作者简介：
吴件（1993-），男，清华大学公共管理学院博士研究生，研究方向：市场监管、协同治理；雷晓康（1971-），通讯作者，男，毕业于西北大学，博士，西北大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向:基层治理、应急管理、社会保障。
摘要：
建设职责明确、依法行政的政府治理体系是行政体制改革的重要目标。然而，基层政府部门存在众多职责越位的现象，如何理解这种政府行为？学界主要的解释是公共选择理论和制度视角，认为职责越位是部门追求利益最大化的结果，在一些宏观制度设计缺陷以及制度惯性下，更能诱导基层部门主动、自愿的职责越位。本文挑战了这一观点，认为基层部门职责越位更多是被动、非自愿的，且是多重制度间相互作用的系统结果。通过对市场监管领域的实地考察，表明基层市场监管部门职责越位多是被动和隐性的，是“耕了别人的地，荒了自己的田”。其背后的制度逻辑在于：首先，制度的属性变化，特别是监管职责属性、基层管理体制、部门性质的改变是职责被动越位的基础逻辑，深层逻辑指向权威体制与有效治理的关系；其次，职责被动越位的不同类型由不同的制度情景造就，“行政发包制”与压力加码制则提供了动力；最后，职责越位具有强化和扩张趋势，使职责越位逐渐常态化。本文的初步探索能完善政府职责越位的综合图景和中观层面的制度逻辑解释，为基层政府部门正确履职，职责正位提供一定的启示。
基层市场监管部门职责越位的表现、特征与后果
1 职责越位：“耕别人地”
以 B1、B2 市场监管局为例，其“三定方案”中主要法定职责包括：市场综合监督管理（主要是政策、规划和标准拟定）、市场主体统一登记注册、市场监督管理综合执法、反垄断统一执法、市场秩序监管、宏观质量管理、产品质量安全监管、特种设备安全监管、食品安全监管与综合协调、药品医疗器械和化妆品监管、计量管理、标准化管理、检验检测管理、认证认可管理、知识产权管理、市场监督管理科技、信息化建设与宣传等。同时，“三定方案”中也涉及市监部门与其他平行部门的职责分工，如市监部门发现市场主体违法行为涉嫌犯罪线索，及时移交公安机关，不负责审查立案；食用农产品、食用动物进入批发、零售市场由市监部门负责，之前的种植养殖、疫病防控等环节由农业、林业部门负责；食品安全风险评估由卫生健康部门负责，市监部门负责对安全风险食品执法处置等。以上的法定职责范围是判断市监部门与属地政府、其他平行部门协调配合中履职行为的基本准绳，也是市监部门的核心业务。
基于 B1、B2 市监部门 2019 年上半年工作总结报告（实际履行职责内容），结合相应访谈资料，其职责越位体现在：
（1）耕了市场主体的“地”，有违政企关系。监管部门在某些属于企业和市场能自主调解的领域履职过度、介入过多，引起一些企业不满。
小微企业需要经常填报很多材料，如年报、台账、培训等资料，监管部门反复电话催促并多次巡查，企业疲于奔命，表示最怕“文字性”的东西，希望专注于保安全和保利润；监管部门对餐饮行业进行大规模“明厨亮灶”改造，要求翻修服务窗口，装备厨房摄像头和店内显示屏，有独立的食品操作间，小微企业表示其负担成本很高、很难完成上述目标；重要的活动、节假日期间，是企业获利7的好机会，但也随时迎接各类繁多的专项检查，正常的生产经营有时不得不中断。（201907—D1-D6—市场主体的负责人）
（2）耕了其他部门的“地”，有违“三定方案”职责要求。可分两类：一是基本不属于市场监管部门职责，如护林防火、向上级争取资金、集贸市场的规划建设改造、非法集资监管等；二是市场监管部门应负一定职责，但履职力度过大，甚至越俎代庖。如对长输燃气管道进行监督检查，重点开展市场危险化学品、烟花爆竹、消防产品整治，这本应由专业部门，如安监部门主责。
（3）耕了属地政府的“地”，有违核心主业职责要求。属地政府应负主责的各项任务中，需市场监管部门参与，但监管部门履职力度和范围均过大，甚至成为主力。如监管部门全力推动化解过剩产能，防范“地条钢”死灰复燃；全力开展“创文创卫”工作，拉网式排查、专项式整治各类环境卫生事宜；强化综治维稳、重点打击走私等专项工作等。
2 “耕别人地”多为被动、非自愿
基层市场监管部门职责越位较为普遍存在，既有主动越位也有被动越位，但更多是被动职责越位。被访谈对象皆无例外地表达了基层市场监管部门职责越位的普遍性、被动性、非自愿性。
市场监管范围太大，职责模糊，什么工作都交由市监部门负责，管得太多，是“吃喝拉撒一条龙、飞禽走兽啥都管”，结果是“耕了别人的地、荒了自己的田”。（201907—A1—办公室主任）
基层市场监管工作的难点之一是履职范围过大过多，属地政府和其他部门认为凡是由市监部门审批发证的市场主体，所涉及的所有活动和环节，都卸责于我们监管，如液化气流通、非法集资、铲车安全等。基层监管人员很多时候有心无力，如果负责这部分职责，有越位风险，甚至违法，因为不在法定职权范围之内。（201907—B1—副局长）
基层监管所存在众多职责越位，大部分是上级部门或属地政府强加的，极大地增加了基层工作量，监管人员被动接受接盘，十分无奈，我强烈反对。（202010—C2—副所长）
以上访谈资料表明了基层市场监管部门职责越位的普遍性、被动性，监管人员对职责越位十分愤怒、反对、抵触、嘲讽和无奈。
3 “被动耕别人地”的类型：被动显性与被动隐性
基层市监部门的职责被动越位中，可划分出两种类型：被动显性越位和被动隐性越位。
（1）被动显性越位。职责履行明显有违当前政策法规，尤其是“三定方案”的职责要求，且越位是被动性、非自愿性。Y市调研表现出两种类型：被动显性越位为其他平行部门“兜底”，被动显性越位为属地政府“干活”，见以下事例：
事例1：B1市监局负责农业合作社非法集资放贷监管B1县农产品丰富，农业经济较发达，成立了众多农业经济专业合作社，这些合作社由市监部门登记注册，发放营业执照。2019年，几个专业合作社“挂羊头卖狗肉”，非法集资和放贷，损害了农民权益，扰乱金融市场秩序，被群众举报反映到县扫hei办和市场监管局，引起了各部门对该事件由谁负责的争议。农业农村、公安等部门认为按照“谁发证、谁监管”的原则，理应由市场监管部门负责。但市场监管局主要是审批登记，并没有许可给这些合作社违法集资放贷经营范围，且也不负责金融涉hei涉e违法监管。市场监管部门查阅了众多法律文件，弄清这事应由县金融办主责处理，但县金融办反映没有基层执法权。因此，农业合作社非法集资放贷的处理“兜兜转转”最终又回到市场监管部门主责处理，市监部门担心职责越位，甚至违法风险，毕竟不在职权范围，但又不得不成为“接盘侠”，十分无奈。
事例2：B2县市场监管部门向上争取资金任务2018年B2县县政府下达县市场监管局需要向上争取363万元，并纳入部门绩效考核中。虽然这明显不符合市场监管“三定方案”中职责规定，也没有相应的法律法规支持。但在严格的绩效考核下，县市场监管局尽最大努力当年实际只完成了53.29万元，完成任务率为14.68%。县市监局局长总结其原因在于：一是市监部门属于行政执法部门，运转经费主要由县级财政承担，上级业务部门只是根据安排专项政治工作配套补助相应的整治经费，但整治经费不多；二是市监部门不属于项目管理及设施的部门，上级业务部门也没有项目指标，没有项目支撑，就导致没有向上争取更多资金的途径。因此，市场监管局多次希望县政府调减或不分配市监局向上争取资金任务指标，但一直很难遂愿。
另外，还有一种特殊活动、特殊时期的职责被动显性越位。一些重大的专项活动、政治任务、紧急事态中，如扶贫开发、重大活动、疫情防控，这非市场监管“三定方案”规定职责，但市场监管部门需担负重要任务。如在扶贫开发中“一对一帮扶”，疫情防控中负责属地政府分配的果蔬商店、便利店、加油站等18类市场主体进行疫情防控检查、值班；在世园会等重大活动期间，基层市场监管干部要担负起蹲点值守、入园巡查、下村包户等任务。
（2）被动隐性越位。这类履职不一定违背政策法律要求，往往是在其法定职责范畴之内，但非其核心职责，监管部门却过大、过量履责。
第一，专项活动过多过泛，监管部门疲于奔命。上级和属地政府纷繁复杂的专项活动，如“创文创卫”、重大活动（如元旦、春节、“五一”、“六一”、高考、国庆等）的事务，监管部门需履行部分职责，但很容易过量、过多履责。
第二，与平行部门的工作协调中、履职过度。基层事务复杂，需要多部门协调配合，在其职责范围内发挥角色、共同应对。如B1、B2县市监部门参与县文化旅游局、公安局主导的旅游市场督察活动，参与县扫hei办、公安局主导的“扫hei除e”、“反kong”、“扫huang打fei”工作，参与农业农村局负责的农资检查与打假，参与城建、城管部门主责的市场整治。但在参与中，市监部门被要求履职过多过度、“喧宾夺主”。
和其他部门协调配合、共同处理一些事情时，其他平行部门总是说是市场监管局的工作范畴，卸责于监管部门。市监局总是和卫生、农业、城建、公安等部门扯皮，属地政府也在调解争议中总把市监局置于兜底部门的属性，导致市监部门大包大揽。（201907—B2—局长）
第三，与市场主体的互动中，介入过大。如市场主体登记审批环节，监管人员甚至直接帮助申请人“修改作业”，直至符合要求后发证。为了提高年报率，基层干部天天打电话催年报、上门恳求年报、甚至代为年报，个别基层单位不惜弄虚作假、杜撰数据。这些行为违背为市场主体服务的精神，监管部门介入过多，存在弄虚作假，也增加了市场主体的负担。
4 职责越位的直接后果：“荒自己田”
越位给基层市场监管部门带来诸多“恶果”，特别是“荒了自己的田”。
（1）加剧基层市场监管工作的权责失衡，增加了基层工作人员负担，从而弱化监管效能。机构改革后，基层市场监管普遍面临财力、物力、人力的不足，本已难以胜任市场监管的核心业务，而普遍的被动职责越位，耗费了精力、时间，一些被卸责的职责往往是“硬骨头”，进一步带来基层的工作负担和任务难度，引起诸多不满。
我强烈反对职责越位，因为这种现象长期形成会造成上级争功，基层做无用功，给基层增加无形的工作量。（202010—B4—副局长）
（2）“主业副业倒置”，职责关系混乱，主职主责让位、业务能力难以提高。平常，基层市监部门大约有30-40%的比例是在做非业务范围内的工作，而在一些特殊时期和重大活动场合，这个比例更好，如疫情期间，差不多80%都是非本职工作业务。（202010—C7—副所长）
职责越位使得基层部门疲于应对，主职主责让位，本职业务能力难以提高，被“无故”、“无辜”问责风险极大，甚至造成不务正业，职责混乱的后果。（202010—B3—办公室主任）
（3）导致监管工作的碎片化、随意性、低效性，损害监管人员积极性和工作效能。基层市场监管很多时候都在低效的巡查、排查、回访和过多过滥的专项行动中疲于奔命，在无休止的填表、报数、计划、方案、总结和全程留痕中来回折腾，在防止随时可能的“甩锅”中“严防死守”。
基层市监部门要负责各类地方政府的专项活动，属地政府随时要求市监部门参与，杂七杂八的事情极大地分散了监管人员的注意力，而且来回折腾。如创文办要求宣传文明城市，我局负责各种宣传标语和海报张贴，花了不少精力和金钱。但随后“创卫运动”，又要求不能到处张贴宣传海报，市监部门又耗费精力清理宣传海报。现今的扫hei除e，加大各种宣传教育，要求监管部门到处张贴宣传海报，来回折腾、疲于奔命、太多无用功。（201907—A2—副局长）
基层部门职责被动越位的制度逻辑及其进一步扩张
1 制度的属性变化：职责属性、条块关系与部门性质
（1）职责属性由“香饽饽”向“烫手山芋”的变化。以往监管职权意味着更多的“创租和抽租”的机会、更少的事务和压力、更好的政绩机遇，成为各部门争权夺利的重要领域，是“香饽饽”。但随着中央反腐倡廉和问责力度的加大，市场监管的职责属性也发生明显改变。如用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责（“四个最严”），来确保 “舌尖上的安全”；2019年，中办、国办印发《地方党政领导干部食品安全责任制规定》强调食品安全“党政同责”，考核监督、失职追责。监管的各种制度规范逐步完善，监管职权逐渐事多、标准高、压力大、利益少。并且，产品质量影响因素众多、风险易发，既有土壤、水源等自然环境，也有我国市场主体“小而散”的产业形态，市场主体责任安全意识不强等因素，因而，质量安全问题易频发，监管主责部门也很容易被追责，监管职责成为“烫手山芋”。总之，职责属性的变化并由此带来的严格问责改变了部门职责争夺的格局，基层部门间逐渐由争责向卸责的态势转变，一些部门容易成为被卸责的兜底对象。
（2）条块关系由“垂直管理”向“属地管理”为主的转变，这是职责越位的根源性制度因素之一。“垂管为主”意味着基层部门主要接受一个上级部门主管，其履职边界和重点相对明确清晰；“属管为主”，基层部门则要接受职责和事务宽泛的属地政府的主管，随时应对纷繁复杂的任务摊派。市场监管领域，2014年年底，全国绝大部分省级政府都几乎取消了工商和质检部门的省以下垂直管理，改为地方政府分级管理，强化属地监管责任。“以块为主、条块共管”的格局使地方和基层监管部门面临地方政府和上级部门的“双重任务”，前者的任务经常超过了固有职责。当属地政府大力推动营商环境建设、创文创卫、扶贫开发、创新创业等各种专项活动时，基层市监部门要随时响应属地政府的任务命令和绩效考核，需耗费极大精力，承担属地政府宽泛的职责，常常容易越位参与各类地方专项活动。基层市场监管工作的职责越位、错位在属地管理之后大量增多，垂直管理之前好很多。属地管理后，属地政府不清楚各个职能部门的法定职责，拍脑袋派单，各种瞎安排，你不服从也会很难受。（202010—C7—副所长）
（3）部门属性由专业部门转变为综合部门。部门属性往往决定其可获得的职权类型和范围，相比于专业部门，一般而言，综合部门更容易成为被卸责的对象。市场监管机构改革前，原工商、质检、食药监的职责功能较为清晰，各司其责、专业监管。2018年监管体制改革，部门“三合一”，并整合发改、商务等价格监督、反垄断等职责，全国统一组建了市场监管部门，其职责和内设机构众多，一跃成为“宇宙管理最大部门”。但新部门名称中的“市场监管”概念和内涵极为丰富，似乎一切和市场活动有关的管理均由市场监管部门负责，属地政府与其他部门也认为“凡是和市场沾边的事务均应由市监部门负责”，诚如“市场监管局是个筐，什么工作都可以往里装”。出于逃避责任的动机，政府官员在公共政策的制定和执行中可能会产生某种类型的作为抑或不作为，包括互相推诿并寻找替罪羊（scapegoating），市场监管部门由于其内涵丰富、职责众多、边界混乱，无疑是理想的“替罪羊”。甚至除了市场监管职责以外，市监部门还容易被视为有经济调节、社会管理等职责，使得履职中存有很多越位。
（4）制度属性变化背后的宏观深层制度逻辑是：权威体制和有效治理的关系。这是周雪光对中国政体内部深层制度逻辑的理论解释，即中央趋于权力、资源向上集中，这会削弱地方有效治理能力，而地方政府治理权的增强，又容易各自为政，偏离失控，对权威体制产生威胁。因此，这对关系不断演变从而寻找平衡点，包括采用逐级代理制、政治教化的礼仪化、运动型治理、集权与放权的周期性转变等机制来调整权威体制和有效治理的关系。基于这对关系逻辑，职责属性由寻租创租转为强力问责，条块关系由垂直管理走向属地管理为主，机构改革由专门性部门转为综合性部门，体现出中央和地方、各部门关系的深刻调整与再平衡。一方面，中央希望增强地方治理能力，强化部门的属地管理和综合管理，另一方面，为防止部门各行其是，致使与民生直接相关的市场监管工作履职不力，中央又制定严格的问责机制，党政同责、层层传递。这些要素构成了基层部门容易职责越位的根源。其一，体制和机构改革动态性调整，部门职责重新配置，甚至结构性“洗牌”，为部门职责交叉、模糊，部门职责“推诿扯皮”、越位缺位埋下隐患；其二，各类专项、运动式治理事务日益增多，考核中愈加重视专项绩效，基层部门无论职责“分内分外”，均需承担各类运动式治理事务。其三，逐级代理制和属地负责为主，致使基层部门主要听令于属地政府，其“三定方案”中职责的最后一条往往是“完成地方政府交办的其他任务”。但基层政府并不是一个制度化的责任体系，它的边界可以被无限扩大、延伸，尤其是目标责任制推行之后。因此，基层部门成为属地政府的工具，并承接属地政府无限的职责摊派，潜在履职范围明显扩大，越位成为一种必然。
2 制度情景诱导不同越位类型
（1）制度碎片化和属地政府的高度政治化情景，容易诱导被动显性越位。制度碎片化可能使主管部门无执行权、无责部门却有执行权的困境。如在前文“农业合作社非法集资放贷监管”的事例中，法定职责部门缺乏基层执法权，但涌现的问题需要及时处置，最终处置权被摊派到拥有基层执法权的市监部门。与此类似的还有商户“跑路”、关停等导致预付式消费的投诉处置中，按照职责划分，单用途预付卡的主体监管部门是商务部，多用途预付卡的主体监管部门是中国人民银行，这两个部门没有基层执法力量，消费者遇到问题还是由市监部门负责。可以推断，具有大量基层执法权的部门，且职责范围宽而不专，如城管、市场监管等部门，更容易职责被动显性越位。
基层部门职责越位、错位现象在市场监管、城管等几个主要的执法部门中应该是比较常见的，这类执法部门主要特征就是相较于其他部门职责范围宽广不专，在机构和人员设置上基本能延伸到基层行政单元中。（202010—C7—副所长）
同时，制度情景还包括属地政府的高度政治化情景。如重大的专项、活动，政治任务（扶贫、防火等）、非常态化管理中的应急、突发事件等，时效性和任务完成标准要求高，地方政府必须或则优先完成该目标任务，并设置了严格的绩效考核和问责机制，多个部门共同应对完成。该情景下，众多的基层部门面临职责越位。
（2）制度模糊性与上级部门的高绩效情景更容易诱导被动隐性越位。首先，制度的模糊性带来权责不清，这成为各个部门推诿扯皮、相互卸责的主要原因。一些属地政府可能在制度模糊下，并不清晰各部门的法定职责，一些强势部门可以对一些“费力不讨好”的职责进行卸责，而另一些部门由于其综合、宽泛的属性，则容易被动揽责、被动接盘背锅。其次，上级部门高度绩效化情景。基层市监部门存在过多过量介入市场、企业领域的行为，令市场主体不满，这些压力主要来源于上级部门。上级部门将年报公示率、“明厨亮灶”、日常巡查等设置了很高的考核指标，甚至进行区域排名，给基层部门很大压力，使其越位“打扰企业”、“主业让位副业”。
（3）“行政发包制”与“压力加码制”的制度情景是基层部门职责越位的深层制度根源。周黎安认为我国政府体制是“行政发包制”，中央或上级是委托人（发包方），拥有正式权威和剩余控制权；层层属地发包，地方或下级部门是承包方，拥有具体的执行权和决策权。越到基层，“压力型体制”和“政治承包制”表现越为明显。因而，上级部门和属地政府对重点任务制定了详细的指标分解和绩效考核体系，并常常通过各类例行检查、专项整治和结果考核来对下级施加影响，层层加码传导至基层或具体职能部门。带来监管事权持续下沉，监管要求和标准越来越高、增加的事项越来越多，基层部门陷入各种“时间紧、任务重”的压力环境中，进而优先履行上级和属地政府摊派的工作职责，这些职责很可能存在越位。周黎安进一步指出市场监管工作是纵向行政发包程度高、横向晋升竞争程度低，而招商引资、综治维稳、灾害重建等工作是纵向行政发包程度高、横向晋升竞争程度高。这意味着基层部门更有激励动因去履行横向晋升竞争程度高的相关事务，也就不难理解市监部门容易处于“兜底背锅”、被动越位的境遇，常常让位于属地政府或上级部门对招商引资、综治维稳等各种重点任务的职责履行。
3 职责越位的进一步扩张
基层部门面对被动越位的情景，是接受职责甩锅和摊派，还是努力抗争，实现职责正位？现实中，基层部门更多采取了接受越位的现实，并促使职责越位进一步强化和扩张。
（1）潜在问责风险使基层部门履行越位职责。一线工作中面临诸多不确定性和自由裁量的空间，一旦出现不好的情形，上级或属地政府很容易从中挑错。基层部门也知晓越位职责难以进一步“甩锅”或卸责，不履职或处理不力，则容易被“问责”，也给上级或属地政府留下“坏印象”，因此也会尽力保质保量履行越位职责。
上级和属地政府派的任务，不管是“瞎”派的，还是不得已派的，都只能去履行。一旦出现问题，需要个人承担行政责任。不履行，领导不允许，民众不满意（202010—C7—副所长）。
（2）政绩考核重专项、轻日常，进一步诱导并扩大职责越位。上级部门和属地政府强调专项运动治理绩效，进而动员、激励和控制下属部门，下级部门也会回应上级和属地政府的专项治理需求，而少关注常规治理的绩效。基层部门的常规工作则演变为“业务工作”，中心工作则是“运动”，“业务工作”服从“中心工作”。然而，大量的专项运动治理，以超越法律规范和组织体系为特征，与行政组织结构的理性化与制度化发展相背离，容易带来职责越位，职责越位也会随着绩效对专项治理的焦点重视而逐渐扩张和强化。甚至专项整治走向常态化，日常职责逐渐走向边缘，职责越位也成为一种常态。
（3）基层部门采用“示弱、哭穷”等手段，获得职责越位的资源弥补，甚至主动加码，进一步职责越位。人类学家斯科特（James. Scott）提出了“弱者的武器”（Weapons of the weak）概念，展示了农民通过“日常”和非正式的形式，如偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、暗中破坏等行为，对抗无法抗拒的不平等。不仅是在弱势的农民群体，一些弱势的部门也会利用弱者的武器，进行示弱，借势顺利实现部门的权力延伸。笔者随同Y市市监局领导下基层调研期间，Y市下辖的各区县市场监管局、基层监管所很少谈及监管成就，主要是抱怨目前事情太多、压力太大、人手不够、行政编制太少、经费短缺、执法设备不足，均要求上级部门或属地政府能大力给予基层监管部门以各种支持。一定程度反映出基层市监部门也会利用“弱者的武器”，比如示弱、示穷、示难，伴随吐槽、抱怨、暗示、直接利益诉求等方式，向上级部门或属地政府争取有利的政策、资源和职权，并获得同情和容错，职责越位的损失得到一定程度的补偿，如行政编制难以扩充，但基层普遍增加了编外人员聘用，编外人员增多增快，使得履职力量得以增强，职责越位行为也得到加强。
（4）基层部门“接盘”越位职责后，属地政府、其他部门、普通民众等会更加固化认识，认为该职责属于该部门的履职范畴，如市监部门被普遍视为“万能兜底局”，进而可能将一些模糊职责，其他部门无执法权的职责摊派于兜底部门，形成恶性循环，导致其职责范围越来越广、管得事情越来越宽，相应的主责渐行渐远，核心职责的“田地”越来越荒废。甚至可能上级政府还从政策层面加以明确，将原本职责越位的职责转变为该部门的合规职责。
小结综上，基层部门职责被动越位的制度解释机制与后续扩张机制见下图：
总结与讨论：政策启示
一定的政府职责越位是有益的，它有利于关注一些因职责“真空”、无部门涉及的事务领域，也提供了一种更加灵活的治理机制，使上级和属地政府更好实现政策目标，并与基层部门形成治理合力等。但建设现代行政管理体制，需要正确处理政府、市场和社会的关系，政府发挥正确的职责，不能“政企不分”、“政社不分”、“非法定职责过多”、“主业副业倒置”，要实现职责越位向“职责正位”的归位。
（1）以“清单制度”助推职责归位。职责越位很大程度是属地政府、上级部门、平行部门过多的卸责、压责而形成，导致基层部门“耕别人地、荒自己田”。要通过更加全面和细化的“职责清单”、“权力清单”，明确各层级政府、各部门的法定依据、实施机构、职责边界、运行流程等，实现“清单制度”与“三定方案”的有机衔接，来减弱制度的碎片化和模糊性；
（2）完善基层部门的绩效考核制度。改变绩效考核重专项治理、高指标化的导向，需要突出对核心职责、日常治理的重视。建立多元评价考核机制，变“一次性”考核的“一锤定音”为常态、定期化考核的“多点开花”，推动基层工作“抓细、抓常、抓长”。同时科学设置考核指标，坚持以社会效益为导向，如将“案件质量”作为考核重点，取代“案件数”和“履职率”等项目；
（3）做好相应的履职教育培训，组织开展法律法规的业务训练。既要对基层部门工作人员的履职教育，也需对属地政府、上级部门的领导进行法定职责教育，甚至建立相应的针对上级部门、属地政府、其他部门职责甩锅、卸责行为的问责机制；
（4）建立基层部门履职越位的纠偏机制。上级部门对职责越位行为要进行正确指导与纠偏，及时与属地政府、其他部门协商沟通。同时，对基层部门不履行越位职责可以减少问责，甚至不问责。
（来源：《公共管理学报》2021年3月网络首发，原标题：《基层部门职责越位及其制度逻辑——对市场监管领域的观察》，刊发时有删节）
