穿透式监管白皮书解读 | 01 国资监管演进与“三穿透”内涵

长期以来，我国国资监管体制适应不同时期经济发展需求，历经了从“放权让利”的市场化探索到设立国资委统一履行出资人监管职责，再到“以管资本为主”持续深化的演进过程，确立了“国资监管机构—国有资本投资、运营公司—国有企业”的三层国有资产管理架构，国资监管机构依法履行出资人职责，将国有资本的经营权力授予投资、运营公司。2026 年 5 月，《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026-2029 年）》发布，新一轮改革从“国企改革”拓展为“国资国企改革”，把完善国资监管机制作为重要改革内容，既要“放得活”又要“管得好”，要求健全国资监管体系，开展专业化监管、体系化监管、法治化监管和穿透式监管。

监管体制演进的同时，国资监管手段的发展经历了从线下到线上、从分散到连接的渐进过程。早期监管手段以纸质报送和手工汇总为主，信息传递滞后，数据整合效率低。随着信息化建设的深入，监管手段进入线上定期填报阶段，实现了数据规范化采集与处理，提升了工作效率，但系统间存在壁垒，数据协同程度有限。此后，国资监管进一步向集成化、在线化发展，国资委建设国资国企在线监管系统，推动企业业务系统与国资监管系统对接，打通数据共享通道，逐步实现对大额资金的可视监控。

然而对于大型企业集团而言，随着资产规模持续扩大、业务链条不断延伸、管理层级日益复杂，多级法人、多业态、跨区域的治理结构，使国有资本的分布与风险状况趋于复杂，经营风险呈现隐蔽化、跨域化、动态化特征。传统监管模式本质上仍为集团层面的表层管控，依赖报表审计的事后监督，难以准确穿透股权结构、业务链条和资金流向。在这一背景下，随着大数据、人工智能等技术的快速发展，国资监管手段进一步升级，从方向性要求升级为对具体业务领域、具体行为和风险的针对性管控，智能化穿透式监管逐渐成为国资监管的最新趋势。

智能化驱动下的监管能力实现了三重转变：

穿透式监管强调“实质重于形式”，透过企业表面的经营行为，厘清其内在的股权关系、业务实质、真实资产、风险事项等，对企业开展全覆盖、全过程、全链条监管，具体包括主体穿透、业务穿透与风险穿透。

主体穿透，纵向覆盖全级次单位。一方面是将监管触手延伸至二级及以下子公司、分支机构、基层经营单元，实现从集团总部到末级主体的纵向贯通，推动集团管控从统计结果数据向洞察实质经营转型，精准把握风险源头；另一方面是将境外子企业、表外主体、参股企业等一并纳入监管范围，消除监管空白地带，确保所有国有资产、所有经营主体都处于有效监管之下，从根本上防范体外循环、隐性利益输送、境外异常经营等风险。

业务穿透，横向贯通全业务链条。一方面，针对企业资金、资产、资源等各类生产要素，开展从来源、流转到最终投向的全生命周期监管；另一方面，从财务数据反向追溯经济业务的原始凭证、交易合同、决策流程、业务实质等，确保监管能够穿透结果数据，深入理解业务逻辑、交易背景与现金流状况等，还原企业经营实质。

风险穿透，构建全流程风险预警监控体系。穿透人、事、表、账等核心监管要素，建立覆盖投资、产权、财务、会计等重点领域的风险指标体系和智能预警模型，实现风险的敏捷感知、关联分析与智能预警。推动风险管控线上化、精细化，由局部风险事件洞察集团整体风险态势，精准识别风险传导路径与系统性风险隐患，切实防范化解重大风险。