【研究报告】法治化重构热线治理 协同化赋能基层善治——基于江苏12345热线立法落地的课题研究思考

“健全多元协同机制，推动社会治理提质增效”课题组成立

基层是国家治理的最末端，也是服务群众的最前沿。12345政务服务便民热线作为联通党政机关与人民群众的核心桥梁，是感知民生冷暖、排查社会风险、化解基层矛盾的关键治理载体，更是落地共建共治共享社会治理格局的重要抓手。长期以来，各地热线运行主要依靠行政文件规范、部门内部调度，存在制度层级低、协同约束力弱、治理覆盖面窄等短板，难以适配新时代复杂多元的基层治理需求。

2026年6月1日，《江苏省12345热线条例》正式施行，以地方立法形式对热线治理体系进行系统性重构，实现诉求受理、流转处置、协同联动、监督问责全链条法治化定型。《健全多元协同机制，推动社会治理提质增效》课题组，聚焦基层协同治理堵点、难点、痛点，深度剖析江苏热线立法的制度价值、实践突破与治理逻辑，旨在提炼可复制、可推广的基层协同治理现代化路径，为各地优化基层治理体系、提升治理效能提供参考。

一、现实审视：基层多元协同治理的结构性堵点

“课题组”分析发现，在专项立法落地之前，传统热线治理模式长期依附于行政体系运行，未形成法定化、体系化、常态化的协同治理机制，衍生出四类结构性治理短板，成为制约基层治理提质增效的关键瓶颈。

其一，治理边界狭窄，多元共治覆盖不足。传统热线治理固化于“政务服务”单一范畴，仅受理行政审批、行政服务类事项，将邻里纠纷、民生求助、公共秩序维护、基层自治矛盾等大量基层高频民生诉求排除在规范治理体系之外，形成大量治理盲区。群众诉求“无处诉、无人管、管不好”的问题频发，社会力量、基层自治力量缺乏合法规范的治理参与入口，多元共治格局难以落地。

其二，权责界定模糊，部门协同呈现碎片化。基层复合型、交叉性诉求普遍存在跨领域、跨部门、跨层级特征，传统治理模式缺乏法定联动规则，协同处置主要依靠人工协调、临时调度。行业主管、属地基层、职能部门之间权责边界模糊，易出现权责交叉、权责真空、推诿扯皮等问题，导致复杂诉求流转滞后、重复派单、处置脱节，治理合力难以凝聚。

其三，运行机制软化，治理闭环刚性缺失。既往热线办理的时限要求、督办机制、考核评价均属于部门内部规范性管理要求，缺乏法律效力与强制约束力。部分疑难诉求、历史遗留问题长期存在“程序性办结、实质性未化解”的形式主义治理问题，诉求受理、办理、反馈、回访、整改的全链条闭环治理体系存在制度漏洞。

其四，治理思维被动，源头治理赋能不足。多数地区热线治理局限于“接诉即办”的末端被动处置模式，重个案化解、轻系统治理，重事后处置、轻事前预防。对热线海量诉求数据背后隐藏的区域性治理短板、行业性治理漏洞、群体性风险隐患挖掘不深、研判不足，未能实现从“被动处置”向“主动预判、源头治理”的治理升级。

综上，制度供给不足、协同规则缺失、监督约束软化、治理逻辑滞后，是当前基层多元协同治理难以提质增效的核心症结，也构成了本课题研究的核心靶向问题。

二、制度创新：法治定型视域下协同治理体系的系统性重塑

相较于传统行政化治理模式，《江苏省12345热线条例》的核心突破在于以法治手段固化协同治理规则，以法定权责理顺多元治理关系，从治理边界、权责体系、联动机制、监督体系四个维度，完成基层协同治理体系的全方位、系统性重塑。

（一）扩容法定治理边界，构建全域民生治理格局

本次立法最标志性的制度创新，是彻底剥离热线“单一政务服务”的功能限定，破除行政事项的治理壁垒，将群众合理合法的全部民生诉求、矛盾纠纷、困难求助、公共治理事项纳入统一受理处置体系。

从课题研究维度分析，这一调整实现了热线功能的根本性升级，推动12345热线从“政务办事平台”升格为全域基层社会治理枢纽。治理视角从“政府能办什么”转向“群众需要什么”，全面覆盖行政服务、民生帮扶、基层自治、公共治理等多元场景，为社会组织、网格队伍、志愿服务、行业主体等社会治理力量提供法定参与渠道，从制度层面打开了多元共治的广阔空间。

（二）厘清层级部门权责，搭建四级闭环协同体系

条例以法规形式刚性划定省、市、县、乡四级治理职责，明确各级政府、职能部门、基层治理单元在诉求受理、流转交办、协同处置、督办落实、结果反馈中的法定权责。针对跨部门、跨区域、跨领域疑难诉求，法定确立会商研判、联合处置、协同督办常态化工作机制。

此举彻底改变以往“谁主管谁负责”的模糊行政原则，将松散的行政配合转化为法定化、标准化、可追责的协同履职义务。通过层级贯通、部门联动、属地兜底的制度设计，构建“小事属地办结、难事部门联办、大事层级督办”的闭环治理模式，从根本上破解基层协同治理无序化、碎片化难题，高度契合多元协同治理的核心逻辑。

（三）健全法治监督体系，压实协同治理履职责任

条例系统构建标准化、刚性化的监督考核体系，明确诉求办理时限、规范处置流程、固化回访评价、结果公开、问责追责等制度条款，将热线治理质效全面纳入政府绩效考核、部门履职评价、基层治理考评核心体系。

基层治理实践中，协同失效的根源在于履职无约束、优劣无奖惩、失职无追责。法治化监督体系的建立，彻底扭转协同治理“柔性配合、弹性履职”的旧态，推动各类治理主体从“被动配合”转向“主动履职”，从“行政调度”转向“法治约束”，以制度刚性保障多元协同治理落地见效，切实提升基层治理公信力与执行力。

三、实践嬗变：热线法治化驱动基层治理模式迭代升级

江苏12345热线条例的落地实施，不仅是热线工作的规范化升级，更是基层治理理念、治理模式、治理路径的系统性迭代，推动新时代基层社会治理实现三大根本性转型。

（一）治理主体：从政府单向管控转向全域多元共治

新规落地后，彻底打破政府单一主导的传统管控型治理模式，重塑“政府统筹、部门主责、基层主抓、社会参与、群众监督”的立体化治理架构。行政部门聚焦公共服务供给与行业监管，村居网格聚焦前端排查、邻里调解、小事速办，社会力量聚焦专业帮扶、公益服务、矛盾疏导，各类主体各司其职、优势互补、协同联动，真正落地共建共治共享的现代化治理格局。

（二）治理逻辑：从末端被动处置转向源头主动治理

条例专章确立数据赋能、风险预警、源头治理的制度导向，依托热线海量民生诉求大数据，常态化开展趋势分析、短板研判、风险排查、问题溯源。推动基层治理跳出“就事论事、一事一办”的末端处置思维，通过数据赋能精准识别普遍性、区域性、行业性治理难题，提前施策、精准整改、源头防范，有效减少矛盾增量、化解存量问题，实现治理效能的系统性提升。

（三）治理方式：从粗放经验治理转向精细法治治理

依托全省统一的法定治理标准、流程规范、评价体系与问责机制，彻底解决以往区域治理标准不一、处置质量参差、治理行为随意的粗放化问题。以法治化、标准化、精细化贯穿诉求治理全流程，让基层治理有法可依、有章可循、有据可查、有责可究，实现治理规范化、精细化、现代化同步推进。

四、研究启示与治理建言

结合本课题多元协同治理研究主旨，立足江苏热线法治化治理创新实践，“课题组”总结提炼新时代基层治理现代化建设的核心启示与优化路径，为各地健全协同治理体系、推动治理提质增效提供参考。

第一，坚持法治筑基，筑牢多元协同治理制度根基。多元共治的核心是有序共治，若无法治制度作为支撑，多元主体协同必然陷入无序化、碎片化困境。推进基层治理现代化，必须坚持法治先行，通过制度化、法定化方式界定主体权责、规范联动流程、健全监督机制，以法治刚性固化协同治理格局，实现协同治理有规可依、有责可追、有效可量。

第二，坚持民生为本，锚定协同治理根本价值导向。基层治理的本质是为民治理，治理效能的最终评判标准是群众获得感、满意度。各地优化多元协同治理体系，必须摒弃部门本位、行政本位思维，始终聚焦群众急难愁盼，持续拓宽治理覆盖边界、优化诉求响应机制、补齐民生服务短板，构建民有所呼、我有所应、闭环落实的民生治理体系。

第三，坚持数智赋能，激活协同治理现代化动能。数字化、智能化是新时代基层治理提质增效的核心抓手。需持续深化热线大数据平台建设，健全数据共享、趋势研判、风险预警、溯源整改工作机制，打通部门数据壁垒、层级信息孤岛，以数字赋能推动个案处置向系统治理、被动应对向主动预判转型，持续放大多元协同治理整体效能。

第四，坚持机制集成，构建全域联动治理闭环。持续完善跨部门、跨层级、跨区域协同联动机制，健全会商研判、联合处置、督办问责、复盘优化全链条制度体系，打通治理堵点、破除治理壁垒，整合行政、基层、社会各类治理资源，形成上下贯通、左右联动、内外协同的治理合力。

《江苏省12345热线条例》的施行，是以小切口地方立法推动基层大治理现代化的成功实践，构建了“法治定型、多元协同、民生导向、数智赋能”的热线治理江苏样板。从本课题多元协同治理研究视角来看，此次立法突破了传统基层治理的制度桎梏、模式局限与主体壁垒，为健全共建共治共享的社会治理格局提供了全新路径。

面向基层治理现代化建设大局，可充分借鉴江苏实践经验，持续以法治固根本、以协同聚合力、以民生定方向、以数字提效能，不断完善多元协同治理体系、补齐基层治理短板、提升基层治理水平，持续推进基层治理体系和治理能力现代化建设走深走实。

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