国有土地有偿使用方式与划拨制度研究报告

编者按：近期，晋来吕梁团队承办了国有资产管理咨询项目，本次项目涉及到三个关键词：国有土地有偿使用制度、划拨国有土地使用权作价出资、合同法实施前国有土地二级市场上租赁期限超二十年的合同效力。项目完结后，我们团队对项目进行了复盘总结，形成本报告。本报告受限我们团队认知水平，不一定是完全正确，旨在抛砖引玉，引发大家的思考！

一、核心结论

国有土地处置的基本原则

有偿使用为原则，无偿使用（划拨）为例外。

这一原则与团队主营业务——能源行业的自然资源管控逻辑高度相通：

• • 国家矿产资源（煤炭、铝矿等）：以有偿使用为原则，无偿使用为例外
• • 国有土地：以有偿使用为原则，无偿划拨为例外

二、国有土地使用权取得方式

根据《土地管理法》第五十四条、第五十五条及《土地管理法实施条例》第十七条，建设单位使用国有土地，主要有以下两种方式：

（一）有偿使用方式

国有土地有偿使用的方式包括：

（二）无偿使用方式（划拨）

根据《划拨用地目录》等规定，下列建设用地可以划拨方式取得：

• • 国家机关用地和军事用地
• • 城市基础设施用地和公益事业用地
• • 国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地
• • 法律、行政法规规定的其他用地

三、国家以划拨土地使用权作价出资的理解

（一）法律概念

根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第三条：

本规定所称国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。

（二）与普通出让土地使用权的区别

（三）适用条件

根据《国土资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号）：

对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业，方可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配置土地。

四、租赁期限不得超过二十年的法律规则

（一）法律规定

《民法典》第七百零五条（原《合同法》第二百一十四条）：

租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。

（二）历史背景

• • 1999年《合同法》颁布实施，首次对租赁期限作出二十年限制
• • 之前无法律限制，出现过长租赁期限的存量合同
• • 《合同法》实施后，此类合同的效力认定问题值得关注

（三）关于《合同法》实施前签订合同的效力

核心问题：1999年10月1日《合同法》实施前签订的土地租赁合同，约定租赁期限超过二十年，是否有效？

主流观点：

1. 1. 1999年《合同法》实施前的合同，根据当时的法律规定，合同有效
2. 2. 《合同法》实施后，超出二十年的部分应认定为无效
3. 3. 二十年以内的部分，如无其他无效情形，应认定有效
4. 4. 租赁期满后，双方可续订，但续订期限仍不得超过二十年

（四）实务要点

• • 国有土地租赁合同约定的租赁期限不仅要受土地使用年限的限制，也要受《民法典》（原《合同法》）的约束
• • 最长不得超过二十年
• • 租赁期满，如要继续使用土地的，双方可以续订租赁合同

五、国有土地一级市场与二级市场

（一）概念区分

（二）法律依据

根据《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）：

土地一级市场体现着所有者与使用者的关系，即国家作为土地所有者与土地使用者之间的资源配置关系；土地二级市场则是使用者与使用者之间的交易关系，反映的是市场主体之间的要素流通。

（三）管控区别

（四）二级市场转让规则

根据国务院指导意见（六）：

• • 划拨土地使用权转让：需经依法批准，符合《划拨用地目录》的可不补缴出让价款
• • 出让土地使用权转让：充分保障交易自由，原出让合同另有约定的从其约定
• • 作价出资或入股土地使用权转让：参照出让方式执行，可保留原方式或变更为出让方式

六、能源行业自然资源有偿使用的类比

本项目的核心价值在于发现：

国有土地有偿使用原则（有偿为原则，无偿划拨为例外）与能源行业自然资源管理逻辑高度一致。

类比分析

这一规律对于团队服务能源行业客户具有重要参考价值：

• • 判断自然资源权益的合规性时，有偿使用是基本原则
• • 涉及国有资产处置时，应优先考虑有偿方式
• • 评估客户权益时，应关注其取得的自然资源权利是否履行了有偿使用义务

七、项目经验总结

通过本项目获得的专业认知

✅ 首次系统理解国家以划拨土地使用权作价出资的法律概念

✅ 掌握了国有土地有偿使用的三种方式：出让、租赁、作价入股

✅ 深入理解了有偿使用为原则，无偿划拨为例外的基本原则

✅ 了解了租赁期限二十年的法律规定及历史演变

✅ 理解了一级市场与二级市场的本质区别和管控差异

✅ 建立了土地制度与能源行业自然资源制度的类比思维

对团队业务的启示

1. 1. 能源行业客户：涉及矿产资源、土地权益时，关注有偿使用原则的适用
2. 2. 国有企业客户：涉及国有资产处置时，优先考虑作价出资等有偿方式
3. 3. 土地权益纠纷：区分一级市场与二级市场的法律关系和管控规则
4. 4. 长期租赁合同：关注租赁期限是否超过二十年及效力问题

参考法规

1. 1. 《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第五十四条、第五十五条
2. 2. 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）第十七条
3. 3. 《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局令第8号，1998年）
4. 4. 《国土资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号）
5. 5. 《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）
6. 6. 《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）
7. 7. 《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）
8. 8. 《中华人民共和国民法典》第七百零五条