来源：《中国政府采购》2026年第7期
中国政府采购杂志社
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政府采购电子卖场全流程监管体系建设研究报告为深入贯彻《深化政府采购制度改革方案》部署要求，严格落实政府采购框架协议采购相关制度规范，特别是《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）关于框架协议采购规范化、透明化运行的制度约束，有效破解电子卖场快速发展过程中凸显的价格管控失序、商品信息失真、履约监管薄弱、监管机制不健全等突出问题，推进政府采购治理能力现代化，亟须构建适应新时代要求的电子卖场全流程监管体系。近期，财政部与市场监管总局联合印发的关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见（以下简称《指导意见》）明确提出，到2030年基本形成“产品可溯、数据可查、价格可控、责任可究”的电子卖场监管体系，并对商品条码应用、价格监测、数据贯通等作出系统部署。这一重要文件的出台，为本研究提供了直接的政策指引和行动框架。 近年来，电子卖场作为小额零星采购的主要载体，在提升采购效率、降低交易成本、增强透明度等方面发挥了重要作用。然而，伴随规模快速扩张，一系列监管难题日益凸显：部分商品采购价格明显高于市场均价，“同款不同价”现象频发；商品信息标准化程度低，同一产品因供应商差异化描述而规避价格比对；专供政府采购产品、“三无产品”时有上架，违背了“货物原则上应为市场上已有销售的规格型号”的明确规定；履约验收缺乏有效技术支撑，货不对板、验收流于形式等问题屡禁不止；采购、合同、支付、资产等系统尚未完全贯通，监管数据呈现碎片化状态，难以形成闭环管理。针对这些乱象，《指导意见》第二条明确规定，原则上只有具备商品条码且价格可比的通用“货架产品”才能上架销售，从源头上防止“价格不可比”“政府特供”“货不对版”等问题，为破解监管困境指明了方向。 从国际实践层面看，商品条码（GS1标准）作为全球通用的商业语言，已在供应链管理、跨境贸易、产品追溯等领域发挥重要作用。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）成员国广泛采用GS1可追溯标准，通过统一的商品标识体系实现供应链全环节信息贯通与协同监管，有效提升了贸易便利化水平和风险防控能力。越南等经济体已建成国家级产品追溯门户网站，将GS1标准深度嵌入进出口商品全流程管理，实现了原产地追溯、质量管控与市场分析的有机融合，为我国政府采购监管标准对接国际通行规则提供了宝贵实践借鉴。 在国内层面，上海、深圳等地已率先探索将商品条码引入政府采购电子卖场管理，实施“无条码不上架、无条码不采购、无条码不结算”的监管模式，通过与中国物品编码中心数据库实时对接，实现商品条码真实性核验、多源价格聚合、智能风险拦截。中央国家机关政府采购中心、国家能源集团、中信银行等单位的创新实践充分证明，以商品条码为技术抓手的标准化监管路径，能够有效破解电子卖场监管难题，为构建全流程监管体系提供了可复制、可推广的成功经验。 基于上述背景，本报告立足我国政府采购电子卖场发展实际，以《深化政府采购制度改革方案》为统领，以财政部令第110号等制度规范为遵循，借鉴CPTPP等国际协定中GS1标准应用的先进经验，系统研究构建以“产品可溯、数据可查、价格可控、责任可究”为核心目标的电子卖场全流程监管体系，旨在推动电子卖场从“重建设”向“重监管、重效能”转变，实现政府采购小额零星交易的标准化、数字化、智能化监管。 一、总体设计 （一）总体目标 围绕政府采购电子卖场高质量发展要求，构建以“产品可溯、数据可查、价格可控、责任可究”为核心的全流程监管体系。这一目标体系的提出，直面当前电子卖场快速发展中暴露出的价格管控失序、商品信息失真、履约监管薄弱等深层问题，旨在通过制度重塑与技术赋能，打造覆盖采购全生命周期的闭环监管机制。“产品可溯”意在赋予每件商品可追溯的数字身份，让来源可查、去向可追成为基本配置；“数据可查”着眼于打通采购各环节信息壁垒，让碎片化的数据整合为完整的信息链条；“价格可控”聚焦于遏制价格虚高与同款不同价，让采购价格回归市场公允区间；“责任可究”则强调全流程责任留痕，让违法违规行为无处遁形。四个维度相互支撑、有机统一，共同构成全流程监管体系的核心骨架，为后续各项监管措施的落地实施提供清晰的目标指引。 推动电子卖场从“重建设”向“重监管、重效能”转变，是电子卖场发展阶段的战略性跃升。过去一个时期，各地电子卖场建设呈现“重硬件投入、轻制度设计”“重平台搭建、轻运行监管”的特点，虽然实现了采购流程的线上化，但在价格管控、商品核验、履约监督等关键环节仍存在明显短板。随着电子卖场覆盖范围持续扩大、交易规模快速增长，单纯依靠平台搭建已难以满足高质量发展需求。《指导意见》强调要“着力深化改革”“严格价格管理”“推动形成优质优价、良性竞争的市场秩序”，这要求监管重心从形式合规向实质合规延伸，从事后追责向事前预防、事中控制前移，通过制度约束与技术手段并重，从源头防范风险、在过程控制风险。推动向“重监管”转变，就是要将监管重心从形式合规向实质合规延伸，从事后追责向事前预防、事中控制前移，通过制度约束与技术手段并重，从源头防范风险、在过程控制风险。推动向“重效能”转变，就是要将监管目标从“管住”向“管好”提升，在确保合规的前提下，更加注重财政资金使用效益和采购活动运行效率，通过标准化、智能化手段降低制度性交易成本，实现监管力度与运行效率的有机统一。这一转变的本质，是从“有没有电子卖场”向“电子卖场好不好”的跨越，是从信息化建设的“物理叠加”阶段向数字化转型的“化学反应”阶段迈进。 实现政府采购小额零星交易的标准化、数字化、智能化监管，是全流程监管体系建设的最终形态和目标归宿。标准化是基础，旨在解决长期困扰采购行业的商品描述不清、信息标准不统一问题，通过建立统一的商品标识体系和数据规范，为价格比对、质量追溯、跨区域信息共享奠定坚实基础。《指导意见》专门部署“加强标准规范建设”，要求研究制定统一的电子卖场产品分类标准、数据规范，推动产品和价格信息全国共享。数字化是手段，旨在推动采购活动全流程在线化、数据化运行，通过打通各系统之间的数据壁垒，实现采购计划、交易执行、履约验收、资金支付各环节信息的自动流转与实时共享，将碎片化信息整合为完整的采购数据链。智能化是方向，旨在运用大数据、人工智能等技术提升监管的前瞻性和精准性，通过构建价格指数模型、风险预警系统，实现对市场价格波动的动态感知、对异常交易的智能识别、对高风险主体的精准监管。三者层层递进、相互支撑，共同构成电子卖场监管体系的现代化形态。 （二）设计原则 1.依法依规原则 监管体系的构建必须始终以法律法规为根本遵循，确保各项制度设计、流程安排、技术应用均在法治框架内运行。政府采购作为公共财政管理的重要组成部分，其监管活动直接关系到财政资金的安全与效益，关系到市场主体的公平竞争，关系到政府公信力的维护。因此，监管体系建设必须严格对照框架协议采购方式的法定程序和要求，将法律规则细化为可操作、可执行的监管细则。在供应商准入环节，依法明确资格条件，不得设置品牌、规模、行业、地域等歧视性门槛，确保各类市场主体公平参与竞争；在价格管控环节，依据制度规定科学设定最高限制单价，确保协议价格的形成符合市场规律和公平原则；在供应商管理环节，严格遵循法定情形对违法违规供应商依法取消入围资格或解除框架协议，形成有效震慑。通过将法律要求贯穿监管全过程，确保电子卖场采购活动始终在法治化轨道上规范运行。 2.标准先行原则 标准化是破解当前采购商品信息失真、同款不同价、专供产品泛滥等突出问题的根本出路。将GS1商品条码国际标准作为电子卖场商品管理的底层技术支撑，建立统一的商品标识体系和数据规范，使每一件进入电子卖场的商品都拥有全球唯一的“数字身份证”。依托国家级商品数据库实现商品信息的标准化采集、实时核验与跨平台共享，参照相关国家标准制定电子卖场商品条码应用细则，明确填报规范、核验标准和校验规则。将标准先行原则贯穿于采购需求管理之中，通过商品条码锁定交易标的，细化采购需求描述，从源头上杜绝专供政府采购产品、“三无产品”流入采购渠道。标准化不仅提升了采购活动的规范性和透明度，也为实现跨区域、跨平台的信息共享和价格比对创造了条件。 3.数据驱动原则 随着大数据、人工智能等技术的快速发展，数据已成为重要的生产要素和监管资源。电子卖场全流程监管体系必须充分发挥数据驱动优势，推动监管模式从“经验判断”向“数据驱动”转型。依托商品条码聚合的多源价格数据，建立采购价格指数模型，实现对市场价格波动的动态感知与智能分析。通过数据挖掘和机器学习技术，识别价格异常、供应商风险、商品质量隐患等潜在问题，自动触发预警并启动处置程序。数据驱动原则还强调监管决策的科学性，通过数据分析为采购人提供预算编制的参考依据，为监管机构提供风险研判的量化支撑，为政策制定提供效果评估的客观依据。从多地实践来看，数据驱动的监管模式能够有效提升监管的覆盖面和精准度，将有限监管资源集中于高风险领域和薄弱环节。 4.闭环管理原则 监管体系建设必须坚持系统思维，构建覆盖采购活动全流程的闭环监管机制。闭环管理的核心要义在于打通各环节之间的信息壁垒，实现数据贯通与业务协同。通过统一数据标准和技术接口，推动电子卖场与预算管理、资产管理、支付管理等系统的互联互通，实现采购计划、交易过程、履约验收、资金支付各环节信息的自动流转与实时共享。建立“事前预防—事中控制—事后追溯”的监管机制：事前通过条码核验从源头拦截问题商品，通过价格指数科学设定最高限价；事中通过实时价格监测和风险预警，及时发现并处置异常交易；事后通过条码实现履约验收的精准核验，通过数据留痕实现责任的精准追溯。闭环管理还要求建立风险识别、预警、处置、反馈的完整链条，处置结果要记录在案并反馈至前端，用于优化预警规则、完善监管策略，形成螺旋上升的持续改进机制。 二、监管现状与问题分析 （一）监管现状 随着政府采购数字化转型的深入推进，电子卖场作为小额零星采购的主要载体得到快速普及和广泛应用。各地在建设模式、管理机制、技术标准等方面存在差异，电子卖场监管呈现出多元化的发展格局。 从建设主体看，部分地区依托集中采购机构建设和运行电子卖场，部分地区通过购买服务方式依托市场主体建设运营，还有部分地区采用混合模式，由财政部门和集中采购机构共同主导。从管理模式看，各地在供应商准入、商品上架、价格管控、履约验收等方面的规则不尽相同。有的地区对商品条码应用提出明确要求，有的地区尚未建立统一的商品标识体系；有的地区建立了较为完善的价格监测机制，有的地区仍主要依赖人工审核。这种多元化的建设格局，虽然在短期内适应了各地不同的发展需求，但也带来了监管规则碎片化、跨区域协同困难等问题，不利于全国统一大市场的形成。 与此同时，框架协议采购作为电子卖场的主要采购方式，其制度规范正在实践中不断完善。集中采购机构负责集中采购目录以内品目的征集程序和框架协议订立，主管预算单位负责集中采购目录以外品目的征集程序和框架协议订立。在实际运行中，集中采购机构逐步承担起框架协议履约管理、第二阶段合同授予监督、供应商评价等职责；主管预算单位则更加注重本部门、本系统采购需求的归集和框架协议采购的统筹管理。这种职责分工有助于发挥集中采购机构的专业优势和主管预算单位的需求管理优势，但职责边界在具体操作层面仍需进一步厘清，特别是在跨部门、跨层级的协同监管方面，仍有待探索更加高效的工作机制。 面对电子卖场快速发展中出现的价格管控难、商品核验难等问题，部分地方已率先探索引入商品条码、价格监测等辅助监管手段。上海、深圳等地明确将商品条码列为商品上架必填要素，实施“无条码不上架”的监管模式，有效解决了商品数据冗余和同款不同价问题；中央国家机关政府采购中心依托商品条码构建价格监测体系，建立多平台价格联动预警机制；国家能源集团以商品条码为核心建设标准商品池，形成高效价格竞争机制。这些探索实践充分证明，以商品条码为技术抓手的标准化监管路径，能够有效破解电子卖场监管难题。但从全国范围看，商品条码的应用仍处于局部试点阶段，尚未形成统一的强制规范，监管手段的普及程度和应用深度仍有较大提升空间。 （二）主要问题 1.商品标准化程度不足，导致监管基础薄弱 商品标准化是电子卖场有效监管的基石，然而当前电子卖场在商品标准化建设方面仍存在明显短板，直接制约了价格管控、质量追溯、履约验收等监管职能的有效发挥。 当前电子卖场对商品信息的填报缺乏统一的规范要求，不同供应商对同一产品的描述方式差异显著。部分供应商突出品牌型号，部分供应商强调功能参数，部分供应商使用自定义商品名称，导致同一产品在不同供应商渠道呈现为差异化的商品信息。这种差异化描述不仅增加了采购人进行价格比对的难度，也为供应商规避监管提供了可乘之机。供应商通过对商品名称、规格参数进行差异化处理，使原本相同的产品在系统中呈现为不同的商品，从而掩盖价格差异、规避价格竞争。更为严重的是，由于缺乏统一的商品标识体系，电子卖场中大量商品重复上架，同一产品可能由数十家供应商分别上架，形成数十个商品页面，造成商品库数据冗余严重，既增加了平台运营成本，也影响了采购人的选择效率。 缺乏有效的商品信息核验机制，导致电子卖场中商品信息失真问题时有发生。一是商品规格参数与实物不符，供应商为提升产品竞争力，可能夸大产品性能或隐瞒关键参数缺陷；二是产品状态信息不准确，部分已停产、退市的商品仍在平台销售，导致采购人下单后无法正常供货或售后服务难以保障；三是专供政府采购产品规避价格比对，部分供应商针对政府采购渠道推出“专供型号”，这些产品在外观、参数上与市场流通产品较为相似，但型号编码不同，从而规避与市场价格进行直接比对，以高于市场价的价格成交；四是“三无产品”时有出现，部分无生产厂家、无质量合格证、无生产日期的商品通过电子卖场上架销售，对政府采购质量和公信力造成负面影响。 商品标准化程度不足的深层原因在于，行业尚未形成以标准为依据开展宏观调控、产业推进、行业管理、市场准入和质量监管的机制。一方面，统一的商品标识体系缺失，导致商品信息无法在不同平台、不同系统之间实现互联互通；另一方面，商品数据标准不统一，供应商可以通过对同一产品进行差异化描述来规避价格比对和监管约束。这种状况不仅增加了集中采购机构和供应商的运营成本，降低了采购满意度，更为价格虚高、专供产品、假冒伪劣等问题提供了滋生土壤，使电子卖场的价格优势和质量保障功能大打折扣。 值得关注的是，2026年发布的《政府采购电子卖场产品分类指导标准（2026年版）》已实现与《政府采购品目分类目录》的有效衔接，设置了12个一级分类、45个二级分类、130个三级分类和244个四级分类，为电子卖场商品分类提供了统一的基准。这一标准的出台，为破解上述标准化困局奠定了重要的制度基础，也为全流程监管体系中的数据治理提供了分类依据。 2.专供产品与“三无产品”问题突出，损害采购公平性 在商品标准化不足的背景下，专供产品与“三无产品”问题进一步凸显，成为电子卖场监管的突出顽疾。这两类问题的存在，不仅造成财政资金的隐性流失，更对政府采购的公平性和公信力构成严重损害。 专供产品是指供应商专门针对政府采购渠道推出的特定型号商品，其在外观、功能、参数等方面与市场流通产品较为接近，但型号编码经过特殊处理，与市场上已有销售的规格型号存在差异。供应商利用这一手段，使采购人无法通过常规渠道进行价格比对，从而以明显高于市场价的价格成交。这种行为直接违背了制度关于“货物原则上应为市场上已有销售的规格型号”的基本要求，使价格竞争机制难以发挥应有作用。从监管实践看，专供产品的价格往往比同类市场流通产品高出10%至30%，部分品类的价差更为悬殊。这种价差不仅造成财政资金的隐性流失，更值得关注的是，专供产品往往在市场流通中缺乏充分的质量检验和用户评价，其实际性能和质量可能与宣传存在差距，采购人难以通过市场反馈进行有效甄别。 与专供产品问题相伴而生的，是“三无产品”流入电子卖场的风险。“三无产品”是指无生产厂家、无质量合格证、无生产日期的商品，此类产品通常由不具备生产资质的小作坊生产，质量安全难以保障，售后服务无从谈起。在部分电子卖场的日常运营中，由于商品审核机制不健全，个别供应商将“三无产品”伪装后上架销售。特别是在疫情防控期间，口罩、防护服、消毒液等防疫物资采购中，甚至出现条码被冒用等严重问题，暴露出当前电子卖场在商品来源核验、质量准入把关方面仍存在明显短板。 专供产品与“三无产品”问题的产生，根源在于有效的商品标识体系和源头追溯机制的缺失。由于缺乏统一的商品身份证，供应商可以通过变更型号编码、篡改商品信息等手段，将专供产品包装成正常商品上架销售；由于缺乏与国家级商品数据库的实时核验机制，“三无产品”得以绕过质量监管关口。这两种问题的叠加，使电子卖场逐渐偏离“阳光采购”的初衷，采购人难以获得与市场价格相匹配的优质商品，财政资金的安全性和使用效益面临严峻挑战。 3.价格监管能力薄弱，难以有效控制采购成本 价格是政府采购的核心要素之一，直接关系到采购资金的使用效益。然而，当前电子卖场的价格监管能力相对薄弱，难以有效控制采购成本，导致“高价采购”“同款不同价”等问题频发。 价格监测手段相对滞后是制约价格监管效能的首要因素。目前，多数电子卖场对商品价格的监控仍以人工审核为主，缺乏动态、实时、自动化的价格监测系统。供应商在上架商品时，往往需要手动填报商品信息并提供各渠道价格链接，以证明售价合理性。这种方式不仅效率低下，而且难以保证数据的准确性和时效性。更为关键的是，由于缺乏统一的商品标识体系，电子卖场无法对不同渠道的同类商品价格进行自动聚合和比对，难以掌握真实的市场价格水平。当供应商虚报价格或提供虚假比价信息时，审核人员往往难以及时发现，导致高价商品得以通过审核上架销售。 采购价格偏离市场均价缺乏有效约束机制，是价格监管能力薄弱的另一重要表现。即使部分商品在首次上架时通过了价格审核，随着市场价格的波动，其价格优势也可能逐渐丧失。然而，当前多数电子卖场缺乏对已上架商品的动态价格巡检机制，一旦商品通过审核上架，其价格往往长期保持不变，而市场价格可能已经下降，导致采购人仍以高于市场价的价格购买。此外，部分供应商利用采购人对市场行情不了解的信息不对称优势，在第二阶段成交时报出高于协议价的成交价，而由于缺乏有效的价格比对工具，采购人难以判断报价的合理性。 价格监管能力薄弱的原因，既有技术层面的制约，也有制度层面的缺失。技术层面，统一商品标识的缺失使得跨平台价格比对难以实现，人工审核难以应对海量商品的动态价格监测需求；制度层面，对价格虚高行为的有效约束机制尚未建立，对价格异常供应商的惩戒力度不足，难以形成有效震慑。 4.履约验收环节监管缺失，商品质量难以保障 履约验收是政府采购活动的“最后一公里”，直接关系到采购需求的实现和财政资金的使用效益。然而，当前电子卖场的履约验收环节监管相对薄弱，商品质量难以得到有效保障。 缺少必要的技术支撑手段，使商品质量无法有效追溯。传统采购模式下，履约验收主要依赖采购人的人工核验，验收人员通过查看商品外观、核对型号规格等方式判断商品是否符合采购要求。这种方式对于标准化程度高、规格明确的商品尚可应对，但对于技术参数复杂、质量要求较高的商品，人工核验往往难以发现深层次的质量问题。更为关键的是，由于缺乏统一的商品标识体系，验收环节难以对商品来源进行有效追溯。供应商交付的商品是否为正品、是否与上架商品一致、是否经过质量检测，采购人难以获得准确信息。当发现质量问题时，由于缺乏可追溯的证据链，责任追究也往往陷入困境。 货不对板、验收流于形式等问题频发，进一步加剧了履约验收环节的风险。货不对板是指供应商交付的商品与采购合同约定的商品在品牌、型号、规格、性能等方面存在差异，甚至以次充好、以假充真。在缺乏有效技术核验手段的情况下，部分采购人验收时仅核对数量、外观，对内在质量和性能参数往往疏于查验，验收流于形式。这种现象不仅造成财政资金的浪费，更可能因使用不合格商品而引发安全事故，如消防器材、医疗设备等特殊品类商品的质量问题，可能带来严重的安全隐患。 履约验收环节监管缺失的深层原因，在于贯穿采购全链条的质量追溯机制尚未建立。从商品上架到交易完成，再到履约验收，各环节之间缺乏有效的信息贯通，采购人无法获取商品在供应链各环节的质量信息，验收人员缺乏可依托的技术核验手段。 5.数据孤岛问题突出，监管难以形成闭环 电子卖场监管效能的提升，有赖于各相关系统之间的数据贯通和业务协同。然而，当前采购、合同、支付、资产等系统尚未完全贯通，数据孤岛问题较为突出，导致监管难以形成闭环。 在现行模式下，采购活动涉及电子卖场平台、预算管理一体化系统、国库支付系统、资产管理平台等多个信息系统。这些系统往往由不同部门分别建设和管理，技术标准不统一，数据接口不兼容，导致信息无法在系统间自动流转。采购人完成交易后，合同信息需要手动录入支付系统，验收信息需要手动录入资产管理系统，不仅增加了重复劳动，也增加了信息出错的风险。更为重要的是，由于缺乏系统间的数据贯通，监管部门难以获取完整的采购数据链，无法对采购活动进行全过程跟踪和全景式分析。 监管数据呈现碎片化状态，无法实现全流程闭环管理，是数据孤岛问题的直接后果。采购计划、交易过程、履约验收、资金支付各环节的数据分散在不同系统中，缺乏统一的数据标准和共享机制。当监管部门需要核查某一采购活动的合规性时，往往需要从多个系统中分别调取数据，不仅效率低下，而且难以保证数据的一致性和完整性。更为关键的是，由于缺乏数据贯通，事前的预算编制与事后的资金支付无法形成有效关联，事中的交易监控与事后的履约验收无法形成有效闭环，风险预警与处置反馈之间也缺乏信息联动，导致监管工作难以实现“事前预防—事中控制—事后追溯”的完整链条。 数据孤岛问题的产生，既有历史原因，也有现实障碍。从历史看，各信息系统在不同时期、由不同主体建设，客观上形成了技术壁垒；从现实看，跨部门协调机制不健全、数据共享标准不统一、安全责任划分不明确等因素，也在一定程度上阻碍了系统的互联互通。 三、监管体系架构与核心措施 针对上述五个方面的突出问题，本报告提出构建“制度层—数据层—应用层—协同层”四层联动的全流程监管体系架构，并以商品条码为技术主线，系统实施七项核心监管措施。该架构以商品条码为技术主线贯穿始终，通过制度规范、数据治理、应用支撑、协同联动四个维度的系统集成，形成覆盖采购全生命周期的闭环监管机制。 （一）监管体系总体架构 制度层是监管体系的法律保障和运行依据，其核心任务是将商品条码应用纳入采购活动的强制性要求，从制度源头确立标准化监管的基本框架。具体而言，应当在电子卖场管理办法中明确商品条码作为商品上架的前置条件，实施“无条码不上架”的监管原则。在操作规程层面，应当细化商品条码的填报规范、核验标准和校验规则，明确供应商、采购人、集中采购机构、运维服务机构等各方在条码应用中的主体责任。同时，将商品条码的填报真实性、准确性纳入供应商信用评价体系和框架协议履约管理范畴，对伪造、盗用条码或提供虚假信息的行为依法依规予以惩戒。 数据层是监管体系的核心资产和运行基础，其目标是通过统一的数据标准，将分散、异构的采购数据整合为可比较、可分析、可追溯的标准化数据资源。商品基础信息库以商品条码为主键，与中国物品编码中心国家级商品数据库实时对接，汇聚商品的核心数据，形成“一品一档”的商品数字档案。价格数据库依托商品条码聚合主流电商平台、实体零售渠道的多源价格信息，通过智能匹配技术实现同类商品的自动归集和价格比对。供应商信用库整合供应商的准入资格、履约记录、评价反馈、违规处罚等信息，与商品条码关联绑定，形成供应商的全景画像。《指导意见》要求“对产品信息进行标准化处理”“推动实现电子卖场产品和价格信息全国共享”，数据层的建设正是对这一要求的落实。 应用层是监管体系的功能载体和运行平台，其核心是将数据层的标准化信息转化为可执行的监管能力。商品条码核验子系统在商品上架环节实时校验条码的真实性、有效性和一致性，从源头拦截问题商品。价格监测子系统依托价格数据库建立采购价格指数模型，科学确定市场公允价格区间和最高限制单价，对报价异常商品自动预警并启动处置程序。风险预警子系统运用大数据分析和机器学习技术，识别价格异常、供应商经营异常、商品下市等潜在风险，实现风险的智能识别、自动预警和闭环处置。履约追溯子系统在验收环节通过扫描商品条码核验“品码一致”，将验收信息实时上传监管平台，并与订单、发票自动匹配。 协同层是监管体系的连接枢纽和效能放大器，其核心任务是打通采购活动各环节之间的信息壁垒，实现跨系统、跨部门、跨层级的数据贯通。制定统一的数据接口规范，明确各系统间数据交换的格式、标准、频率和安全要求。推动电子卖场与预算管理一体化系统对接，实现采购计划与预算指标的有效衔接；推动与资产管理平台对接，实现采购资产信息的自动同步；推动与国库支付系统对接，实现验收信息与支付指令的自动匹配。通过协同层的建设，将电子卖场从相对封闭的交易平台升级为与预算管理、资产监管、资金支付紧密联动的数字化采购中枢。 （二）核心监管措施 上述四层架构明确了监管体系的总体框架，而七项核心措施则是这一框架的具体实现路径。各项措施之间既相互独立又层层递进：商品标准化管理为全流程监管奠定基础；价格形成与监控机制是价格管控的核心环节；供应商准入与退出管理是规范市场主体的制度保障；交易过程监管确保成交结果的公平公正；履约验收与支付监管形成采购活动的最终闭环；风险预警与处置机制贯穿始终，提供动态防控能力；技术支撑平台则为各项措施的落地运行提供数字化底座。以下就七项核心措施分别展开阐述。 1.实施商品标准化管理 实施商品标准化管理，核心是以GS1商品条码为载体，建立统一的商品标识体系和数据规范，通过商品准入、信息核验、型号比对、源头拦截等环节的系统管控，实现从商品上架到履约验收的全链条标准化监管。 建立以商品条码为唯一标识的商品数字档案，为每一款进入电子卖场的商品建立全生命周期的数字化身份记录。以GS1商品条码作为唯一主键，整合商品的基本属性、技术参数、质量信息、市场信息等多维度数据，形成“一品一档”的商品数字档案，为价格监测、质量追溯、履约验收等监管环节提供可靠的数据基础。同时，以《政府采购电子卖场产品分类指导标准（2026年版）》为依据，对商品进行统一的四级分类管理，使每个商品在“一品一码”的基础上，还能归入标准化的品类体系，便于跨区域、跨平台的商品信息聚合与价格比对。 严格核验上架商品是否为市场上已有销售的规格型号。在商品上架审核环节，通过商品条码关联市场流通渠道信息，比对商品型号与主流电商平台、实体零售渠道在售产品的一致性。对于型号编码与市场流通产品存在差异、但外观功能高度相似的疑似专供产品，要求供应商说明差异原因并提供证明材料；对于无法证明其为市场在售规格型号的商品，不予通过上架审核。 2.完善价格形成与监控机制 完善价格形成与监控机制，核心是以商品条码为技术抓手，建立科学的价格形成规则、动态的价格监测体系和智能的风险处置流程，实现对采购价格的全过程管控。 科学确定框架协议采购最高限制单价，严格遵循制度要求，通过需求调查、市场分析等方式，综合考虑商品的市场供应状况、价格波动规律、历史成交数据等因素，确保最高限制单价既能够满足采购需求，又符合市场公允水平。对于有政府定价的商品执行政府定价，对于没有政府定价的通过多渠道价格调研科学确定合理的价格上限。 构建以商品条码为基准的采购价格指数，以商品条码作为同类商品的唯一聚合标识，通过条码聚合同一款商品在不同市场渠道的销售价格信息，形成动态、实时、可视化的市场价格趋势。依托价格指数模型，科学计算商品的市场均价、价格区间、波动幅度等关键指标，为价格监测提供客观、准确的数据支撑。 建立“市场均价—协议价—预警阈值”三级价格体系，将市场价格、协议价格、风险警戒有机衔接，形成层次分明、动态调整的价格管控架构。市场均价随着市场价格波动动态更新，协议价在框架协议有效期内保持稳定，预警阈值根据商品品类的价格波动特性差异化设定。 对报价异常、价格虚高商品自动预警并启动处置程序。当商品报价超过市场均价一定比例时，系统自动识别为报价异常并发出预警。对于价格虚高商品，系统自动拦截上架；对于已上架商品价格随市场变化出现虚高情形的，系统定期巡检发现后启动下架或调价程序。 3.强化供应商准入与退出管理 强化供应商准入与退出管理，核心是将商品条码作为供应商管理的数字化抓手，通过严格准入、动态评价、依规退出，形成“有进有出、优胜劣汰”的供应商管理闭环。 将商品条码强制填报作为供应商资格审核的前置条件，通过与国家物品编码中心数据库的实时对接，核验供应商填报的商品条码是否真实、有效，条码对应的商品信息是否与供应商经营范围相符，是否存在伪造、盗用条码等违规情形。对于无法提供有效商品条码或条码信息存疑的供应商，不予通过资格审核。 对于伪造、盗用条码或提供虚假信息的供应商，严格依法依规予以惩处。根据相关制度规定，供应商在参与采购活动中提供虚假材料的，应当依法取消入围资格或解除框架协议。对于经查实存在违规行为的供应商，坚决予以清退，并依法追究相应法律责任，同时将违规行为记入供应商不良行为记录。 建立供应商履约评价和信用记录，贯穿采购活动全过程，涵盖资格准入、商品上架、交易履约、售后服务等各个环节。履约评价由采购人、服务对象共同参与，对供应商的商品质量、价格合理性、交付及时性、服务响应度等维度进行综合评价；信用记录整合供应商的基本信息、履约记录、评价反馈、违规处罚等内容，形成完整、可追溯的供应商信用档案。 将评价结果作为第二阶段合同授予的重要参考依据。对于履约评价高、信用记录良好的供应商，在合同授予时予以优先考虑；对于履约评价低、存在不良信用记录的供应商，审慎对待，必要时限制其参与第二阶段竞争，形成“守信受益、失信受限”的市场导向。 4.规范交易过程监管 规范交易过程监管，核心是严格执行制度关于第二阶段成交方式的各项规定，同时以商品条码为技术支撑，为二次竞价和直接选定两种主要成交方式赋能。 在交易过程监管中，严格执行框架协议采购关于第二阶段成交方式的各项规定。对于采用二次竞价方式的采购项目，以框架协议约定的入围产品、采购合同文本等为依据，以协议价格为最高限价，从入围供应商中选择所有符合竞价需求的供应商参与二次竞价，确定报价最低的为成交供应商。对于采用直接选定方式的采购项目，由采购人依据入围产品价格、质量以及服务便利性、用户评价等因素，从第一阶段入围供应商中直接选定成交供应商。 在二次竞价环节，以商品条码聚合同款商品，实现同屏比价。通过商品条码作为同类商品的唯一标识，系统自动聚合所有参与竞价的供应商所报的同款商品，将商品规格、参数、服务等信息进行标准化展示，使采购人能够在同一界面直观比较各供应商的报价高低，确保报价最低者能够被准确识别和确定。系统对二次竞价全过程进行记录留痕，确保竞价过程的公开透明和可追溯。 在直接选定环节，依托商品条码归集用户评价、价格趋势等辅助信息，为采购人决策提供数据支撑。通过商品条码，系统自动归集入围供应商所报商品的历史成交记录、用户评价反馈、价格走势分析、售后服务表现等多维度信息，形成全面的商品和服务画像。采购人进行直接选定时，可以便捷地查阅上述辅助信息，作出更加科学、合理的选择。 5.加强履约验收与支付监管 加强履约验收与支付监管，核心是以商品条码为技术纽带，打通交易与履约、履约与支付之间的信息壁垒，构建“验收—匹配—支付”一体化闭环管理机制。 在验收环节引入商品条码扫描核验机制，验收人员在收货时扫描商品包装上的条码，系统自动调取该商品在上架环节建立的数字档案信息，并与采购订单中的商品信息进行实时比对。只有当实物条码与订单信息完全一致时，验收方可确认通过；对于条码不符、信息不匹配的商品，系统自动提示异常并拒绝通过验收。 验收信息实时上传至监管平台，实现履约过程全程留痕。验收人员在现场扫描条码完成核验后，系统自动将验收时间、验收人员、验收结果、商品信息、订单信息等关键数据上传至电子卖场监管平台，形成不可篡改的履约记录。对于验收发现的问题商品，系统自动标注异常状态，并推送至相关监管部门进行进一步处置。 通过商品条码自动匹配验收信息、发票、订单，实现“三单合一”闭环管理。以商品条码为唯一关联标识，系统自动将采购订单中的商品信息、供应商开具的发票信息、验收环节采集的实物信息进行三方匹配。只有当订单商品、验收实物、发票信息三者在商品条码层面完全一致时，系统才确认该笔采购活动履行完毕，进入支付环节。 支付环节与预算管理一体化系统联动，实现“两单一票”自动对账。通过电子卖场与预算管理一体化系统的互联互通，在支付环节实现验收单、订单、发票的自动对账。系统根据商品条码关联的验收信息和订单信息，自动生成对账报告，与供应商提交的发票信息进行比对核验，确认无误后自动发起支付流程。 6.建立风险预警与处置机制 建立风险预警与处置机制，核心是变被动应对为主动预防，将监管关口从事后追责前移至事中控制乃至事前预防，形成“预警—处置—反馈”的完整监管闭环。 构建涵盖多维度风险要素的风险指标库，从商品、供应商、交易三个维度系统设计风险识别指标。商品维度重点监测价格异常风险和商品状态风险；供应商维度重点关注履约风险和经营状态风险；交易维度聚焦过程风险。通过多维度的指标体系，实现对电子卖场采购活动的全方位风险感知。 依托大数据分析技术，对高风险商品、供应商实施自动识别和智能预警。通过数据挖掘和机器学习技术，系统对商品价格数据、供应商行为数据、交易过程数据进行实时分析和模式识别。对于价格异常商品，自动计算其报价偏离市场均价的幅度，与预设的预警阈值进行比较；对于高风险供应商，综合其历史履约记录、信用评价、投诉举报等多源数据，通过风险评估模型生成风险等级；对于异常交易，通过规则引擎识别竞价过程中的报价异常、直接选定依据不足等情况，实时发出预警。 预警信息实时推送至监管机构，启动相应处置程序。对于不同等级的风险，设置差异化的处置程序。一般风险采取系统自动处置方式；中高风险推送至监管人员进行人工复核和处置；重大风险启动应急响应程序，组织多部门联合处置。通过分级处置机制，确保风险能够得到及时、有效的控制。 处置结果记录在案，形成“预警—处置—反馈”的完整监管闭环。每一次风险预警和处置的结果完整记录在案，形成风险处置档案。这些档案数据一方面作为供应商信用评价的重要依据，另一方面反馈至风险指标库和预警模型，用于优化风险识别规则和预警阈值，形成“监测—识别—预警—处置—反馈—优化”的良性循环。 7.建设技术支撑平台 围绕商品标准化管理、价格监控、风险预警、数据协同等核心监管需求，系统建设商品条码核验系统、价格监测与指数计算平台、风险预警与处置系统、数据共享与协同平台四大技术支撑平台。 商品条码核验系统与国家物品编码中心国家级商品数据库建立实时对接，在商品上架环节对供应商填报的商品条码进行在线校验。系统具备高并发处理能力，对异常条码实现毫秒级识别和拦截，并自动反馈驳回原因，引导供应商规范填报。 价格监测与指数计算平台具备日均处理不低于1万SKU的数据处理能力，能够从主流电商平台、实体零售渠道、历史成交记录等多源数据中持续采集价格信息。平台集成智能语义匹配和图像识别技术，实现不同渠道同类商品的精准识别和自动归集，运用价格指数模型计算商品的市场均价、价格区间、波动幅度等关键指标。 风险预警与处置系统支持监管机构自定义预警规则，实现对不同品目、不同场景的差异化风险管控。当风险触发时，系统自动生成预警工单，实时推送至相关监管人员和责任主体，并按照预设的处置流程启动相应程序。处置过程全程留痕，处置结果反馈至系统，用于优化预警规则和完善风险指标库。 数据共享与协同平台制定统一的数据接口规范，明确各系统间数据交换的格式、标准、频率和安全要求。通过数据共享平台，采购计划信息从预算系统同步至电子卖场，验收信息和资产信息从电子卖场同步至资产管理系统，支付指令从电子卖场同步至国库支付系统，实现采购全链条的自动流转。 四、实施成效评估 （一）商品标准化显著提升 通过实施“一品一码”的商品数字档案管理，让每一件上架商品都将拥有真实、准确、可追溯的数字身份。同时借助与中国物品编码中心国家级商品数据库的实时对接，商品条码的覆盖率将从试点品类逐步扩展至全品类。商品重复度将显著下降，商品库数据冗余问题得到有效解决。专供产品拦截成功率大幅提升，通过条码核验与市场流通信息比对，专供政府采购产品、“三无产品”将被精准识别并拦截在准入环节之外，确保电子卖场销售的每一件商品都是市场上真实流通的合格产品。 （二）价格监管效能增强 以商品条码为基准的采购价格指数体系的建立，将使电子卖场的价格监管能力实现质的提升。通过聚合主流电商平台、实体零售渠道的多源价格数据，建立“市场均价—协议价—预警阈值”三级价格体系，实现采购价格的动态监测和智能管控。价格异常商品将被有效拦截，在商品上架环节系统自动识别报价超过预警阈值的商品并予以拦截，在交易环节对报价异常的商品实施重点监控。采购资金节约效果将十分明显，采购价格与市场均价的偏离度将显著缩小，同一商品在不同供应商处的价差将控制在合理区间，同款不同价现象得到有效遏制。《指导意见》所要求的参考价管理、定期巡检、高价产品下架等制度，与本报告提出的价格监测体系形成合力。 （三）采购效率与满意度提高 全流程监管体系的运行不仅强化了监管效能，也将显著提升采购活动的运行效率。在商品上架环节，通过商品条码自动核验和信息自动填充，供应商填报商品信息的时间大幅缩短，上架审核效率显著提升。在交易环节，通过商品条码聚合同款商品实现同屏比价，采购人选择效率明显提高。在履约验收环节，通过条码扫描核验，验收时间大幅缩短，验收准确率显著提升。采购人满意度将稳步提升，标准化的商品管理规则和透明的价格形成机制，为供应商营造了公平竞争的市场环境，减少了因规则不明确导致的争议和纠纷。 （四）监管协同能力增强 数据共享与协同平台的建设，将有效破解长期困扰政府采购的“信息孤岛”问题，监管协同能力将实现质的飞跃。通过统一数据接口规范，电子卖场与预算管理一体化系统、资产管理平台、国库支付系统实现互联互通，预算、采购、支付、资产各环节的数据共享范围持续扩大。预算指标对采购活动的源头管控更加有力，采购计划与预算编制、预算执行的衔接更加紧密。采购资产信息的自动同步，使资产登记、使用、处置各环节无缝衔接，资产流失风险显著降低。支付环节与履约验收的自动匹配，确保资金支付与履约进度相一致。在线监督响应效率显著提高，监管部门可以通过统一平台实时监控采购活动的全过程，发现问题可即时预警、快速处置，监管从“事后追查”向“事中控制”转变。《指导意见》关于省域统一、一体化衔接、信息全国共享的部署在本报告中得到全面实现。 五、结语 综上所述，本项目已完成既定研究任务：系统诊断了当前电子卖场在商品标准化、专供产品与三无产品、价格监管、履约验收、数据孤岛五个维度的核心症结，构建了以“制度层—数据层—应用层—协同层”为四梁八柱、以七项核心监管措施为实施抓手的全流程监管体系架构，形成了以GS1商品条码为技术主线的商品准入、价格监控、供应商管理、交易监管、履约验收、风险预警、技术支撑等环节的系统集成方案，并评估了体系预期实施成效——本项目成果全面推广后，预计可在商品条码覆盖率、价格异常拦截率、采购价格偏离度、年节约财政资金等方面发挥显著成效。同时促进各级财政部门、集中采购机构及电子卖场运维机构的监管实践，为推进电子卖场从“重建设”向“重监管、重效能”转变、落实全国统一大市场建设要求提供了系统的理论支撑和操作指引。 参考文献 [1]财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29). [2]《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）.第二十四条规定:“供应商响应的货物和服务的技术、商务等条件不得低于采购需求，货物原则上应当是市场上已有销售的规格型号,不得是专供政府采购的产品。对货物项目每个采购包只能用一个产品进行响应，征集文件有要求的，应当同时对产品的选配件、耗材进行报价。服务项目包含货物的，响应文件中应当列明货物清单及质量标准”. [3]该条规定:“原则上只有具备商品条码(符合国标GB12904的条码),且价格可比的通用“货架产品”才能上架销售，防止出现“价格不可比”,“政府特供”,“货不对版”等问题。”。 [4]Vietnam Government Portal. National portal on product traceability to make debut in Q2. March 2022. https://en.baochinhphu.vn/national-portal-on-product-traceability-to-make-debut-in-q2-111240322103249744.htm. [5]上海市财政局.《上海政府采购云平台网上超市运行管理规程》,2023-1-18.第6.9.1条:“根据《商品条码管理办法》、《商品条码 零售商品 编码与条码表示》（国家标准GB12904-2008），供应商应按照“一品一码”原则，在商品发布页填写经中 国物品编码中心备案的商品条码。云平台将根据具体 商品品类的审核规则，拒绝部分无条码商品上架销售。”。 [6]财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).“总体要求”。 [7]财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（十四）条:“加强标准规范建设”。 [8]财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（四）条“规范供应商准入条件”。 [9]财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（一）条“明确相关主体权利义务”。 [10]张炎,《供应链标准化为政采效率按下“加速键”》[N].中国政府采购报,2024-12-10日第5版. [11]财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（十）条“强化日常价格管理和价格巡检”。 [12]参见财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（二）:“明确上架交易产品范围。”、第（十二）条:“建立评价和退出机制。”。 [13]财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（十四）条:“加强标准规范建设。”。 [14]参见财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（十）条:“强化日常价格管理和价格巡检。”、第（八）条:“推动与预算管理一体化系统衔接。”。 [15]财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（七）条:“推动电子卖场省城统一。”。 [16]参见财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（二）条:“明确上架交易产品范围。”。 [17]参见财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（九）条:“完善产品参考价生成和上架价格管理。”、第（十）条:“强化日常价格管理和价格巡检。”。 [18]参见财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（四）条:“规范供应商准入条件。”、第（十二）条:“建立评价和退出机制。”。 [19]参见财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（十二）条:“建立评价和退出机制。”。 [20]参见财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（五）条:“进一步规范交易规则。”。 [21]参见财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（八）条:“推动与预算管理一体化系统衔接。”。 [22]参见财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（十）条:“强化日常价格管理和价格巡检。”、第（十一）条:“强化采购人主体责任。”。 [23]参见财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（九）条:“完善产品参考价生成和上架价格管理。”、第（十）条:“强化日常价格管理和价格巡检。”、第（十四）条:“加强标准规范建设。”。 [24]财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（二）条:“明确上架交易产品范围。”。 [25]财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（九）条:“完善产品参考价生成和上架价格管理。”、第（十）条:“强化日常价格管理和价格巡检。” [26]参见财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（八）条:“推动与预算管理一体化系统衔接。”。 [27]财政部 市场监管总局关于推进地方电子卖场高质量发展的指导意见[EB/OL].(2026-5-29).第（七）条:“推动电子卖场省城统一。”、第（八）条:“推动与预算管理一体化系统衔接。”、第（十四）条:“加强标准规范建设。 本文作者王平系长春理工大学法学院教授，郭旭系中国条码技术与应用协会理事，王雪迪系长春理工大学法学院硕士研究生。文章将发表于《中国政府采购》杂志2026年第7期。 欢迎订阅2026年《中国政府采购》杂志▼ 识别小程序码 即可订阅 邮发代号：82-262
