作者及团队介绍
央、省、市、县四级国有企业
盘活存量闲置资产发展养老院产业全流程实务体系
在人口深度老龄化、国企市场化转型与存量资产盘活三重战略叠加背景下，盘活闲置低效资产布局养老产业，已成为央、省、市、县四级国有企业化解资产闲置困境、优化财务结构、培育稳定现金流的核心赛道。当前，大量闲置学校、旧厂房、低效酒店、闲置办公用房、乡镇培训疗养机构等国有存量资产长期沉睡，普遍存在利用率低、维护成本高、资产贬值等突出问题；而我国养老服务体系仍面临普惠供给不足、城乡布局不均、专业照护短板明显等民生痛点。
依托国家 “顶层指引+用地保障+资金扶持+税费减免+审批简化” 的多层级政策体系，四级国有企业凭借产权清晰、资源整合能力强、政府信用背书、合规性可控等核心优势，成为存量资产转型养老产业的核心主体。
政邦基石咨询集团基于 2025-2026 年最新政策文件、行业实操经验与国企转型逻辑，从机遇背景、资产盘点适配、差异化合规盘活模式、全流程落地实操、支持政策、资产增值运作、精细化运营、全维度风险防控八大维度，系统拆解国企存量资产做养老的完整实务体系，并嵌入 3 个山东省典型案例，为四级国企落地养老项目、实现资产保值增值与产业转型双向赋能提供标准化、可落地、全覆盖的实操参考。
一、养老行业机遇与底层逻辑
（一）人口老龄化催生刚性养老市场需求
政邦基石咨询集团认为，我国人口老龄化进程持续加快，截至 2025 年底，60 岁及以上老年人口已突破 3 亿，失能、半失能、独居、空巢、留守老年人数量持续增长，传统家庭养老模式承载力持续下降，专业化、普惠化、多元化养老服务需求进入爆发期。现阶段我国养老服务体系正处于从 “兜底保障” 向 “普惠优质、城乡均衡、医养融合” 全面升级的关键阶段，现有供给存在结构性短板：城市优质普惠养老床位不足、社区嵌入式养老覆盖不全、农村养老服务设施薄弱、失能失智专业照护资源紧缺。
同时，随着居民生活水平提升，老年人养老需求从基础生活照料，逐步延伸至康复护理、健康管理、精神文娱、旅居康养、智慧养老等多层次、高品质服务，养老产业从单一公益事业向规模化、市场化、产业化的银发经济转型，市场空间广阔、行业抗周期能力强、现金流稳定可持续，具备长期投资价值。
（二）四级国企转型与存量资产盘活双重刚需
当前，从央企到省属、市属、县属国企，均处于深度市场化转型的关键窗口期，传统依靠政府融资、工程建设的经营模式难以为继，普遍面临债务管控趋严、传统业务萎缩、资产收益率偏低、现金流不稳定等发展困境。
大量国有存量资产长期闲置低效运营，包括闲置中小学、乡镇办公楼、老旧厂房、闲置培训疗养机构、低效商业酒店、社区配套闲置用房等，此类资产不仅经济效益低下，而且需要持续承担物业维护、修缮、管理等固定成本，成为企业 “存量包袱”，持续拉低企业资产收益率，制约国企资信水平与市场化发展。
政邦基石咨询集团认为，在此背景下，盘活存量闲置资产布局养老产业，成为四级国企转型的最优路径之一，具备四大核心价值：
1.资产活化。变 “沉睡资产” 为 “有效资产”，彻底化解闲置资产贬值、维护成本高的问题，持续产生稳定经营性现金流，优化企业财务报表；
2.稳健经营。养老产业属于民生刚需产业，抗经济波动能力强，契合国企稳健经营、长期发展的投资定位；
3.政策赋能。养老项目具备极强的民生属性，能够彰显国企社会责任，极易获得地方政府政策、土地、资金、审批等全方位资源支持；
4.产业转型。可通过与专业养老运营机构合作，快速切入银发经济新赛道，积累产业运营经验，摆脱传统基建依赖，实现从 “建设型” 向 “运营型” 的深度转型。
（三）国家多层级政策体系全面赋能（2024-2026 年核心政策补充）
自 2016 年以来，国家持续出台专项政策，构建起全维度支撑体系，2024-2025 年重磅政策密集落地，进一步明确国企盘活存量资产发展养老产业的核心定位，核心政策如下：
--2024 年 1 月。《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕3 号），明确发挥国有企业引领示范作用，鼓励国企结合主责主业拓展银发经济，养老相关投入纳入经营业绩考核，消除国企转型顾虑中国政府网。
--2025 年 1 月。《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》，提出推动国有资本参与养老服务，完善分类考核，允许国企事业单位盘活闲置资产开展养老服务，委托运营租期可灵活延长，为资产盘活提供制度保障中国政府网。
--2025 年 2 月。《促进普惠养老服务高质量发展的若干措施》（发改体改〔2025〕211 号），要求央地国企在普惠养老中发挥引领作用，简化存量资产转型审批，明确闲置用房、学校、培训疗养机构等可优先改建养老设施，历史遗留权证问题可依规妥善解决中华人民共和国国家卫生健康委员会。
--基础政策延续。2016 年《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》（民发〔2016〕179 号）、2019 年《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（自然资规〔2019〕3 号），持续明确简化改造审批、用地五年过渡期、税费减免等核心支持措施。
二、山东省国企盘活存量资产做养老典型案例
（一）案例 1：德州市财鑫集团（市属国企）--闲置技校转型社区嵌入式养老中心
1、项目背景
原德州市劳服技校校区长期闲置，建筑老旧、资源浪费，2022 年 7 月由德州市政府划转至市属国企德州市财鑫资产运营集团有限公司，周边居民社区密集，养老需求迫切。
2、盘活模式
采用 “政府划转+国企改建+专业运营” 模式，投入资金对闲置校区进行适老化改造，建设财鑫康养综合服务中心，定位社区嵌入式养老，提供机构养老、居家养老、康复护理、日间照料等一站式服务。
3、实施成效
项目运营以来，累计入住老人 57 名，服务失能人员超 1700 名，既盘活了闲置资产、消除了维护成本，又补齐了区域社区养老短板，实现社会效益与经济效益双赢，成为德州市首例国有闲置资产转型社区养老的标杆项目。
（二）案例 2：青岛城运颐养（市属国企）--闲置办公楼宇 / 场站转型普惠养老机构
1、项目背景
青岛城运集团作为市属交通国企，持有大量闲置办公楼宇、交通场站等不动产，长期低效运营，面临资产闲置与转型压力。
2、盘活模式
成立全资子公司青岛城运颐养健康产业发展有限公司，聚焦 “交通 + 养老” 特色，将闲置办公楼宇、场站改造为普惠养老机构（如城运颐养李沧院），配套休闲长廊、康复设施、文娱空间，主打普惠价格、专业照护，面向周边社区老年人开放。
3、实施成效
项目床位利用率稳定在 85% 以上，提供就业岗位 50 余个，既消化了存量闲置资产，又培育了稳定现金流，同时依托交通网络优势，打造 “15 分钟养老服务圈”，获得居民广泛认可。
（三）案例 3：高密市城发集团（县属国企）--闲置资源整合 + 委托省属国企运营
1.项目背景
高密市作为县级市，存在公办养老设施不足、特困老人照护压力大等问题，县属国企高密市城发集团承担民生保障与资产盘活双重职责。
2、盘活模式
采用 “县属国企投资建设+省属国企专业运营” 模式，整合区域内闲置土地与零散资产，投资 3 亿元建设市福利中心，建筑面积 6.9 万平方米、床位 1468 张，内设医疗护理院、康复训练中心等；委托省属国企山东颐养健康集团运营，聚焦特困老人兜底保障与普惠养老服务。
3、实施成效
项目为 900 余名特困老人提供精细化康养服务，同步辐射周边普惠养老需求，既高效盘活县域闲置资源，又借助省属国企专业能力提升运营水平，实现 “县属资产盘活+省级运营赋能+民生服务升级” 三重价值。
三、国企存量资产盘点与适配性筛选
（一）存量资产全面盘点
四级国企需建立 “资产台账 + 现场核查 + 权属核验” 三维盘点机制，重点梳理以下闲置资产：
1、闲置房产类。老旧厂房、废弃学校、闲置办公楼、低效酒店、培训疗养机构、乡镇招待所；
2、闲置土地类。工业闲置用地、商业低效用地、划拨闲置土地；
3、配套设施类。闲置社区服务中心、老旧医疗站点、闲置文体场馆。
（二）养老项目适配性筛选标准
遵循 “区位优先、权属清晰、改造便捷、需求匹配” 四大原则，筛选适配资产：
1、区位条件。优先选择城区核心地段、社区密集区、医疗资源周边的资产，满足老年人就医、生活便利需求；
2、权属条件。产权清晰、无抵押查封、权证齐全，或历史遗留问题可依规解决（如政府划转资产）；
3、硬件条件。建筑结构安全、层高 / 承重达标、改造空间充足，消防、水电基础条件较好，降低改造成本；
4、需求条件。所在区域老龄化率高、养老需求旺盛、普惠床位缺口大，保障项目运营后床位利用率。
四、差异化合规盘活模式
经过系统研究，政邦基石咨询集团总结以下四大模式----
（一）央企：“资产划转+全国布局+品牌输出” 模式
央企依托跨区域资源整合能力，聚焦高端康养、旅居养老、医养结合等赛道，整合内部系统内闲置培训疗养机构、酒店等资产，统一规划、标准化改造，打造全国性养老品牌，可自主运营或与地方国企合作运营。
（二）省属国企：“政策统筹+区域联动+专业运营” 模式
省属国企承接省级闲置资产（如省直培训中心、老旧办公楼），统筹全省养老布局，重点打造省级普惠养老标杆、医养结合示范基地，通过 “省建市用、省管市营” 模式，联动市县国企资源，输出运营标准与管理经验（如山东颐养健康集团）。
（三）市属国企：“民生导向+社区嵌入+普惠为主” 模式
市属国企聚焦城区养老短板，盘活市内闲置厂房、学校、社区用房，重点发展社区嵌入式养老、普惠型机构养老、日间照料中心，服务城市老年群体，兼顾社会效益与现金流平衡（如德州财鑫、青岛城运颐养）。
（四）县属国企：“兜底保障+资源整合+委托运营” 模式
县属国企整合县域闲置校舍、乡镇办公楼、敬老院等资产，优先建设特困老人兜底养老设施、农村互助养老服务点，因专业能力有限，可委托省属 / 市属国企或专业机构运营，降低运营风险（如高密市城发集团）。
五、全流程落地实操
（一）步骤 1：项目立项与可行性研究
组建专项工作组，开展市场调研、资产评估、需求测算，编制《项目建议书》《可行性研究报告》，重点分析改造方案、投资估算、盈利预测、风险评估，按国企内部决策流程立项，报国资监管部门备案。
（二）步骤 2：资产权属与用地合规办理
1、权属办理。政府划转资产需办理资产移交手续，完善产权登记；历史遗留权证缺失资产，依据发改体改〔2025〕211 号文件，申请依规补办或豁免部分手续中华人民共和国国家卫生健康委员会；
2、用地合规。存量用地享受五年过渡期政策，过渡期内不改变用地性质；需调整用地性质的，按程序办理规划变更，养老用地优先纳入国土空间规划。
（三）步骤 3：规划设计与适老化改造
委托专业设计单位，结合资产现状与养老需求，开展适老化设计，重点改造内容：无障碍通道、防滑地面、医用电梯、护理型床位、康复空间、文娱区域；同步优化消防、水电、通风系统，确保符合养老建筑规范。
（四）步骤 4：审批备案简化办理
享受极简审批政策，无需整体工程报审，仅需适老化专项报备；消防、环评实行简化验收标准；养老机构备案、卫生许可、消防验收等手续 “一站式” 办理，部分地区实行告知承诺制。
（五）步骤 5：资金筹措（多元融资组合）
1、财政资金。申请中央预算内投资、省级养老专项补贴、地方财政建设补贴与运营补贴；
2、专项债。养老项目属于专项债支持领域，可申请养老产业专项债，用作项目资本金撬动银行贷款；
3、银行贷款。申请普惠养老专项贷款、固定资产贷款，享受优惠利率，部分地区提供 20 年长期贷款（含 5 年宽限期）；
4、自有资金 社会资本。国企自筹部分资金，通过 PPP、公建民营等模式引入专业养老机构投资合作。
（六）步骤 6：运营主体选择与合作模式
1、自主运营。国企组建专业养老运营团队，适合规模较小、社区嵌入式项目；
2、委托运营。委托省属国企或专业养老机构运营，签订长期协议（10-20 年），国企收取固定收益 + 运营分红，适合县属国企或大型项目；
3、合作运营。与专业机构合资成立运营公司，共担风险、共享收益，适合医养结合、高端康养项目。
（七）步骤 7：养老资质办理与人员配置
1、资质办理。完成养老机构设立备案、医疗机构执业许可（医养结合项目）、消防验收合格证、食品经营许可证等；
2、人员配置。招聘护理员、医生、护士、康复师、管理人员，按标准配比（护理员与失能老人比不低于 1:3），开展岗前培训，持证上岗。
（八）步骤 8：试运营与正式运营
开展 1-3 个月试运营，优化服务流程、收费标准、管理制度；正式运营后，接入地方养老服务平台，纳入政府监管，常态化申领运营补贴，持续提升服务质量。
六、核心支持政策（用地、资金、税费、审批）
（一）用地政策
1、存量用地五年过渡期，过渡期内维持原用地性质，不增收土地价款；
2、闲置划拨用地改造养老设施，可采取作价出资（入股）、授权经营等方式处置；
3、养老用地优先纳入国土空间规划，老龄化地区优先上调养老用地比例。
（二）资金政策
1、建设补贴。新建床位补贴 5000-10000 元 / 张，改建床位补贴 3000-8000 元 / 张；
2、运营补贴。自理床位 200-500 元 / 月 / 张，半失能 500-1000 元 / 月 / 张，失能 1000-2000 元 / 月 / 张；
3、护理员补贴。按从业年限阶梯式补贴，3 年以上补贴 1000-2000 元 / 月；
4、专项债+贷款。专项债可作资本金，撬动银行贷款，实现债贷组合融资。
（三）税费政策（全层级普惠落地）
国企盘活存量资产开展三级养老服务，可依法享受全税种、全周期税费减免，公益类、普惠类、兜底类养老项目红利全覆盖：
1. 增值税。养老服务收入全额免征增值税；
2. 企业所得税。非营利性三级养老设施免征企业所得税，国企市场化普惠养老项目可享受普惠产业15%优惠税率；
3. 财产及土地税费。用于养老服务的房产、土地免征房产税、城镇土地使用税；
4. 交易税费。国有资产划转、存量资产改造养老项目，免征契税、土地增值税，大幅降低国企资产整合、改造落地成本。
（四）规划与审批政策
1、极简审批。仅需适老化专项报备，无需整体报审；
2、简化验收。消防、环评实行简化标准，老旧资产改造可豁免部分非关键验收项；
3、优先保障。养老项目优先纳入政府投资计划、国土空间 “一张图” 管理。
七、资产增值运作与精细化运营
（一）资产增值运作
业态叠加，以养老为核心，叠加康复医疗、健康管理、老年用品销售、旅居康养等业态，提升综合收益。连锁化扩张，打造养老品牌，复制成功模式，整合区域内更多闲置资产，实现规模化运营，降低边际成本。资产证券化，项目稳定运营后，通过 REITs、资产证券化等方式盘活资产，回笼资金用于新项目投资。
（二）精细化运营
1、服务标准化。建立生活照料、康复护理、文娱活动、健康管理等标准化服务流程，制定护理分级体系；2、收费差异化。区分自理、半失能、失能床位，设置基础服务费 + 专项护理费，兼顾普惠性与盈利性；3、智慧化赋能。接入智慧养老平台，配备智能手环、紧急呼叫系统、健康监测设备，实现服务智能化、管理数字化；4、成本管控。通过集中采购、人员优化、能耗管理等方式降低运营成本，提升利润率。
八、全维度风险防控
（一）政策合规风险
1、风险点。用地性质不合规、审批手续不全、补贴申领违规。2、防控措施。严格落实最新政策，提前对接发改、民政、自然资源等部门，规范办理手续，合规申领补贴。
（二）资产权属风险
风险点。资产抵押查封、权属纠纷、历史遗留权证问题； 防控措施。前期全面核查权属，政府划转资产签订正式移交协议，历史问题提前沟通解决方案，纳入合同条款。
（三）消防与安全风险
风险点。老旧资产消防不达标、适老化改造安全隐患、老年人意外事故； 防控措施。改造时严格执行养老消防规范，配备专业消防设施，购买公众责任险，制定应急预案，定期开展安全演练。
（四）运营盈利风险
风险点。床位利用率低、运营成本高、专业人才短缺； 防控措施。前期精准测算需求，合理定价，叠加多元业态提升收益；与专业机构合作，引入管理经验，建立人才激励机制。
（五）合同法律风险
风险点。资产划转协议、委托运营协议、合作协议条款不完善，引发纠纷； 防控措施。聘请专业法务团队，规范合同条款，明确权责划分、收益分配、违约责任，降低法律风险。
九、总结与行业展望
盘活国有存量闲置资产发展养老产业，是契合国家战略、贴合民生需求、适配四级国企转型的优质赛道，实现了 “社会、政府、国企” 三重价值共赢：
（一）社会层面：有效补齐区域养老服务供给短板，完善居家、社区、机构三级养老服务网络，提升老年人获得感、幸福感、安全感，助力积极应对人口老龄化国家战略落地；
（二）政府层面：高效盘活存量公共资源，节约新建养老设施财政投入，优化公共服务资源配置，提升基层民生治理能力；
（三）国企层面：彻底化解闲置资产低效贬值困境，培育稳定可持续的经营性现金流，优化财务结构与资产质量，实现从传统基建平台向民生运营平台的深度市场化转型，夯实国企可持续发展根基。
当前，国家养老政策持续加码、存量盘活扶持力度不断加大、银发经济市场持续扩容，四级国企依托自身资源、信用、合规优势，在养老产业赛道具备不可替代的核心竞争力。未来，国企布局养老产业需坚持 “合规为先、民生为本、运营为核、增值为要” 的发展理念，持续深耕存量资产盘活，创新医养结合、智慧养老、康养旅居、社区嵌入式服务等新业态，通过标准化运营、品牌化发展、规模化布局，持续放大资产价值与产业价值。同时依托国企平台优势，整合社会资本、专业运营、医疗资源、社区服务等多方力量，构建多元协同的养老服务生态，助力构建覆盖全体老年人、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系，在践行社会责任的同时，抢抓银发经济红利，实现国有资产保值增值与企业高质量发展的双向赋能。
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常年为国企盘活闲置资产做养老提供全流程服务
(联系人：15853190128)
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