摘要：2026年6月，陕西省委办公厅、省政府办公厅联合印发《关于加快公共数据资源开发利用的实施意见》，从供给、监管、价值、场景、安全五个维度构建了完整的公共数据开发利用体系。本文从数据治理专业视角，结合全国七省模式对比，剖析陕西政策在授权运营模式、可信数据空间、数据资产化三个层面的差异化突破，深入探讨其落地风险与产业影响，为中西部省份数据要素发展路径提供参考框架。
一、政策背景：全国竞赛中的"陕西选择"
数据作为新型生产要素，其价值释放的关键在于如何破解"不敢开放、不会运营、不能流通"三大难题。国家数据局成立以来，"1+3"系列公共数据政策搭建了顶层框架，各地随即进入竞速落地阶段。
从全国范围看，公共数据运营已形成三大流派：
• 东部沿海派：以上海、广东为代表，依托成熟的市场主体和产业生态，强调数据交易和市场化配置
• 京津冀派：以北京为代表，聚焦金融等优势行业，以场景专区为牵引的精准授权模式
• 西南派：以贵州、四川为代表，依托大数据产业基础，走多主体授权+场内交易的综合路线
陕西此次推出的《实施意见》，不是简单的政策传导，而是基于自身资源禀赋的差异化选择。作为西部科教资源大省、国家算力枢纽节点，陕西既没有东部的市场厚度，也没有西南的先发优势，但走出了一条"基础设施先行+场景应用牵引+产业生态培育"的独特路径。
从政策演进脉络来看，陕西在数据要素领域的布局早已启动：2025年11月发布征求意见稿，2026年省政府工作报告明确提出"深化数据要素配置改革"，此次正式文件的出台，标志着陕西公共数据开发利用从"规划层"进入"实操层"。
二、核心框架："五位一体"的政策体系
《实施意见》围绕公共数据资源开发利用，构建了五大板块的政策体系：
维度 | 核心举措 | 关键亮点 |
数据供给 | 政务数据汇聚共享、公共数据开放、授权运营 | "一数一源一标准"治理；原始数据不出域 |
运营监管 | 数据资源登记、授权运营监督 | 全省统一登记平台；三重一大决策机制 |
价值释放 | 收益分享机制、数据资产管理 | 谁投入谁受益；数据产品纳入资产管理 |
场景创新 | 典型用数场景、市场活力、基础设施 | "数据要素×"计划；可信数据空间试点 |
安全保障 | 数据产业培育、安全治理 | 数据企业培育库；联管联治机制 |
这一体系的内在逻辑是：以供给侧改革打通数据来源，以规范化运营保障数据质量，以价值化导向激发市场活力，以场景化应用带动产业发展，最终实现安全与发展的平衡。
但真正值得关注的，是这一框架背后的三个制度创新——这也是陕西模式区别于其他省份的核心特征。
三、授权运营的"陕西模式"——高决策层级与三级架构
3.1 全国首创："三重一大"的决策权重
公共数据授权运营的核心矛盾，是数据分散在各个部门，部门利益和数据主权意识成为共享的最大障碍。各地都在试图破解这一难题，但采用的方式截然不同：
省份 | 授权决策层级 | 运营主体模式 | 典型特征 |
上海 | 市级政府统一授权 | 独家运营（上海数据集团） | 集中化程度最高，效率最高，但市场化活力不足 |
浙江 | 省市县三级政府均可授权 | 多主体分领域运营 | 灵活度高，容易形成竞争，但标准统一难度大 |
北京 | 行业主管部门授权 | 分行业专区运营 | 行业穿透力强，但跨部门数据融合难 |
江苏 | 省市两级分级授权 | 省市一体化平台 | 兼顾集中与灵活，但协调成本高 |
陕西 | 县级以上政府"三重一大"决策 | 实施机构+运营机构双层架构 | 决策层级最高，权威性最强，但审批效率存疑 |
将公共数据授权运营纳入"三重一大"决策范围，陕西是全国首个明确提出这一要求的省份。这一制度设计的优势显而易见：
• 破除部门壁垒：政府常务会议级别的决策，远高于数据局单独协调的力度，能够有效突破"数据部门所有制"
• 保障公共属性：重大事项集体决策，防止个别部门或企业"贱卖"公共数据资源
• 降低廉政风险：集体决策、公开透明，减少寻租空间
但硬币的另一面是：决策层级越高，审批流程越长，响应市场变化的速度可能越慢。在数据要素市场瞬息万变的当下，"审慎"与"效率"之间的平衡，将是陕西模式面临的第一个考验。
3.2 三级架构：权责边界的制度设计
与其他省份相比，陕西的授权运营架构多了一个"实施机构"层级，形成了"决策层-实施层-执行层"的三级架构：
决策层（政府）：决定授权范围、选择运营主体、审批重大事项
实施层（实施机构）：建设运营平台、管控数据风险、监督运营行为
执行层（运营机构）：开发数据产品、提供数据服务、对接市场需求
这一设计的精妙之处在于，通过引入"实施机构"作为缓冲带，实现了"管运分离"——政府既不直接下场做运营，又能通过实施机构牢牢把控数据安全和公共利益的底线。
对比来看，上海模式是"政府-运营企业"两级架构，运营企业承担了过多的公共管理职能；浙江模式是"政府-多运营主体"两级架构，政府需要直接面对多个运营主体，监管成本高。
陕西的三级架构理论上更科学，但关键在于实施机构的定位和能力：它是纯粹的技术平台公司，还是兼具行业监管职能？是全额拨款事业单位，还是市场化运作的国企？这些细节将直接决定模式的成败。
3.3 收益分配：从"原则"到"落地"的鸿沟
"谁投入、谁受益"——这六个字陕西不是第一个说的，但陕西是少数几个明确由"发改部门会同数据管理部门"来制定价格形成机制的省份。
这背后有一个微妙的信号：数据定价不是单纯的技术问题，而是宏观经济调控问题。由发改部门牵头，意味着数据要素价格将被纳入整体价格调控体系，既要发挥市场作用，又要防止公共数据被过度商业化。
然而，收益分配的落地难度远超想象。从全国实践来看，至少有三个未解难题：
一是数据价值的量化难题。公共数据经过运营机构加工后产生的价值，多少来源于原始数据，多少来源于加工过程，目前没有成熟的评估方法。上海、广东等地都在探索，但至今没有公认的解决方案。
二是多方主体的分配比例。数据提供部门、平台建设方、运营机构、技术服务商……每个参与方都声称自己创造了价值，但分配比例的确定往往成为无休止博弈的战场。
三是收益的用途管理。公共数据运营收益是否应该上缴国库？还是用于数据治理的再投入？各地做法不一，陕西也尚未明确。
这些难题不解决，"谁投入谁受益"就只能是一句口号。
四、可信数据空间——陕西的"换道超车"战略
4.1 四级架构：不只是技术平台，更是流通网络
如果说授权运营是全国都在做的"规定动作"，那么可信数据空间的四级架构设计，就是陕西真正体现差异化思考的"自选动作"。
陕西提出的"城市-行业-企业-跨境"四级可信数据空间体系，不是简单的规模分层，而是构建了一个完整的数据流通网络：
• 城市级可信数据空间：解决的是城市治理和公共服务中的数据共享问题，本质是政务数据价值的对内释放
• 行业级可信数据空间：解决的是垂直行业上下游的数据协作问题，本质是产业数据价值的链条延伸
• 企业级可信数据空间：解决的是单个企业的数据治理和能力建设问题，本质是市场主体的数据能力底座
• 跨境可信数据空间：解决的是跨国数据流通的合规与效率问题，本质是数据要素的全球配置
这四级架构形成了一个由点到面、由内到外的立体布局，其战略高度远超许多省份单纯"建个平台、上些数据"的做法。
4.2 路径选择：为什么陕西不抢建数据交易所？
一个值得深思的现象是：在全国多地争相挂牌数据交易所的热潮中，陕西却显得异常冷静，政策文件中"数据交易"的表述寥寥无几，反而浓墨重彩地描绘"可信数据空间"。
这不是疏忽，而是清醒的战略选择。
首先，数据交易所的窗口期正在关闭。截至2025年底，全国已有近50家数据交易所，但真正形成规模化交易的屈指可数。多数交易所面临"有场无市"的尴尬——没有高质量的数据产品供给，没有活跃的买方市场，更没有清晰的盈利模式。陕西如果现在进场，不过是又增加一个"僵尸交易所"而已。
其次，可信数据空间更贴合陕西的产业基础。陕西的优势产业是能源、装备制造、航空航天、现代农业，这些行业的数据流通有一个共同特点：主要发生在产业链上下游之间，是典型的"B2B"数据协作，而非公开市场的标准化交易。可信数据空间的"可用不可见"模式，恰好匹配这种场景需求。
第三，算力优势为可信数据空间提供了独特支撑。作为全国一体化算力网络的重要枢纽，陕西拥有西北最强的算力集群。而可信数据空间，特别是隐私计算、联邦学习等技术，恰恰是算力密集型应用——每一次数据协作都需要大量的计算资源。把算力优势转化为数据流通优势，这是陕西独有的竞争力。
从这个角度看，陕西选择可信数据空间而非数据交易所，不是落后，而是找到了更适合自己的赛道。如果能把这条赛道走通，反而可能形成差异化优势，实现"换道超车"。
4.3 跨境空间：战略想象力与落地难度的双重极致
最具战略想象力的，是"中欧班列'一带一路'跨境可信数据空间"的设想。
中欧班列（西安）是全国开行量最大的中欧班列集结中心，2025年开行量突破5000列，连接中亚、欧洲40多个国家。如果能够基于可信数据空间构建跨境数据流通的"陕西通道"，其价值将远超数据要素本身：
• 贸易便利化价值：跨境贸易涉及报关、物流、支付、保险等多个环节的数据交互，可信数据空间可以实现"数据多跑路，企业少跑腿"
• 金融服务价值：基于真实贸易数据的供应链金融，可以有效解决中小外贸企业融资难问题
• 战略通道价值：如果陕西成为中国向西数据流通的门户节点，其战略地位将大幅提升
但必须清醒认识到，跨境数据流动是一个极其复杂的领域：
• 合规层面：涉及中国《数据安全法》《个人信息保护法》与欧盟GDPR等多国法规的协调
• 技术层面：不同国家的数据标准、技术体系差异巨大，互联互通成本极高
• 地缘政治层面：数据跨境流动已经成为大国博弈的重要领域，企业行为往往受到地缘政治影响
正因如此，全国范围内跨境数据空间的成功案例寥寥无几。陕西的这个设想更像是一个长期战略方向，而非短期内能够落地的工程项目。
五、数据资产化——从"入表"到"入制"的制度探索
5.1 公共数据资产管理：比企业数据入表更难的命题
2024年以来，企业数据资产入表成为热点，但公共数据的资产管理却是一个少有人提及的更复杂命题。
陕西明确提出"将授权运营形成的公共数据产品和服务纳入公共数据资产管理范畴"，并要求"财政部门会同数据管理部门加快构建公共数据资产管理体系，开展公共数据资产清查盘点和建档立卡"。
这一表述的分量，远超一般的政策宣示。因为公共数据资产与企业数据资产有着本质区别：
维度 | 企业数据资产 | 公共数据资产 |
产权归属 | 企业所有，边界清晰 | 全民所有，代理关系复杂 |
价值目标 | 经济利益最大化 | 公共利益优先，兼顾经济价值 |
计量方式 | 可按成本法/收益法计量 | 社会价值难以货币化计量 |
处置权限 | 企业自主决策 | 受严格的公共利益约束 |
收益分配 | 归企业所有 | 需要纳入公共财政体系 |
企业数据资产入表，核心是解决"数据能不能算资产"的会计问题；而公共数据资产管理，要解决的是"公共数据如何成为可管理、可运营、可增值的公共资产"的制度问题。后者的复杂度和难度，远在前者之上。
陕西的探索如果能走通，将为全国公共数据资产管理制度提供重要的"陕西样本"。
5.2 国企抓手：务实选择背后的深层逻辑
"实施国有企业数据效能提升行动"——这一举措常常被解读为"陕西缺乏市场化主体，只好拿国企开刀"。这种看法过于简单了。
选择国有企业作为数据要素市场化的突破口，至少有三重深层考量：
第一，需求真实：陕西的能源、制造、军工等领域国企云集，这些企业本身就有强烈的数据应用需求——降本增效、安全生产、供应链协同……都是实打实的痛点，不是为了"蹭热点"而制造的伪需求。
第二，供给可控：国企的数据虽然量大，但管理相对规范，数据质量和安全保障能力普遍优于民营企业。从国企入手，数据供给的质量和安全性更有保障。
第三，示范效应：国企在产业链中往往处于核心地位，其数据应用能够带动上下游中小企业的数据需求，形成"以点带链、以链带面"的扩散效应。
这一策略与浙江从民营企业切入、广东从金融科技企业切入的路径形成了鲜明对比，也更符合中西部省份的产业结构特征。
5.3 双轮驱动：数据要素与AI的协同进化
"数据要素×"和"人工智能+"并置，是这篇政策文件中最具时代感的表述。这不是简单的热词堆砌，而是抓住了当前数字经济发展的核心逻辑——
数据是AI的燃料：没有高质量的训练数据，再先进的大模型也只是"无米之炊"。陕西提出建设科学研究、先进制造、现代能源、文化旅游等领域的人工智能高质量数据集，就是在为AI产业发展铺路。
AI是数据价值的放大器：单纯的数据本身价值有限，但经过AI加工后的数据产品和服务，价值可以呈指数级增长。AI的发展反过来又会催生更多的数据需求，形成正向循环。
这种"以数养智、以智促数"的双轮驱动思路，比许多省份单一强调"数据交易"或"AI大模型"的认识更加深刻。
不过，思路清晰不等于落地容易。数据集建设是一个典型的"慢工出细活"工作——数据清洗、标注、脱敏、质量评估……每一步都需要大量的人力和时间投入。陕西能否沉下心来做好基础工作，而不是追求短期的"AI项目数量"，将决定这一战略的最终成效。
六、产业影响：哪些赛道将迎来机遇？
陕西新政的落地，将带动一系列相关产业的发展。从受益逻辑来看，可以分为三个梯队：
第一梯队：直接受益的基础设施服务商
这是政策落地初期最先受益的领域，主要包括：
• 政务数据平台建设商：全省一体化政务数据平台、公共数据登记平台、授权运营平台的建设和升级，将带来数亿元级的IT建设需求
• 隐私计算厂商：可信数据空间的核心技术支撑，联邦学习、安全多方计算、同态加密等技术路线的厂商都将受益
• 算力基础设施服务商：数据存储、计算、传输需求的增长，将带动数据中心、云计算、网络传输等领域的需求
不过，这一梯队的竞争也最激烈。传统政务IT厂商、互联网大厂、专业安全厂商都在涌入，最终谁能胜出，不仅取决于技术能力，更取决于对政务场景的理解和资源整合能力。
第二梯队：行业应用与数据运营服务商
这是政策落地中期（1-2年）将快速增长的领域，也是最考验真正能力的领域：
• 行业数据运营服务商：能源、制造、农业、文旅等重点行业的公共数据授权运营，需要既懂行业又懂数据的专业运营商
• 数据资产服务商：数据资产盘点、评估、入表、管理等相关服务，将随着公共数据资产管理体系的建设而兴起
• AI数据集服务商：随着高质量AI数据集建设需求的增长，专业的数据采集、清洗、标注、治理服务商将迎来机遇
这一梯队的进入门槛相对较高，需要深厚的行业积累。对于在特定行业有资源、有技术的企业来说，这是抢占先机的好机会。
第三梯队：数据要素生态的长尾参与者
这是政策长期（3-5年）落地后将逐步成熟的领域，包括：
• 数据经纪商和交易服务商：当数据产品足够丰富、市场足够活跃时，专业的数据经纪、评估、审计、公证等第三方服务将迎来发展
• 数据合规与法律服务：数据流通越活跃，合规需求越旺盛。数据合规咨询、法律服务、合规审计等领域将持续增长
• 跨境数据服务：如果中欧班列跨境可信数据空间取得突破，围绕跨境数据流通的一整套服务体系将应运而生
这一梯队的发展高度依赖整体市场的成熟度，不确定性最大，但想象空间也最大。
八、结语：一场关于"耐心"的考验
陕西公共数据开发利用新政的价值，不在于政策文本本身有多完善，而在于它为中西部省份探索出了一条差异化的数据要素发展路径——不追热点、不搞噱头，依托自身算力优势和产业基础，以基础设施为支撑、以场景应用为牵引、以安全可控为前提，稳步推进公共数据价值释放。
这条路径的难点，不在于技术，不在于资金，而在于耐心。
数据要素市场的培育是一个长期过程，不可能一蹴而就。东部沿海省份用了五六年时间，才走到今天的程度。陕西作为西部省份，可能需要更长时间的积累和沉淀。
真正的考验在于：当政策的热潮退去，当最初的项目完成建设，陕西是否还能持续投入、持续迭代？当短期政绩不那么显眼的时候，是否还能坚持长期主义？
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