艾社康智库 |《亚洲国家/地区卫生体系研究》系列报告(十三):东亚篇-中国台湾

报告原创 | 艾社康研究咨询团队

本篇主笔 | 艾社康研究咨询助理总监 Angel Song

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台湾地区公立医疗机构数量占比不高，但在医疗服务体系中承担重要的公共功能。公立医院主要包括台湾地区层级、县市层级及部分公营事业或大学体系相关医院，通常在急重症救治、传染病应对、偏远地区医疗支持、公共卫生任务、教学研究和特殊医疗服务中发挥关键作用。相较多数私立机构，公立医院更强调公共服务责任，尤其在疫情应对、灾害医疗、弱势群体照护和医疗资源不足地区服务供给方面具有不可替代性。

在健保制度下，公立医院与私立医院一样可作为特约机构提供服务，并按健保支付规则申报费用¹⁵。由于健保支付采用总额预算、多元支付和部分质量导向支付工具，公立医院同样面临效率提升、成本控制、人员配置和服务质量管理压力。与此同时，公立医院还需要兼顾公共任务和非营利属性，在高成本、低收益或市场供给不足的服务领域承担更多责任。

近年来，台湾地区推动分级医疗、基层整合照护和家庭医师计划，也与公立医疗体系功能调整有关。高等级公立医院需进一步聚焦急重症、疑难复杂疾病、教学研究和公共任务；基层公立机构和地区医院则需强化社区医疗、慢病管理、转诊协作和偏远地区服务支持。这意味着公立医疗服务的发展方向，正在从“提供一般医疗服务”转向“承担关键公共功能和体系协同枢纽”。

3.1.2 私立医疗服务

台湾地区医疗服务供给高度依赖私立部门，尤其是基层诊所和多数医院服务。大量私立诊所承担了门诊、慢性病随访、牙科、中医、康复和部分预防保健服务；私立医院则在专科诊疗、住院服务、体检、医美和高端自费服务等领域具有较强参与度。由于健保制度覆盖面广、支付方集中，绝大多数私立医疗机构通过与健保制度签约参与公共筹资医疗服务供给¹⁵。

目前，台湾许多私立医院以基金会的形式存续，可以获得非营利医疗机构享受的税收优惠。具体而言，可以分为医疗财团法人和医疗社团法人，前者指的是“以从事医疗事业办理医疗机构为目的，由捐助人捐助一定财产，经主管机关许可并向法院登记之财团法人”；后者指的是“以从事医疗事业办理医疗机构为目的，经主管机关许可登记之社团法人”¹⁶。

私立医疗机构的大量参与，与台湾地区健保制度实施初期公共医疗资源不足有关。健保实施后，医疗需求迅速释放，单靠公立医疗体系难以满足新增服务需求，因此私立医院和诊所成为扩大供给的重要力量。此后，在健保特约管理、医院评鉴、支付改革和市场竞争共同作用下，私立医疗机构逐渐形成规模化、集团化和专科化发展趋势。

不过，私立医疗高度参与也带来一定治理挑战。由于健保支付长期受到总额预算约束，部分医院和诊所需要通过提升服务量、发展自费项目、扩大市场份额和提高经营效率来维持财务平衡。这一机制在提升服务可及性和机构效率的同时，也可能带来过度服务、医疗商业化、基层与医院竞争加剧等问题。因此，台湾地区未来医疗服务治理的重点之一，是在保持私立部门活力的同时，通过支付制度、质量监管、转诊机制和数据监测，促进医疗服务回归分级协作和价值导向。

3.2 人力资源

台湾地区医疗卫生人力总体持续增长，但结构性短缺问题仍然突出。2024年，台湾地区医疗机构内登记医事人员约29.36万人，其中西医师55,178人、中医师8,037人、牙医师16,690人，合计医师约79,905人；药师15,504人，医学检验师8,942人，放射师7,553人，护理人员约15.79万人¹²。从长期趋势看，医师和护理人员数量均较十年前有所增长，但与人口老龄化、慢性病照护和高龄长期照护需求相比，医疗人力压力仍在加大。

台湾地区已形成较完整的医学教育、执业资格和专科培训体系。医学中心和教学医院承担临床培训、专科医师培养和继续教育功能；相关主管部门通过医师执照、专科医师制度和毕业后临床训练制度规范医师执业。总体来看，医师供给并非绝对不足，但在急重症、儿科、妇产科、偏远地区医疗和基层全科服务等领域仍存在结构性压力。

护理人员短缺是台湾地区医疗人力体系中最突出的短板。虽然护理教育规模较大、持证人员数量较多，但实际执业率偏低、离职率较高、夜班压力大和工作负荷重等问题长期存在。2026年相关报道显示，台湾地区约有30万名持证护理人员，但实际在岗约19万人，显示“有证未执业”问题仍然明显¹⁵。根据相关报道，台湾护士的工作环境高风险、高压力、工作时间长，超过74%的护士每周工作40～60 小时。主治医生每周平均工作69.1小时¹⁷。虽然劳动法规限制工作时间，但执行情况却不容乐观。此外，由于医院的NHI资金有限，台湾护士的工资水平低。2022年，台湾护士的平均年薪约为21,700美元，显著低于其他专业技能工人。护理人力不足不仅影响病房开放和住院服务能力，也会加重在岗护士负担，并影响医疗质量和患者安全。

针对护理短缺，台湾有关方面近年来持续推出改善措施。2024年，台湾行政事务主管机构提出护理人力与工作条件改善的12项策略，包括提高夜班护理人员薪资、奖励达到三班护病比标准的医院、推动友善护理职场、建立新进护理人员临床导师制度等¹⁸。2026年，相关修法进一步将三班护病比纳入制度安排，并设置分阶段实施和惩罚机制；按照2024年政策目标，医学中心日班、小夜班、大夜班护病比分别为1:6、1:9和1:11，区域医院为1:7、1:11和1:13，地区医院为1:10、1:13和1:15¹⁹。

2024年，台湾地区医疗保健支出（NHE）约为1.89万亿新台币，占GDP比重为7.34%；人均医疗保健支出约为80,719新台币²⁰。

图6 台湾医疗保健支出（NHE）及占GDP比重（2016-2024年）

从资金用途看，2024年个人医疗保健支出仍是NHE的主体，约为1.63万亿新台币，占86.0%；一般行政及公共卫生支出约为1,384亿新台币，占7.3%；资本形成约为1,256亿新台币，占6.6%²⁰。与疫情期间相比，一般行政及公共卫生支出占比有所回落，NHE结构重新回到以医疗服务、药品和个人健康照护支出为主的格局。

图7 2024年台湾医疗保健支出（NHE）分类占比

从资金管理和使用主体看，2024年公共部门相关支出约为1.08万亿新台币，占57.2%；私人部门约为8,087亿新台币，占42.8%。其中，健保制度仍是最主要的公共筹资和支付渠道，相关支出约为8,169亿新台币，占NHE的43.2%；家庭部门支出约为7,036亿新台币，占37.2%。这说明台湾地区卫生筹资格局具有两个突出特征：一是健保制度在医疗服务购买中居于核心地位；二是家庭部门自付和其他私人支出仍占较高比例，医疗费用负担和制度可持续性仍是长期政策议题。

表1 2024年台湾卫生支出统计概况，按资金用途分

台湾的全民健康保险制度（NHI）于1995年3月1日正式实施，是在原有的13个针对不同职业群体的医疗保险计划基础上整合建立的单一社会健康保险制度；2013年1月1日实施第二代健保改革，进一步扩大筹资基础，并通过补充保费机制改善收入来源结构²¹。目前该制度覆盖率接近全部台湾民众，台湾健康保险主管机构也将其作为实现普遍健康覆盖的重要制度基础²²。

NHI的资金主要来自一般保费、补充保费和公部门补助。一般保费按照投保类别、投保金额和费率计算，由被保险人、投保单位和公部门按比例分担。自2021年1月起，一般保费费率为5.17%。以受雇人员为例，被保险人通常负担30%，雇主负担60%，公部门负担10%；不同身份类别的负担比例有所差异²³。第二代健保引入的补充保费则针对奖金、兼职所得、执行业务收入、股利、利息和租金等特定收入项目征收，自2021年起补充保费费率为2.11%²⁴。截至2024年12月底，参加NHI的总人数超过2,395万，投保单位有101.97万家。

表2 台湾NHI被保险人分类及保费负担比率（2024年）

表3 台湾NHI各类参保人人数及占比（2024年）

NHI覆盖的卫生服务非常全面，涵盖住院、门诊、药物、牙科、中医、分娩护理、身体康复、家庭护理、慢性精神保健和临终关怀等。此外，一些昂贵的医疗服务（如透析及器官移植等）也在保障范围内。NHIA在与其他利益相关方协商后确定哪些服务将由NHI承保，这些决定取决于预算考虑。

台湾地区长期通过部分负担制度引导分级就医和合理利用医疗资源。一般而言，未经转诊直接前往医学中心、区域医院等较高层级医疗机构就医时，患者需承担较高的部分负担；经转诊、重大伤病、分娩、偏远及离岛地区就医、低收入或其他符合规定情形，则可适用减免或较低负担。2023年7月起，台湾地区调整部分负担制度，尤其提高大型医院急诊部分负担，例如医学中心急诊部分负担调整为750新台币，区域医院为400新台币，地区医院和诊所维持150新台币，以进一步引导非紧急需求向基层和较低层级机构分流²⁵。

大部分NHI承保的服务是通过以私营为主的医疗保健系统提供的，但一些医院由公共当局拥有和运营。虽然提供者自愿参与NHI 计划，但台湾约有91%的医院和诊所加入了该计划。签约机构向 NHIA 提出理赔，要求报销为参保患者提供的服务，并根据总额预算支付系统下的多元支付计划获得报销²⁶。

表4 台湾NHI签约医院数量（2024年）

在NHI实施初期，为迅速整合原来不同医保计划的医疗服务购买系统，台湾主要采用按服务计费（Fee-for-Service）方式，以劳工、公务员健康保险支付标准为基础，配合保险给付范围及医疗团体建议进行调整，但这一制度造成了医疗费用快速上升，对医疗服务质量也有影响。因此，台湾健康保险主管机构逐步引入多元支付工具：2002年全面实施总额预算支付制度，控制整体医疗费用增长；同时配合按病例付费、论质计酬、山地离岛地区医疗给付效益提升计划（IDS）和家庭医师整合照护计划，推动服务行为改善和医疗体系整合；2010年起实施住院按疾病诊断相关分组支付制度（Tw-DRGs），并于2014年进入第二阶段²⁷。

近年来，服务购买改革的重点逐步从单纯费用控制，转向质量、价值和整合照护。论质计酬和医疗给付改善计划被用于糖尿病、早期慢性肾病、慢性阻塞性肺疾病、慢性肝炎、精神分裂症、孕产妇照护和早期疗育等领域，以鼓励医疗机构提供连续性和结果导向的管理²⁸。2024年起，台湾健康保险主管机构进一步推动家庭医师整合照护计划2.0，将原有糖尿病和早期慢性肾病等论质计酬项目纳入社区整合照护框架，并结合数字工具进行追踪管理，以强化基层慢病管理和转诊协作²⁹。

总体来看，台湾地区卫生筹资和服务购买体系的核心优势在于覆盖面广、支付方集中、数据化程度较高，能够较快通过健保支付规则影响医疗服务行为。但其挑战也较为明确：一方面，医疗费用随人口老龄化、高价药械和慢性病照护需求增长而持续上升；另一方面，长期依赖总额预算和部分负担控制费用，可能加剧医疗机构经营压力和医务人员负荷。

台湾地区药品监管主要由台湾卫生福利事务主管部门下设的食品药物管理主管机构承担，监管范围覆盖药品研发、临床试验、查验登记、生产制造、流通质量、上市后安全监测、药品追溯追踪和药害救济等环节。该机构源于2010年整合食品卫生、药政、药物检验和管制药品管理等职能而形成的专责机构，2013年组织调整后形成现行食品药物管理主管机构³⁰。

在药品审评方面，台湾“财团法人医药品检验中心”（Center for Drug Evaluation，CDE）是重要的技术评估机构。CDE成立于1998年，主要协助提升药品和医疗器械审评质量与效率，并为药品、医疗器械、细胞治疗技术和卫生技术评估等领域提供技术审评和咨询服务³¹。在药品上市前审评中，CDE受台湾食品药物管理主管机构委托，协助开展临床试验计划、BA/BE试验、桥接研究，以及新药、仿制药、非处方药和原料药等上市申请的技术资料评估。对于存在安全性关注的药品，还需审查风险管理计划及其评估报告；对于原料药，则可通过药品主文件（DMF）技术评估支持制剂质量管理³²。

从审评流程看，申请人通常需提交药品查验登记或临床试验相关资料，随后由行政审查人员进行形式审查、项目管理和跨专业协调，并根据产品属性组织化学制造管制、药理毒理、药代药效、统计、临床等专业审评。必要时，审评结果还会提交药品、再生医学、罕见疾病及药物等相关咨询或审议机制讨论，最终形成技术审查意见并进入行政核准程序。

近年来，台湾地区持续推动真实世界数据（RWD）和真实世界证据（RWE）在药品研发、注册审评和上市后监管中的应用。早期相关文件主要聚焦于RWE支持药品研发的基本考量，以及使用RWD/RWE作为药品审查技术文件时的提交要求。此后，监管规则进一步细化，陆续扩展至电子健康记录和医疗给付资料、药物流行病学安全性研究、电子病历资料临床研究、务实性临床试验、登记型研究，以及涵盖RWD的药品和生物制剂申请资料标准化等方向³³。

在药品生产质量管理方面，台湾地区较早引入PIC/S GMP标准。台湾食品药物管理主管机构自2010年起正式采用PIC/S GMP标准，并于2014年完成全面推进，符合PIC/S GMP要求的西药药厂共155家³⁴。

早期台湾的医疗器械主要纳入药品相关的制度框架进行管理，2021年5月1日起，所谓《医疗器材管理法》正式实施，医疗器械开始适用相对独立的法规体系。该法实施后，台湾地区陆续发布22项配套子法规和16项相关命令，建立覆盖研发设计、临床前测试、临床试验、上市申请、制造销售和上市后监管的全生命周期管理框架³⁵。此外，台湾的医疗器械监管也注重跟进国际相关法规的趋势，以期建构与国际趋势接轨的管理体系，从而更好地推动产业发展³⁰。

2006年，台湾的CDE成立了医疗器械小组，主要职责包括医疗器材相关的技术性资料评估及法规咨询辅导。台湾地区医疗器械实行分类分级管理。按照产品功能、用途、使用方法和工作原理，医疗器械被划分为16大类；按照风险程度，分为I 、II、III类，分别对应低风险、中风险和高风险产品³⁶。这种分级制度决定了不同产品的上市路径、审评深度和申报资料要求。一般而言，风险等级越高，越需要提交更完整的技术资料、产品测试资料、临床前数据和必要的临床证据。

表5 台湾医疗器械注册分类