国有企业履行战略使命评价制度研究——基于央企文本与地方实践的调研

摘要

为深入贯彻党的二十届三中全会精神及2025年《政府工作报告》关于建立国有企业履行战略使命评价制度的决策部署，本次工作全面复盘93家中央企业使命文本，调研发现，传统“唯利润”考核导向，导致部分国企片面追逐经济效益，出现重短期收益、轻长期科创，重市场扩张、轻安全保障，重经营数据、轻社会责任等突出问题，当前国企普遍存在使命文本形式化、内部认知边缘化、落地执行碎片化等乱象，原有考核体系已难以适配新时代国有经济发展战略要求。结合多地先行实践经验，本报告构建分类权重、国有经济增加值核算、多元评价、闭环奖惩一体化制度方案，明确风险防控举措与配套保障机制。本制度坚持刚性约束与正向激励并重，预期引导国有企业从单一利润追逐转向多维价值创造，充分发挥国有经济战略支撑作用，为全面推进中国式现代化筑牢国资国企根基。

关键词：国有企业；战略使命；评价制度；分类考核；增加值核算；社会评价

概念界定

为统一执行口径，方便基层理解落地，对核心概念作出界定：

战略使命：国有企业立足国有资产属性与国家定位，统筹承担经济责任、政治责任、社会责任的核心任务，是企业经营发展、国资监管的根本遵循。简而言之：明确国企“为谁干事、干什么事”的根本定位。

战略使命评价：国资监管部门对国有企业战略使命履行成效开展的综合考核工作，核心是打破“唯利润”导向，统筹衡量企业经济价值、社会价值与政治价值。简而言之：考核不只看赚了多少钱，更要看为国家、社会、群众办了多少实事。

战略使命评价制度：由评价指标、实施流程、评价主体、结果运用、数据支撑等构成的完整监管制度体系，是衔接国企功能定位、主责主业管理、分类考核的核心治理抓手。简而言之：规范“怎么考、怎么用、怎么奖惩”的全套工作规则。

社会评价：通过问卷、座谈、走访等形式，收集职工、公众、产业链合作方等群体对国企使命履行的意见与反馈，作为官方考核的重要补充。简而言之：引入外部视角，听取一线和市场的真实评价。

一、政策背景与制度演进：从“规模扩张”到“使命导向” 

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱。新时代以来，国家对国有企业的定位发生深刻转变，逐步从单一的资产保值增值主体，转向服务国家战略、保障国家安全、推动共同富裕的多元使命载体。建立国有企业履行战略使命评价制度，是深化国资国企改革、优化国资监管模式的关键性、紧迫性举措。

（一）中央顶层设计的递进脉络

党的二十届三中全会：审议通过《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，首次明确提出“建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系”，将履行战略使命提升至与经营业绩同等重要的考核维度，标志着国企考核正式进入使命导向新阶段。

2025年《政府工作报告》：明确要求加快建立国有企业履行战略使命评价制度，同步健全国有经济和国有企业增加值核算制度。该部署直指传统营收、利润单一考核模式的短板，明确必须建立能够全面反映国企综合价值的新型考核体系。

“十五五”规划建议：将战略使命评价与国有资本布局优化、结构调整统筹部署，明确该制度不仅是常规监管工具，更是引导国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的关键领域集聚的“指挥棒”，确立了中长期改革方向。

长期以来，国内国企考核以财务利润为核心，单一考核导向引发诸多深层次问题：部分企业盲目追求短期经济效益，不愿投入周期长、见效慢的关键核心技术研发；片面扩张经营规模，弱化能源、粮食、产业链等安全保障职责；过度市场化运作，民生服务、公益帮扶等社会责任落实不到位。破除“唯利润论”、建立使命导向评价制度，已是破解当前发展难题、守住国有资产底线的必然选择。

（二）改革深化提升行动的核心逻辑

当前国资国企改革形成定位—管理—评价—考核—核算五大环环相扣、闭环运行的工作链条。

五大环节协同发力，共同推动国有企业从规模扩张转向质量提升、从单一盈利转向多维价值创造、从同质化发展转向差异化竞争。

二、国有企业战略使命两大核心定位

结合国企根本属性、国家顶层要求以及本次调研成果，国有企业战略使命划分为两大核心定位，二者相辅相成、辩证统一，也是本次评价制度设计的根本依据。

（一）第一定位：履行国家核心功能（政治与社会属性）

该定位是国有企业首要责任与刚性底线，包含三项重点工作：

服务国家战略：聚焦关键核心技术攻关、产业数字化与绿色化转型、产业链生态培育，发挥龙头引领作用，助力现代化产业体系建设。

保障国家安全：坚守能源、粮食、国防、基础设施、产业链供应链等安全底线，筑牢经济社会发展风险防线。

推动共同富裕：优化内部薪酬体系、强化人才培育，统筹区域协调、民生保障与绿色低碳运营，持续提升群众获得感。

（二）第二定位：提升市场核心竞争力（经济属性）

该定位是国有企业履行各项使命的物质基础，包含两项重点工作：

创造市场价值：实现国有资产保值增值，完善现代企业治理，提升经营效益与全球竞争能力。

维护利益相关方权益：保障股东合理收益、严控经营风险，维护员工合法权益，践行ESG理念，带动上下游中小企业协同发展。

国家核心功能是企业经营的根本方向，市场核心竞争力是使命落地的坚实支撑。本次所有考核指标、权重设置、奖惩规则，均围绕两大定位统筹设计。

三、国有企业使命建设现状调研分析

本次调研分为两大板块：一是截至2024年底，对93家中央企业使命文本开展复盘分析；二是同步开展多主体社会调查。结合两类成果综合研判当前突出问题。

（一）中央企业使命文本复盘分析

1. 基本情况 

本次选取93家国务院国资委监管中央企业作为样本，全面梳理对外公开的使命、战略文件，核查文本规范性、内容贴合度、落地指导性。

2. 使命陈述分类统计 

表1 93家中央企业使命陈述分类统计表

调研小结：综合数据来看，逾八成中央企业使命陈述存在不同程度“空心化”问题，文本与主营业务、实际运营缺乏实质性绑定，使命沦为“纸面文字”，亟待全面规范整改。

3. 使命内容提及频次分析 

表2 央企使命核心内容提及情况统计表

数据显示，企业普遍侧重政治性、社会性表述，但对市场竞争力、经营发展等基础内容关注度偏低，存在重宏观口号、轻经营实干的结构性偏差，极易造成使命与经营“两张皮”。

4. 标杆案例与共性问题 

标杆案例：中国东方电气集团有限公司。以“绿色动力驱动未来”为总纲领，将使命拆解为能源安全、产业发展、产品质量、成果共享、绿色发展、社会责任六大落地任务，层级清晰、贴合主业，是可复制、可推广的优秀模板。

普遍问题：一是使命、愿景、价值观、发展战略概念混淆，内部逻辑混乱；二是套用通用模板，未结合行业特性细化任务；三是部分商业类国企片面强调市场化运作，弱化安全保障、公共服务等固有责任。

（二）多主体社会调查情况及主要发现

本次社会调查截至2024年底开展，面向国企职工、社会公众、产业链合作企业、国资监管人员四类群体，累计发放问卷8200份，有效回收7865份，有效回收率95.9%；组织座谈、访谈120场次，调研覆盖上海、重庆、山东、四川、黑龙江等试点地区。所有调研数据、记录均完成脱敏处理。

1. 调查维度 

围绕使命认知、履职满意度、现有考核短板、改革建议四大维度设计问卷与访谈提纲。

2. 核心调研结果 

企业内部视角：仅29.7%的职工表示企业使命已分解至部门、岗位，近半数职工认为使命仅为对外宣传口号，完全未融入日常工作与绩效考核。

社会公众视角：仅38.2%的群众能够全面认知国企双重使命；群众对能源保供、基础设施安全认可度较高，但对民生服务、薪酬公平、区域帮扶满意度偏低。

产业链视角：超八成上下游企业反映，国企在技术共享、资源开放、协同帮扶等方面仍有较大提升空间。

监管视角：72.5%的监管人员认为，当前考核过度依赖财务报表，缺少社会口碑、一线反馈等补充内容，考核维度单一。

3. 基层集中诉求 

综合各方访谈、问卷意见，基层集中诉求如下：

(1)使命任务进一步细化量化，杜绝空泛表述；

(2)考核体系增加职工、公众、合作方等社会评价内容；

(3)针对长期科技创新、战略布局建立专项容错机制；

(4)评价结果必须与奖惩、人事、整改硬性挂钩；

(5)建议建立跨区域、跨行业对标机制，明确使命履行、考核达标的参照标准。

4. 综合研判 

结合文本复盘与社会调查结果，当前国有企业使命建设与制度落地存在四大突出问题：使命文本形式化、内部认知边缘化、执行落地碎片化、考核评价单一化。加快建立统一规范、多方参与、奖惩分明的战略使命评价制度，是破解现存问题、护航国企高质量发展的现实刚需。

截至2024年底，央企及地方国企使命体系建设整体薄弱，传统“唯利润”考核模式弊端凸显。各地、各企业必须对标国家顶层部署，以新评价制度为抓手，推动国企使命从“纸面要求”转化为实际行动。

四、评价制度与重点国企改革的协同衔接

战略使命评价制度并非孤立的监管工具，需与各项重点改革深度联动，形成工作合力。

（一）与国企改革深化提升行动衔接

国企改革深化提升行动要求“形神兼备”：组织架构、混合所有制等属于“形”，使命履行、功能发挥属于“神”。战略使命评价结果是检验改革成效的核心标尺；对使命严重偏离的企业，同步推动治理结构、管理层、业务布局优化。同时，职工、公众等社会评价结果，纳入改革验收重要依据。

（二）与新质生产力培育联动

将原创技术攻关、颠覆性技术突破、战略性新兴产业布局、数据要素利用设为高权重考核指标，引导资源向科技创新倾斜。针对科创类企业，结合行业、科研机构反馈，综合评价技术外溢、产业带动成效。

（三）与国有资本布局优化联动

把使命评价结果作为国有资本“进、退、流、转”的核心决策依据：对使命履行优秀的企业，优先配置投资额度与国有资本预算；对连续考核不合格、主业偏离的企业，推动资本有序退出；对有发展潜力的企业，引导资本补齐短板，实现资本与使命双向赋能。

五、国有企业战略使命评价制度总体方案

结合调研问题与各地试点经验，本方案坚持问题导向，构建分类权重、增加值核算、三级指标、多元评价、闭环奖惩全流程体系，所有规则自2025年起正式实施。

（一）总体设计思路

针对使命空转、考核单一、约束偏弱等问题，一方面统一国企使命文本编制标准，另一方面搭建分类、量化、可追溯的评价体系，联动数据核算、结果奖惩、动态校准机制，确保制度落地见效。

（二）五大基本原则

分类施策原则：按照公益类、商业二类、商业一类划分企业，实行“一企一策、一业一策”，杜绝“一刀切”。

任务具象原则：将国家顶层使命拆解为企业可落地、可量化的具体任务，杜绝使命与经营脱节。

刚性约束原则：设置一票否决事项，评价结果与薪酬、任免、投资强挂钩，强化监管刚性。

容错激励原则：针对长期科创、战略投入实行长周期考核、尽职免责，打消企业发展顾虑。

多元评价原则：融合企业自评、监管考核、第三方审计、社会评价，兼顾数据指标与社会感知。

（三）差异化指标权重设置

表3 各类企业考核权重对照表

补充备注：对于承担国家特殊战备、应急保障等专项任务的企业，核心功能指标权重可突破75%上限，实行一事一议。

全体企业统一嵌入社会评价指标，整体权重控制在10%—15%。

（四）国有经济增加值核算操作规则

增加值是本次评价的核心数据底座，相比传统利润指标，能够更全面反映国企综合贡献。通俗解释：该核算方式把研发投入、基建折旧、政策性亏损等合理支出从利润考核中剔除，鼓励企业立足长远发展。

1. 核心计算公式（单独成行、灰色底纹突出显示）

经济增加值=税后净营业利润−调整后资本×平均资本成本率

2. 主要调整项说明

表4 增加值核算调整项一览表

3. 资本成本率参考标准

公益类：3.5%—4.5%；商业二类：4.5%—5.5%；商业一类：5.5%—6.5%，结合行业风险动态调整。

4. 新旧对比与应用说明

与传统EVA考核相比，本次核算大幅加大研发、战略性投入、政策性支出的加回力度，旗帜鲜明鼓励企业坚持长期主义。实施规则：2025-2027年实行“增加值+利润”双指标并行；2028年起，任期评价全面以增加值为核心指标。

截至2024年底，中央企业增加值较2012年增长116.3%。目前四川、重庆、上海、山东等地已全面落地该核算规则，实践成效显著。

（五）三级评价指标与否决机制

1. 一级指标架构 

分为四大类：核心功能指标、核心竞争力指标、社会感知评价指标、刚性约束否决指标。

2. 二、三级行业细分指标 

结合行业特性细化：

制造业：核心技术攻关、技改投入、产业链配套率；

交通运输类：物流成本、运输总量、基础设施覆盖率；

功能保障类：重大项目完成率、应急响应能力；

金融类：战略贷款、普惠金融、风险防控；

文化类：文创收入、文化保护投入。

3. 一票否决事项及认定流程 

否决情形：发生重大安全生产事故、重大违法违规、重大国有资产流失、核心战略任务全盘未完成、重大环保事故。

认定流程：①第三方机构30个工作日内完成事实核查；②评价委员会15个工作日集体审议；③书面告知企业并开放申诉渠道；④全流程纳入审计、纪检监督。

（六）全流程闭环运行机制

1. 多元评价主体 

建立“国资委主导+企业自评+专业第三方审计+社会评价机构评估+公众监督”五元协同模式。社会评价由独立机构常态化开展，调查报告作为正式考核附件。

2. 评价周期 

年度常规评价：每年1次，同步开展年度社会调查；

任期综合评价：每3年1次，开展全面深度调研；

专评价：科创、基建等长周期项目单独设置评价节点。

3. 结果联动应用 

评价结果划分为A、B、C、D四个等级，奖惩、人事、资源配置严格挂钩：

绩效薪酬：A级企业绩效年薪系数最高上浮至3；评价为D级的企业，领导班子不得领取绩效年薪超额部分。

任期激励：综合评价优秀企业，任期激励系数最高可达30%。

干部管理：连续两年评价不合格（D级），企业主要负责人原则上予以组织调整。

资源配置：优秀企业优先获得投资额度、国有资本预算倾斜。

整改督办：评价问题建立台账，限期整改并开展“回头看”。

4. 使命文本动态校准 

企业每年对照评价结果提交使命执行偏差说明；每三年全面复核使命文本。对文本与主业严重脱节、连续两次核验不合格的企业，强制开展使命修订。

5. 动态迭代机制 

每三年结合国家五年规划、产业政策，更新评价指标与权重，确保制度适配国家战略。

六、风险防控与配套工作建议

（一）主要风险及应对措施

指标异化风险：企业片面追逐指标数据，实际使命未落地。应对：实行过程评价+结果评价双轨制，动态审查指标合理性。

权重博弈风险：跨界企业选择性发力。应对：明确企业主责主业，以首要使命确定核心权重。

数据失真风险：企业粉饰财务、核算数据。应对：建立“财务审计+统计核验+现场抽查”三位一体机制，对接税务、监管数据，数据造假直接评定为D级并追责。

行政干预风险：借评价过度干预企业正常经营。应对：明确监管边界，只考核结果、不干预具体经营，流程全程公开。

社会评价风险：问卷存在样本偏差、主观情绪干扰。应对：分层抽样、多渠道调研，社会评价仅作修正指标，不设置一票否决。

道德风险：评价、审计人员利用职权利益输送、徇私舞弊。应对：建立评价师、审计人员签字终身追责制度，严防权力寻租。

（二）配套制度建设

完善法规体系：推动修订《企业国有资产法》，明确评价制度法律地位与权责。

统一编制标准：出台《国有企业使命陈述编制与披露指引》，规范文本要求。

细化核算规范：多部门联合制定国有经济增加值核算统一标准，统一各地口径。

健全容错机制：明确科创、战略投入领域尽职免责的标准与流程。

社会评价管理制度：制定专项办法，统一调查、数据使用规则。

（三）智慧国资平台支撑

建设全国一体化智慧国资监管平台，集成使命数据库、战略追踪、增加值核算、考核驾驶舱、社会调查数据五大模块，实现数据自动汇总、实时预警。

（四）业务培训与能力建设

分层组织国资管理人员、国企经营班子、财务及运营人员开展专项培训。总结推广标杆案例，加强行业交流。

七、总结与工作展望

（一）主要工作结论

国企战略使命分为国家核心功能、市场核心竞争力两大维度，二者辩证统一，是评价制度的根本依据。

截至2024年底，央企及地方国企使命建设薄弱，传统“唯利润”考核引发多重问题，改革迫在眉睫。

上海、重庆等多地已形成分类考核、增加值核算等成熟经验，具备全国推广条件。

新型评价制度必须坚持分类施策、刚性奖惩、多元评价，同步完善风险防控与配套机制。

（二）工作展望

建立国有企业履行战略使命评价制度，是新时代国资国企改革的重大举措。自2025年起，各级国资部门要严格按照分阶段计划推进落地，充分发挥评价“指挥棒”作用，引导国有企业坚守使命定位、深耕主责主业，持续增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，为中国式现代化建设提供坚实保障。

参考文件

一、中央政策文件

[1] 中共中央. 关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定[Z].2024.

[2] 2025年国务院政府工作报告[Z].2025.

[3] 中共中央. 关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议[Z].2024.

[4] 国务院国资委. 中央企业发展规划管理办法[Z].2024.

二、地方政策文件

[5] 上海市国资委. 关于深化市属国有企业分类监管改革的实施意见[Z].2024.

[6] 重庆市国资委. 市属重点国企履行战略使命评价制度工作方案[Z].2024.

[7] 山东省国资委. 省属企业主责主业管理办法[Z].2024.

[8] 四川省国资委. 省属监管企业分类考核实施办法[Z].2024.

[9] 黑龙江省国资委. 省属企业“五位一体”考核体系实施方案[Z].2024.

三、调研与数据资料

[10] 93家中央企业使命文本复盘分析资料[R].2024.

[11] 2024年度中央企业增加值发展情况通报[R].国务院国资委,2024.

[12] 国有企业战略使命多主体社会调查报告[R].2024.