亿元，通用飞机飞行达15万小时。此外，北京、上海、浙江、福建、海南、山东、辽宁等省市均出台了低空经济发展行动方案或支持措施，形成了全国性的政策促进网络。

四、中国低空法律对上下游产业的影响：制度红利的传导与释放

法律制度的供给质量直接决定产业发展的天花板。中国低空经济法律体系从空域开放、适航审定、运营许可、安全监管到责任认定，形成了一套完整的制度链条，对低空经济产业链的上游制造、中游运营、下游应用以及全链条保障产生了深远影响。本章从产业链四个维度，实证分析低空法律的传导效应。

表1 低空经济产业链与法律规制对应关系

（一）上游：航空器制造与适航审定

在法律制度层面，适航审定是低空飞行器进入市场的“第一道门槛”，直接影响上游制造企业的技术路线选择和研发投入。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》明确规定，中型、大型无人驾驶航空器应当进行适航审定并取得适航许可，这一制度设计为无人机制造企业提供了清晰的合规路径，同时也对技术门槛提出了更高要求。民航局适航审定司立足《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》，制定了关于改进通用航空适航审定的系列规范性文件，对特殊用途的通用航空适航审定事项进行了简化和调整，降低了中小型通用航空器的适航审定成本。

在eVTOL领域，法律制度的供给滞后于技术创新。目前，中国尚未根据eVTOL的新形态和新特点制定单独适用的适航审定标准，而是采用“一事一议”原则，将其作为无人驾驶航空器进行管理。2023年10月，民航局向亿航智能颁发EH216-S型无人驾驶航空器系统型号合格证，随后分别在2023年12月和2024年4月向其颁发单机适航证和生产许可证，实现了城市空中交通商业运营的关键一步。然而，鉴于eVTOL在生产制造和应用场景上与传统通用航空器和无人驾驶航空器并不相同，现行法律体系尚不能很好地适应eVTOL的大规模生产制造和日常载人运营，制约了上游制造企业的产能扩张和市场布局。

图2 eVTOL电动垂直起降飞行器与城市起降场

《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》提出“电动化、智能化”发展路径，目标到2030年形成万亿级市场规模，为上游制造企业提供了明确的政策预期。各地政府也通过产业扶持政策，吸引和培育无人驾驶航空器、eVTOL等先进整机制造项目。例如，芜湖市发挥本地航空装备制造和维修产业优势，发展航空整机、发动机、模块组件等维修项目和通用航空维修培训业务；北京市鼓励开发高效、精准的无人驾驶航空器反制系统，大力发展低空安防反制产业。

（二）中游：低空运营服务与基础设施建设

低空运营服务是低空经济价值实现的关键环节，法律制度对运营主体的资质要求、空域使用规则和飞行审批流程具有直接约束效应。《通用航空经营许可管理规定》将经营性通用航空活动分为载客类、载人类和其他类三类，对各类经营性通用航空活动企业的经营许可条件、经营规范等进行规定。2024年实施的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》进一步简化运营准入，规定取得无人驾驶航空器运营合格证后，从事经营性通用航空飞行活动无需取得通用航空经营许可证和运行合格证，降低了无人机运营企业的合规成本。

在基础设施建设方面，法律制度通过规划审批、用地保障和资金支持等机制，直接影响低空物理基础设施和信息基础设施的建设进度。《通用航空飞行管制条例》和各地通用航空条例对通用机场建设、起降场地布局、低空智联网建设等作出规定。民航局出台的《通用机场分类管理办法》和《A类通用机场使用许可及运行安全管理办法》对中国通用机场的类别划分及运行管理进行了规范。南京市在其低空经济发展实施方案中提出，综合运用北斗、5G-A等技术，分阶段、分区域推进涵盖通信、导航、监测等配套设施的低空数字智联网建设。

《深圳经济特区低空经济产业促进条例》明确规定，市政府相关部门应协同空中交通管理机构等部门，组织建设低空飞行数字化管理服务系统，实现与空中交通管理机构等部门平台系统的对接。这一制度设计为低空运营企业提供了统一的数字化服务平台，降低了信息不对称和协调成本。然而，当前低空基础设施建设仍面临审批流程复杂、用地指标紧张、投资回报率不高等问题，法律在用地保障、投融资机制等方面的供给仍显不足。

（三）下游：应用场景拓展与消费市场培育

低空法律通过划定适飞空域、简化飞行审批、明确安全责任等制度安排，直接决定了下游应用场景的拓展深度和消费市场的培育广度。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》为微型、轻型、小型无人驾驶航空器划设了适飞空域，微型、轻型无人驾驶航空器在适飞空域内飞行无需取得特殊通用航空飞行任务批准文件，大幅降低了消费级和轻商用级无人机的使用门槛。这一制度设计直接催生了无人机物流配送、低空旅游、航空运动、农林植保等多元化应用场景的爆发式增长。

2025年以来，低空应用场景落地加速。2月20日，江苏南通海门至上海浦东双向低空载客常态化航线正式开通，约123公里的航线乘坐直升机仅需40分钟，定价约700元。2月27日，北方海岛低空物流常态化运营首飞活动在青岛西海岸新区举行，标志着海岛低空物流迈向商业化规模运营。3月1日，上海浦东新区低空交通运输体系建设启动仪式举行，三架直升机分别成功试飞了苏州、南通至上海的城际空中航线。3月2日，新疆乌鲁木齐开展首次低空医疗物资运输，医疗物资通过无人机从自治区人民医院苏州路分院运送至总院，全程直线距离8公里，飞行时间仅10分钟。

图3 无人机物流配送场景

在消费市场培育方面，各地通过发放低空消费券、补贴执照培训、举办航空运动赛事等方式，激活低空消费潜力。湖南省通过发放低空消费券拓展消费场景，支持eVTOL等新型航空器运营。然而，当前低空消费市场仍面临价格偏高、安全保障不足、消费者认知度低等问题，法律在消费者权益保护、服务质量标准、价格监管等方面的供给仍有待加强。

（四）全链条：数据安全、保险责任与跨境协同

低空飞行活动涉及大量数据采集、传输和处理，数据安全和隐私保护已成为贯穿产业链全链条的核心法律议题。无人驾驶航空器搭载的摄像头或传感器可能采集个人数据、地理信息、敏感设施图像等，若未经授权可能侵犯隐私权或违反《中华人民共和国个人信息保护法》。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》规定国家空中交通管理领导机构筹建无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台，通过采集无人驾驶航空器的唯一产品识别码、实名登记、识别信息等生产、登记、使用的有关信息，实现对无人驾驶航空器的动态监管与飞行过程的全覆盖。然而，针对低空经济特点的数据安全专门立法仍属空白，数据跨境流动、算法训练数据合规等问题缺乏明确规则。

在保险责任方面，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第十二条规定从事飞行活动的主体应当投保第三者责任保险，但微型、轻型无人驾驶航空器从事非经营性飞行活动是否强制投保存在解释空间。深圳条例规定鼓励保险机构开发与低空经济产业发展相适应的保险产品，但缺乏强制性规范。香港《小型无人机令》第十二条规定获豁免的甲1类、甲2类小型无人机应购买最低保额五百万港币的第三者责任险，其保险要求严于内地。在事故责任认定方面，现行法律对低空飞行器碰撞、坠落、干扰民航等情形的责任划分缺乏细化规则，影响了保险产品的精算定价和市场供给。

在跨境协同方面，粤港澳大湾区低空经济的跨境通航面临内地与港澳法律规则的差异。香港《小型无人机令》根据无人机重量将其分为甲1类、甲2类和乙类三种，与内地按重量、飞行真高等性能指标分类的标准不同；在飞行活动审批方面，香港对小型无人机的操作许可要求严于内地；在保险责任方面，香港的强制保险要求高于内地；在违规责任方面，香港将违规飞行情形多认定为犯罪，责任主体范围也更广。这些差异直接影响大湾区内部低空物流、跨境通勤等应用场景的落地，亟须通过区域协同立法加以协调。

五、低空法律应该完善的地方：制度瓶颈与改革路径

尽管中国低空经济法律体系建设取得了显著进展，但面对产业爆发式增长和技术快速迭代的现实需求，现行法律体系仍存在诸多制度瓶颈。本章从空域权属、新型飞行器立法、协同监管、跨区域协调、政策法律协同五个维度，深入剖析低空法律应当完善的关键领域，并提出具体的改革路径建议。

表2 低空法律制度瓶颈与改革路径

（一）空域权属与使用规则的法定化

空域权属与使用规则是低空经济发展的基础性制度，也是当前法律体系中最薄弱的环节。基于特殊历史条件所形成的制度惯性，我国对低空空域实施严格管制，低空空域实质开放程度不足成为制约低空经济发展的首要瓶颈。《中华人民共和国民用航空法》虽确立了领空主权原则，但未对低空空域的权属、分类、使用权限和审批程序作出明确规定，导致市场主体对空域资源的可获得性缺乏稳定预期。

2025年《中华人民共和国民用航空法》修订草案首次在国家法律层面规定保障低空经济发展对空域利用的合理需求，明确划分空域应当兼顾低空经济发展需要，这是一个重要突破。然而，修订草案尚未对空域的公共资源属性、公民平等使用权、空域开放的具体标准和程序等作出细化规定。建议尽快制定《低空空域管理条例》，明确以下核心制度：第一，确立低空空域实质开放原则，规定在不损害国家安全、公共利益或他人利益的前提下，公民享有在可通航空域自由飞行的权利及相应的平等使用权；第二，明确低空空域分类管理的具体标准，将G类（300米以下）和W类（120米以下）空域的开放规则法定化，在非管制空域推行“备案制+负面清单”管理；第三，建立空域使用收费制度，通过市场化手段合理配置空域资源；第四，授权地方在法律权限内，将适当的低空空域划分为适航区域，高效、有序且安全地落实空域的实质开放。

（二）eVTOL等新型飞行器的专门立法

eVTOL（电动垂直起降飞行器）作为低空经济最具颠覆性的新型载体，以电动化、智能化和无人驾驶为主要特点，在生产制造和应用场景上与传统通用航空器和无人驾驶航空器存在本质差异。相较于传统通用航空器，eVTOL噪声低、成本低、对起降场地要求低、更加环保，但续航里程低、载客量少；相较于常见无人驾驶航空器，eVTOL在应用场景上更加注重城市间载人飞行，对飞行安全要求更高。尽管多省份已经针对eVTOL的研发制造颁布了扶持政策，但中国尚未根据eVTOL的新形态和新特点制定单独适用的适航审定标准、飞行及管制模式、商业运营规则等方面的法规体系。

建议从以下方面完善eVTOL法律制度：第一，制定《电动垂直起降飞行器适航审定标准》，建立区别于传统通用航空器和普通无人机的适航审定体系，涵盖电池安全、飞控系统冗余、应急着陆、噪声控制等专项技术要求；第二，明确eVTOL的商业运营规则，包括运营主体资质、航线审批程序、乘客安全保障、票价监管等；第三，建立eVTOL飞行员的专门资质认证体系，区别于传统直升机驾驶员和无人机操控员；第四，制定eVTOL起降场地的建设标准和管理规范，明确城市空中交通（UAM）基础设施的规划、建设和运营要求；第五，建立eVTOL事故调查和责任认定机制，明确制造商、运营商、飞控系统提供商、空域管理者等各方主体的责任边界。

（三）军地民协同监管机制的法律化

低空飞行活动涉及军事、民用和地方政府多个管理主体，现行法律体系在“军地民”协同监管方面的制度供给明显不足。《通用航空飞行管制条例》确立了飞行管制部门对空域使用的审批权，但未明确军地民三方在空域管理中的职责划分和协调机制。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》规定国家空中交通管理领导机构负责统筹协调全国无人驾驶航空器飞行管理工作，但该机构的法律地位、职权范围和运行程序尚不明确。

建议从以下方面完善协同监管法律制度：第一，在《中华人民共和国民用航空法》修订中明确国家空中交通管理领导机构的法律地位和职权，建立军地民三方常态化协调机制，实现管制、监视、报告三类空域的精细化管理；第二，制定《低空经济安全监管条例》，明确安全监管的基本原则、监管机构、监管措施，建立统一的低空飞行器技术标准和操作规范；第三，建立低空飞行“一网通办”监管服务平台，实现飞行计划申报、空域审批、动态监控、应急处置等全流程线上办理；第四，建立“临时适航—特定空域试点—监管沙盒”的阶梯式监管通道，为技术创新预留发展空间；第五，明确地方政府在低空经济监管中的职责权限，建立中央统筹、地方落实的分级监管体系。

（四）跨区域低空飞行的法律协调

低空经济具有显著的区域性特征，跨区域低空飞行是城市空中交通、城际物流、应急救援等应用场景的必然要求。然而，当前各地低空法规存在“一城一策”的碎片化现象，导致市场割裂和合规成本上升。例如，不同城市对无人驾驶航空器的分类标准、飞行高度限制、审批程序、保险要求等规定不一，企业开展跨区域运营需要逐地申请、逐地合规，严重制约了低空经济的规模化发展。

建议从以下方面完善跨区域法律协调机制：第一，建立跨区域适航互认机制，避免“一城一策”导致的市场割裂，实现适航审定结果、运营合格证、操控员执照的全国互认；第二，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等大型城市集群，推动区域协同立法，统一低空飞行规则、空域使用标准和安全监管要求；第三，建立跨区域低空航线网络规划制度，由民航局会同相关省份统一规划城际低空航线，明确航路宽度、飞行高度、避让规则等；第四，针对粤港澳大湾区的跨境通航需求，推动内地与港澳无人驾驶航空器规则的协调贯通，在分类标准、审批程序、保险责任、违规处罚等方面实现规则对接；第五，建立跨区域低空飞行纠纷解决机制，明确跨区域事故的责任认定标准和管辖规则。

（五）低空经济法律与政策的协同治理

现代法治发展的重要趋势是构建政策与法律的协同治理机制。政策在完善自身的同时能够为法律提供经验，法律在改进自身的同时能够为政策提供参考，二者相互影响、优势互补，共同构成完整的社会规范体系。然而，在低空经济的某些具体领域，中国政策和法律尚未形成良好的互动模式。截至2024年8月，中国有关低空经济的专门立法仅有《深圳经济特区低空经济产业促进条例》一部地方性法规，其他34部均属于地方的其他规范性文件，这暴露出中国低空经济立法存在的重政策、轻法律，规范效力层级低，缺乏顶层制度设计等问题。

建议从以下方面完善政策法律协同机制：第一，加快制定《低空经济促进法》或《低空经济产业促进条例》，作为低空经济领域的基本法或行政法规，明确低空经济的定义、范围、基本原则、管理体制和法律责任，为相关法律法规的制定提供上位法依据；第二，建立政策法律转化的常态化机制，将地方试点中成熟的政策经验及时上升为法律规范，如将深圳的“立法+标准”双轮驱动模式、苏州的低空空中交通规则探索等经验推广至全国；第三，完善低空经济标准体系，由国家标准委、民航局等部门牵头，制定涵盖飞行器制造、基础设施建设、运营服务、安全监管等领域的国家标准和行业标准，实现技术规范与法律规范的有机衔接；第四，建立低空经济法律实施评估机制，定期对现行法律法规的实施效果进行评估，根据产业发展和技术进步及时修订完善；第五，加强低空经济法律人才培养，支持高校和科研机构开设低空经济法学课程，培养既懂航空技术又懂法律规制的复合型人才。

结语

低空经济是新一轮科技革命和产业变革的重要方向，是培育新质生产力、打造新增长引擎的战略选择。中国低空经济法律体系经历了从萌芽到深化、从单一到多元的演进历程，形成了以《中华人民共和国民用航空法》为核心、通用航空与无人驾驶航空器双线并行、中央与地方协同发力的规范格局。然而，面对万亿级市场的爆发式增长和eVTOL等颠覆性技术的快速迭代，现行法律体系在空域权属、新型飞行器规制、协同监管、跨区域协调和政策法律协同等方面仍存在明显短板。

展望未来，中国低空经济法律体系的完善应当坚持“安全与发展并重、管制与促进并举、中央与地方协同、国内与国际衔接”的基本原则，加快构建以《低空经济促进法》为统领、以《低空空域管理条例》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》为骨干、以部门规章和地方立法为支撑的立体化法律体系。通过深化空域管理改革、完善eVTOL专门立法、建立军地民协同监管机制、推动区域协同立法、强化政策法律协同，为中国低空经济从“万亿赛道”迈向“法治高地”提供坚实的制度保障，在全球低空经济竞争中抢占规则制定权和制度话语权。

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