澳門經濟財政司司長由行政長官兼任已40餘天，面對澳門經濟和就業，以及橫琴發展問題，坊間與市民有一些討論和關切聲音，筆者作為曾經是經濟財政司司長辦公室的一名工作人員，對兩地財政運作與行政機制自然有所瞭解和較多思考，朋友們也自然願意探討這方面的事情。
例如，澳門最早一本論述中葡平臺專著的作者，原在經財範疇任職招商投資貿易局主席的李炳康先生，就發資訊給筆者說：“老兄：司長人選還未有消息嗎？上面沒看到你的文？為了澳門好，你再分析分析，發發文乎。”
（注：文，應該指筆者4月16日戴建業司長辭職當日發表的《澳門值得全民重視的不是換司長而是產業發展規劃和對博彩業的憂思》，受到愛國愛澳職責的驅使，以及朋友們的要求再匆匆做個分析與建言。
如今澳門經濟適度多元與橫琴的協同發展已從早期的“空間互補”進入“規則深度銜接與期待經濟度融合”的瓶頸期，圍繞擁有“一國兩制”的獨特制度、自由港及低稅制的國際化營商環境；橫琴則具備廣闊的物理空間與“分線管理”的創新體制，兩者應該如何互動，出效果，也就是具體的產業賽道細節，以及在觀經濟結構與體制機制方面用功，深入剖析澳門與橫琴在整體經濟運行、資源要素流動、治理效能等方面的十大潛力與十大弊端，希望提出符合中長期發展趨勢的系統性優化方案。
一、 重複澳門與橫琴經濟發展的十大潛力
1. “分線管理”釋放的跨境制度紅利
橫琴實施“一線放開、二線管住”的分線管理政策。這一機制使橫琴在很大程度上共用了澳門自由港的保稅與免稅優勢。它在內地腹地與國際自由港之間築起了一個獨特的政策緩衝帶，極大地削減了跨境商貿的物流成本與時間成本。
2.雙重低稅制疊加的資本集聚效應
澳門長久以來保持著簡單低稅制，而橫琴則落實了境內外高端緊缺人才個人所得稅15%封頂、澳門居民個稅與澳門對齊，以及符合條件的企業享受15%企業所得稅等紅利。這種雙重稅收窪地效應，對國際資本與海歸高層次人才團隊具有極強的磁吸力。
3. “一國兩制”下的涉外法治與商事規則對齊
橫琴積極探索適用澳門或國際商事規則，引入澳門商事調解機制，並允許港澳專業人士經備案後跨境執業。這種規則銜接不僅降低了境外投資者進入內地的制度門檻，也為兩地營商環境的國際化提供了法治基石。
4.空間錯位互補拓展的經濟承載力
澳門土地總面積33平方公里，發展空間極度飽和；橫琴擁有106平方公里的可開發與生態腹地。橫琴的物理空間有效破解了澳門經濟發展的物理瓶頸，為兩地資本、專案以及長遠經濟規劃的落地提供了充足的承載體。
5.跨境資金流動的制度化通道
依託現代金融創新政策，橫琴在多功能自由貿易帳戶（FT帳戶）、跨境理財通、雙向資產管理（QFLP/QDIE）等領域走在全國前列。這為離岸資金高效服務內地實體經濟、內地資本安全走向海外搭建了合規、便捷的跨境橋樑。
6.國際資本“走出去”與“引進來”的超級聯絡人
澳門與國際市場、尤其是葡語系國家有著深厚的歷史與商貿紐帶。結合橫琴在內地的產業承接力，兩地協同構成了內地企業走向海外、海外資本搶灘中國內需市場的核心中繼站。
7.民生深度融合催生的同城化內需市場
以“澳門新街坊”為代表的綜合性民生項目，正式將澳門標準的社會保障、教育、醫療等公共服務引入橫琴。兩地居民在社會生活層面的同城化，正加速催生出一個消費習慣國際化、購買力強勁的全新內需市場。
8.粵澳“共商共建共管共用”的體制試錯權
深管區獨特的雙首長制、雙軌運行的管理體制，賦予了兩地在投資審批、國資改革、出入境管理等行政機制上極大的先行先試自主權，能夠以極高的政策敏銳度捕捉並回應全球宏觀經濟的變化。
9.區域品牌價值的雙向賦能
澳門的“國際化、自由港、中西文化交融”標籤，與橫琴的“國家戰略、現代基礎設施、高效率行政”標籤相結合。這種雙向賦能極大提升了區域整體招商引資的品牌溢價與國際公信力。
10.經濟多元化轉型下的市場重塑契機
澳門推動經濟適度多元發展的決心，與橫琴由“基建打底”向“產業落地”的轉型期形成了同頻共振。這種頂層戰略的強力驅動，正促使兩地從傳統單一的經濟結構向多維度、高內生動力的現代經濟體演進。
二、澳門與橫琴經濟發展的十大弊端
1.宏觀經濟結構對單一板塊的依附風險過深
澳門博彩業之外長期形成的濟結構沒有根基，十分脆弱，對外部環境的變化高度敏感。澳車北上這類去取小事就已經給本地消費形成不小的衝擊波，若一旦外部宏觀經濟環境、出入境政策或周邊市場競爭發生波動，不僅澳門本土經濟承壓，橫琴作為承接承載體的招商引資和產值表現也會出現直接的連鎖震盪。
當務之急，澳門和橫琴一樣各自缺少一個實事求是，既符合兩地實際，又具可操作性的經濟發展方案和配套方案。
2.兩地法律、行政與信用體系的“水土不服”
內地採用的大陸法系與澳門適用的葡語系大陸法在商業監管、智慧財產權保護、合規審查上的邏輯迥異。儘管推行了“通城化”政策，但在具體案件裁決、資料跨境流轉的跨境落地時，常因兩地監管邊界重疊而陷入制度磨合的泥潭。
3. “白天忙碌、夜晚空城”的人才鐘擺效應
儘管兩地企業有所聚集，但由於橫琴島內的城市煙火氣、綜合性娛樂及文化配套尚未完全成熟，在橫琴工作者呈現要橫琴納稅辦公，回澳門或珠海市區生活現象，導致橫琴全島常住人口規模不足，內需消費黏性受到抑制。
4.原執委會主任能力提升力度不足與多維決策錯配
在“共商共建共管共用”的複合治理構架下，從首任執委會主任的個人素質來看，只精通澳門高度自由的市場化遊戲規則，但並不十分熟悉內地複雜的科層制行政審批、多級財政結算以及屬地社會治理邏輯。由於缺乏現成的、深度跨界的複合型高管人才，連個最基本的政策研究機構都沒有，加之他們都是司長兼任制，外加有權利無責任的微觀狀態，實際執行中極易出現“頂層規劃宏大、底層行政落地卡殼，把口號當政績”的現象，在平衡效率、合規與雙邊文化差異時，暴露出具符合實際具有可行性和可操作性的發展方案和跨機制協調的能力缺失。
5.商業生態成熟度與全生命週期配套設施的斷層
雖然有高水準建設的民生載體，但有追求頂尖國際化臨床醫院、地標性高端消費商圈以及多元化藝術娛樂設施的行動，但橫琴與成熟大都市相比仍顯單薄，公共配套服務在全年齡段、全階層的覆蓋上面面臨斷層，難以形成對高淨值常住人口的長期留存力。
6.營商環境和主體的“強政策、弱市場”依賴性
目前集聚的很大一部分企業對財政補貼、稅收返還等紅利依賴度極高，市場化內生動力不足。部分企業是以輕資產的服務、商務諮詢形式存在，一旦政策扶持步入退坡期，這些缺乏實體根基的企業可能會面臨流失風險，市場穩定性較弱。
7.資源緊平衡下可連片開發產業用地的隱憂
在橫琴的總面積中，扣除大面積受嚴格保護的生態綠地、山體與水系，可供高規格、大規模連片開發的空間總量已十分有限。這對後續引進超大型、百億級體量的先進製造業或大型產業園區形成了客觀的物理制約。
8.中小微企業生存空間遭頭部利益群體無形擠壓
現行的招商引資、產業基金扶持以及政策補貼門檻，其考核指標（如營收、稅收、產值等）多偏向於引入大型央企國企或澳門傳統大財團。這使得真正代表經濟活力的創新型、腰部及初創期中小微企業面臨“融不到資、拿不到資源”的尷尬境地，難以形成健康的企業生態梯隊。
9.跨部門、跨法域協同管理鏈條的隱性行政內耗
深管區將內地各廳局派駐力量與澳門特區公務員隊伍混編辦公。然而，由於兩地在公文流轉、審批權限界定、公務員考核機制以及資料系統對接上存在隱性摩擦，導致部分跨局事務的審批鏈條被拉長，產生了新型的跨境行政內耗。
10.傳統實體產業局部空心化的結構性失衡
儘管第三產業和現代服務業在兩地經濟中占比絕對領先，但缺乏能夠創造大規模中端就業、支撐整體經濟抗風險能力的實體生產與產業鏈配套。早期投資退卻後留下了龐大的不動資產，但具有強造血能力的實體經濟支撐仍顯薄弱。
三、整體經濟協同發展方案
針對執委會管理能效、要素流動卡點及市場內生動力不足等深層次痛點，提出以下符合兩地實際的中長期落地方案：
1.破局治理卡點：組建“雙行人才團隊”與“跨機制AB角”制度
·組建澳門真正懂行的人才團隊與專業招商團隊：在管委會與執委會框架下，必須吸納並倚重澳門本土真正深諳兩地商業運作、理解國際自由港規則的實操型人才團隊，以及具備國際化視野的專業招商團隊。由其作為決策的“接地氣智囊”與執行先鋒，專項打破跨境招商中“政策好但對不准商戶需求”的死結，提供精准的市場化對接。
·深化“內地AB角”互補派駐模式：優化現行混合辦公模式，執委會各局全面推行“內地主官主管大合規、澳門主官主管對接國際規則”的AB角協同制度。由內地幹部保障國家重大項目剛性落地與內地的行政效率，澳門派駐幹部負責對接國際客商的營商慣例，全面彌補因個體“能力缺失”導致的文化與體制壁壘。
2.破局內生動力：兩地各需確立一套“落地見效”的思考支點
·澳門與橫琴各需要一個接地氣的產業發展方案和配套政策建議：針對過往產業規劃或存在“兩頭重、中間輕”的局部空心化隱憂，兩地政府與管理層當前急需各自獨立且深度協同地去尋找並撰寫一套真正“接地氣、能活下來、能長久造血”的產業方案與配套政策。
3.兩地需要獨立與融合思考：如何既能結合澳門的資本特徵與橫琴的空間要素，又不會淪為“空中樓閣”？
如何避免政策在退坡後企業集體遷出的尷尬？這是兩地破局“強政策、弱市場”的關鍵錨點。
4.執委會缺少一個政策研究機構，一個專業化程度高的專業招商引資局
5.破局執行瓶頸：推行“執委會主任與各局長目標責任制”
·建立剛性頂層KPI考核機制：面對市民對兼任體制下的精力分配與跨界執行效能的公開討論，必須打破傳統的“重規劃、輕考核”慣性，在執委會內部建立全面貫通的“執委會主任與各局長目標責任制”。
·層層鎖死責任鏈條：將兩地共同的核心訴求（如常住人口增長率、非紅利依賴型企業入駐量、跨境通關微循環效率、行政公文跨法域流轉時效等硬指標）直接與執委會主任、各局正副局長的績效、任免及兩地公務員序列的考核剛性掛鉤。通過目標責任制逼出跨界協同的速度，確保決策錯配與執行缺失在最底層的科層制中得到剛性修正。
通過上述“治理去壁壘、行政極簡化、責任剛性化、梯隊化培育、城市活力化”的綜合治理方案，澳門與橫琴將能夠真正將制度優勢轉化為營商成本優勢。而留給兩地決策層去各自尋找的“接地氣產業方案”，以及鐵腕推行的“目標責任制”，將成為最終實現從“概念與政策高地”向“實體經濟與常住人口聚集高地”實質性跨越的核心鑰匙。
實話實說，上述問題基本上都是筆者做調研時收集到的部分說法制彙總，篩選與分析中認為存在正確與片面性。
在筆者看來，這些問題和建議都是問題和好的建議，但都是次要的問題和建議，那什麼是核心中核心的問題和建議呢？不妨用2025年5月10日，中央港澳事務辦公室主任夏寶龍，蒞臨澳門考察期間，筆者在“澳思想智庫”公眾號發表的一篇題為《關於澳門經濟多元化問題的癥結》；以及另一篇8月26日發表題為《落實鄭新聰的集中精力拼經濟需從調整官員開始》的文章中的內容。
至於筆者自己最新的思考和對策，則在4月16日原戴建業司長辭職當天發表的《澳門值得全民重視的不是換司長而是產業發展規劃和對博彩業的憂思》文中。
許旭
