一、引言

“十五五”规划明确提出“深化零基预算改革，统一预算分配权，健全支出标准体系和动态调整机制，加强预算绩效管理和执行监督”。预算支出标准作为部门预算编制、执行和管理的重要依据，推进其体系化建设，是落实“十五五”规划，构建高水平预算管理制度的必要举措，对实现财政治理能力现代化具有关键推动作用。

作为北京城市副中心所在地，通州区肩负着疏解非首都功能、推动京津冀协同发展、打造北京发展新高地等重大使命。2025年，面对外部压力加大、内部困难增多的严峻形势，以及财政收支运行紧平衡、预算支出固化僵化的现实困境，通州区大力推进零基预算改革，以支出标准体系建设为攻坚突破口，着力强化预算统筹能力、优化财政资源配置，有效提高了财政资金使用效益。目前，已初步建成内容完整、结构合理、科学规范、动态优化的支出标准体系。但仍存在标准覆盖不全面、机制不完善等问题，难以完全满足新形势下预算管理需要。

基于此，本文通过系统梳理中央及部分省市支出标准体系建设经验，深入剖析通州区相关实践成效与困难挑战，从能力认知、建设方式、调整机制三方面提出优化路径，旨在完善通州区支出标准体系，推动零基预算改革向科学化、精细化纵深发展，为城市副中心高质量发展筑牢财力保障，也为同类区域开展相关工作提供经验参考。

二、中央和地方支出标准体系建设发展概况

（一）中央本级支出标准体系建设情况

通过梳理制度政策文件，将中央本级支出标准体系建设大致划分为四个阶段。

一是起步奠基阶段（2000—2008年）。自2000年起，我国开始推行部门预算改革、国库集中支付改革等多项预算改革举措。改革进程中，财政预算支出刚性增长、配置效率低下等问题凸显，驱动支出标准体系研究广泛开展。财政部先后印发《中央本级基本支出预算管理办法（试行）》《中央本级基本支出预算管理办法》，明确基本支出定额标准形式、制定原则与方法、调整机制等内容，奠定了基本支出标准体系建设的制度基础。但受多种因素影响，项目支出标准体系建设相对滞后。

二是全面推进阶段（2009—2013年）。自2009年起，财政部以“制度为基、规划为引”着力推进中央本级项目支出标准体系建设，陆续印发《中央本级项目支出定额标准管理暂行办法》《中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案》等文件，明确项目支出定额标准的定义分类，以及“三段式”建设路径，构建起全流程闭环管理机制。有力推动支出标准体系建设迈入“基本支出和项目支出标准均衡发展”的“全面推进”新阶段。

三是完善提高阶段（2014—2019年）。2014年，修正后的《中华人民共和国预算法》首次将支出标准上升为法定预算编制依据。同年，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，将“健全预算标准体系”纳入改革事项。2015年，财政部印发《关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》，就当时存在的问题对下一时期重点工作作出详细部署。2018年，二次修正的《中华人民共和国预算法》保留支出标准作为预算编制依据的相关规定。2019年，财政部印发《关于进一步做好中央本级支出标准体系建设工作的通知》，深入查补支出标准体系建设“漏洞”，系统性提高建设成效。

四是深化拓展阶段（2020年至今）。2020年，新修订的《中华人民共和国预算法实施条例》，清晰界定支出标准内涵，明确提出地方各级政府财政部门应当制定本地区或本级的支出标准。2021年，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，强调“规范预算支出管理，推进财政支出标准化”。2025年，国务院《政府工作报告》提出“在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”，持续深化支出标准体系建设。

（二）部分省市支出标准体系建设情况

随着预算管理改革的纵深推进，浙江、河南、内蒙古、辽宁、江苏、广东、四川等多地（省、市、区）积极开展支出标准体系建设，形成“中央—地方”分级施策、同向发力的建设格局。

1.浙江省创建“三统两分”支出标准体系。一是统一框架内容。通过设定四类支出标准，印发项目申报指南，规范预算金额测算公式，实现开支范围、项目申报、金额测算标准化。二是统一标准规则。明确支出标准内容、层级结构和编码形式，提高可操作性。三是统一数据库。依托预算管理一体化系统，搭建可动态调整的开放性支出标准数据库。四是实施分类管理。从项目类型、制定主体和依据等多维度划分支出标准类别，推进差异化管理。五是实行分级维护。明确省市县各级财政部门、预算单位职责分工，上下联动形成合力。截至2024年底，浙江财政已建立39项公用支出预算标准和186项项目支出预算标准，作为预算编制的基本依据，推动预算编制更加规范透明。

2.内蒙古三项举措推进支出标准体系建设。一是搭建建设总框架。印发实施方案、管理暂行办法、工作指南等多个政策文件，成立工作领导小组，建立协同推进标准建设机制，促进标准体系框架制度化规范化。二是拓宽研制新路径。支出标准经内部试用检验后予以印发，有效提高科学性和可操作性。制发《内蒙古自治区本级2024—2026年项目支出标准体系建设规划》，明确建设6项通用标准和10项专用标准任务。三是扩展应用大格局。截至2025年初，自治区本级累计出台支出标准34项，制定财政内部试用标准4项，全部用作预算编制和审核的依据。

3.河南省加快支出标准建设“三化”发展。一是顶层设计科学化。构建涵盖1项实施方案、2项制度规程、N项工作方案的“1+2+N”支出标准制度体系，打造从顶层规划、制定程序到具体实施的全流程管理闭环，稳步推进支出标准体系建设。二是支出标准体系化。优先制定资金量大、覆盖面广、适合标准化的共性项目支出标准。截至2025年底，累计制定支出标准26项，涉及政务信息化建设及运维、办公用房维修及装修、规划编制等多个领域。三是标准应用常态化。通过建立项目支出标准库、印发标准汇编、组织宣传培训等举措，线上线下同步强化标准应用。

三、通州区实践探索及成效

2025年，通州区以深化零基预算和预算绩效管理改革为牵引，秉持科学性、规范性和实用性原则，坚持“建、管、用”三位一体深化支出标准体系建设，形成以理论支撑为“基石”、以制度建设和标准牵引为双轮驱动的“一基双驱”建设格局，实现从顶层设计到实践应用全链条贯通，初步建成内容完整、结构合理、科学规范、动态优化的支出标准体系。

（一）做实理论研究，提升统筹科学性

采取“摸清底数—借鉴经验—构建框架”的“三步走”策略，夯实支出标准体系建设理论根基。

一是摸清支出标准底数。坚持“先谋事，后排钱”的预算理念，以2025年批复的预算项目为切入点，协同各部门单位逐项拆解工作内容、穿透式剖析资金构成，分类、分档归集3000余条支出标准相关的数据信息，运用“财政+专家”联合分析方式，对数据进行深度研判，进一步明晰全区支出标准建设现状。

二是汲取各方先进经验。通过财政官方网站、主流财经媒体、学术期刊等多种渠道，广泛收集相关的学术文献、政策文件，以及各地成功案例，比较研究不同观点、规定和实践的异同点，深化对定义分类、原则依据等理论内涵的认知，总结提炼典型经验和创新模式，为构建本区支出标准体系框架提供参考。

三是构建标准体系框架。立足本区实际，构建“基本支出+项目支出、财政+部门、通用+专用”分类互补的支出标准体系框架（见图1），为系统化、精细化推进体系建设奠定基础。引入“行业领域—行业类别—部门单位—职能活动”的四级分类模式，将项目支出标准建设延伸至各行业资金使用终端，深化预算靶向精细管理。

图1  通州区预算支出标准体系框架

（二）健全制度机制，提升运行规范性

以支出标准体系框架为指引，围绕“规范管理、提质增效”总体目标，出台《北京市通州区项目支出标准管理办法》，对全区项目支出标准的管理作出明确规定。

一是分类划定标准边界。清晰界定不同类别项目支出标准的定义、适用范围、管理主体等内容，避免标准模糊含混与交叉重叠。统一不同类别项目支出标准的构成要素和呈现形式，增强可操作性，提升应用管理效能。

二是厘清各类主体责任。财政部门承担统筹协调、监管督促等主导责任，预算部门承担对本部门及所属单位项目支出标准管理的具体落实责任，预算单位承担贯彻管理要求、应用各类标准的直接执行责任。各司其职、各尽其责，推动项目支出标准体系建设落地落实。

三是规范关键管理环节。建立“立项—编制—实施—调整”闭环管理机制（见图2）。以立项为起点，制定年度建设计划，统筹推进项目支出标准体系建设。以编制为核心，紧扣简便易行、经济节约导向，依照严密的程序，运用多种方法，科学核定标准。以实施为落脚点，将标准作为预算编制和审核的依据，硬化预算刚性约束。以调整为保障，在保持相对稳定的基础上，根据经济社会发展、物价和财力变化等因素，动态优化项目支出标准，实现制定、实施和完善的良性循环。

图2  通州区项目支出标准管理运行机制

（三）量化标准明细，增强结果实用性

通过对全区支出标准相关数据进行多轮筛选分析，按照待复查核实、待新建优化、待备案登记分类处理，形成各类支出标准的量化明细表，增强标准实用性。

一是提炼现行有效的支出标准。部门单位、财政专员和机构专家三方协同发力，以绩效再评价为主要抓手，对筛选出的依据充分、方法科学、具体量化的支出标准进行复核，做实做准标准信息，累计提炼500余条现行有效的支出标准。

二是研制重点亟需的支出标准。聚焦教卫文体、城市治理、行政运行等重点领域，选取婚前孕前检查服务、网格管理服务、公车维护等覆盖面广、资金量大的31个项目，开展成本预算绩效分析，新设、优化支出标准252条，以2025年工作量测算，核减财政资金约2亿元，资金核减率达18%，切实提高预算统筹能力和资金使用效益。

三是储备可供参考的支出标准。梳理汇总各部门单位未达到财政标准认定要求的内部支出标准，按照财政支出职能的管理范围分类制定标准台账，实施登记备案管理，为缺少财政标准的项目预算安排提供参考依据。

截至目前，累计制定17类公用经费标准、8类50项通用标准和96类532项专用标准，汇编成财政支出标准手册（具体内容见下表），作为2026年度部门预算编制的重要依据，全面推进预算管理从“控盘子”向“控标准”转变。

表1  通州区财政支出标准

四、困难与挑战

（一）部门单位认知片面，专业水平有待提升

一些部门单位对支出标准体系建设的意义和具体内容理解不到位，将“建标准”错误地等同于“减预算”，未切实履行支出标准体系建设责任，建标准用标准的主动性和配合度较低。具体表现为：一些行业主管部门未有效推进本行业、本领域核心支出标准体系建设；一些部门单位未研究制定内部支出标准；个别单位在配合财政编制支出标准的过程中，刻意模糊项目成本边界、虚报漏报数据材料，干扰标准精准核定。此外，真实完整的财务和业务信息是科学编制支出标准的核心基础，然而一些部门单位人员在财务管理、业务管理、支出标准管理等方面专业能力不足，出现会计基础工作不规范、过程资料保存不完整等问题，致使难以清晰全面地掌握项目资金构成、业务内容等情况，不利于推进支出标准体系建设。

（二）项目数量类别庞杂，标准覆盖难度较大

从通州区预算支出标准体系框架（见上页图1）中可以看出，相较于基本支出标准，项目支出标准呈现特定性更强、种类繁多的特点，这是由项目“为完成特定工作任务和事业发展目标”的本质属性所决定的。近年来，随着城市副中心高质量发展，通州区预算项目逐渐增多，一般公共预算保障的项目数量多达数千个，涉及公共安全、教育科技、文化卫生、农林水利、城乡治理等诸多领域。不同行业领域、不同职能部门的项目活动目标差异较大，类型相近的项目数量较少，支出标准难以统一。即便是同一类项目，由于服务对象、技术要求等方面存在细微差别，也需差异化制定标准。比如：档案数字化类项目中的档案扫描标准，因档案类型、扫描要求不同，民政局婚姻档案扫描标准要高于常规文书档案扫描标准。由此可见，构建覆盖所有预算项目的支出标准体系，需处理海量数据，进行差异化管理，短期内达成难度较大。

（三）标准影响因素较多，动态调整存在困难

支出标准受经济社会发展、政策导向、物价水平、技术革新、财力状况等多种因素影响，如果不能有效地随之调整优化，将导致预算安排与实际需求脱节。具体而言，标准过高，会造成财政资源浪费；标准过低，则影响项目实施质量，最终削弱财政政策效能和资金使用效益。当前制度文件虽已明确规定，要在一定周期内适时对项目支出标准进行复审并视情况动态调整，但未明确具体的复审机制，容易造成复审工作流于形式。同时，复审的关键在于全面精准地获取相关影响因素的变化情况，然而在实际操作中，普遍存在数据采集渠道分散、统计口径不一、信息更新滞后等问题，影响复审结论的准确性，制约支出标准的动态适配。

五、对策建议

（一）着力深化思想认知，提升相关专业水平

一是完善配套政策。研究出台实施方案、操作指南等配套细则，以“作战图+说明书”的形式，清晰解答建设支出标准体系“是什么、为什么、怎么做”三个关键问题，为部门单位提供兼具指导性和操作性的政策遵循，保障制度精准落地。二是加强宣传培训。多渠道、多形式开展理论政策宣贯和业务实操培训，引导部门单位准确理解建设支出标准体系的重大意义和规定要求、熟练掌握操作规范、全面提升专业技能，营造全区“重标准、懂标准、建标准、用标准、守标准”的良好氛围。三是硬化刚性约束。从严把关项目入库申请，对未列明测算标准或方法的项目，原则上不纳入项目库管理，也不予安排部门预算资金。从严审核批复项目预算，严禁超标准编制预算。以刚性约束推动支出标准落地见效。

（二）丰富标准建设方式，加快拓展覆盖范围

一是分类分批推进建设。按照“先易后难、急用先行、梯次推进”的工作思路，优先选择基础条件较好、亟需规范标准的重大项目，开展标准研制工作。对于支出内容相同或相近的同类项目，采取相互协调等方式共同编制。二是多主体协同联动。建立部门单位主责落实、机构专家广泛参与的多主体协同联动建设机制，形成工作合力，加快建设进度，提高标准的科学性和专业性。三是发挥已有机制优势。将支出标准建设要求融入全成本预算绩效管理、预算评审的工作流程中，实现“评审（分析）一类项目、出台一个标准、规范一个领域”，提高支出标准体系建设效率。

（三）数智赋能跟踪问效，优化动态调整机制

鉴于逐一监测支出标准影响因素的可行性较低，探索通过加大项目全过程持续性管理力度，推进支出标准动态调整。一是以绩效管理研判调整需求。用好预算绩效“指挥棒”，通过事前绩效评估、事中运行监控、事后绩效评价等方式，加强对项目支出标准全过程执行情况的跟踪问效，及时发现分析执行偏差，精准研判支出标准调整需求。二是借数智系统提升调整质效。利用“业财一体化”和“预算管理一体化”系统，打破部门间信息壁垒，推动信息标准化采集、流程自动化管控，建立资金链和业务链深度融合的项目管理模式，实现项目全流程可视化穿透分析，有力支撑支出标准复审和修订决策，提升动态调整质效。■

（作者单位：北京市通州区财政局）

略

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