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山东省市县区盘活存量闲置资产面临的阻力及解决举措、办法
当前，盘活存量资产是山东省各市县区分化解地方政府隐性债务、拓宽财政增收渠道、优化产业空间布局、破解发展瓶颈的核心抓手。
财政部明确指出部分地区存在存量资源盘活利用不力、化债工作流于形式等问题，县域化债正式迈入存量造血攻坚阶段。盘活范围不仅涵盖集体资产、乡镇闲置资源，国有企业闲置资产也成为存量盘活、提质增效、压降债务的重要板块。
结合省内龙口、寿光、淄川、宁阳等多地实操案例，现就全省市县区（含国有企业）存量资产盘活面临的阻力、解决举措及实施办法梳理如下。
一、全省市县区盘活存量资产面临的主要阻力
尼山咨询认为，综合全省基层实践，山东市县区存量资产盘活与债务化解工作，盘活对象包含行政事业单位资产、乡村集体资产、国有企业闲置资产等类别，主要受机制体制、产权历史、债务结构、考核激励、专业能力五大问题制约，成为化债深水区的核心顽疾。
（一）部门条块分割，统筹联动机制缺失
市县乡三级职能划分碎片化问题突出，国有资产、存量土地、农村集体资产、乡镇自有资产、国有企业资产分属国资、自然资源、农业农村、乡镇政府、国资监管部门等不同主体管理，部门权责相互割裂。尤其是国企闲置厂房、老旧园区、低效物业等资产，受国资监管、企业经营、属地管理多重约束，跨部门、跨企业统筹难度更大。多数区县未建立覆盖行政、集体、国有企业的全域动态资产台账，资产底数不清、分布不明，跨领域资产调剂、联合盘活缺乏统一牵头主体。各部门、各国企各自为政，行政壁垒显著拉长处置周期，导致存量盘活工作无序推进。
（二）产权关系复杂，历史遗留问题集中
山东区域内各类存量资产体量大、类型杂，国有企业闲置资产多源于老厂区、改制遗留物业、停产配套设施，乡村资产形成于乡镇企业改制、集体土地划拨、早期招商引资阶段，普遍存在国有资产与集体资产权属边界模糊问题。一方面，大量国企老旧厂房、商业配套、乡村院落、商业综合体存在权属证明缺失、确权困难等问题；另一方面，大量长达二三十年的低价承包、租赁合同合法有效，直接锁定资产收益。基层及国企若清理整改，极易引发合同纠纷、信访维稳风险，干部及企业管理人员处置顾虑重重。
（三）债务嵌套繁杂，市场化盘活难度大
县域闲置资产、国有企业低效资产普遍叠加碎片化债务，单宗资产往往捆绑银行抵押、民间集资、职工欠薪、村级往来欠款、企业历史负债等多重债务，呈现债务零散、解套成本高、处置收益低的特点。部分停产国企资产还背负人员安置、历史欠款等附加压力，市场化主体介入意愿薄弱。资产处置基本依靠政府、国企单方推进，大量僵尸用地、烂尾项目、低效商住项目、国企闲置厂区长期闲置，无法形成现金流支撑化债工作。
（四）激励约束失衡，基层及国企工作动力不足
一是考核导向偏严，存量盘活、隐性债务化解以问责追责为主，正向激励缺位，“重约束、轻奖励” 打击基层及国企管理人员积极性；
二是收益分配受限，财政严格执行收支两条线，行政、集体资产盘活收益全额上缴，国有企业资产处置、运营收益也需严格遵照国资管理规定统筹上缴，企业无自主支配空间，盘活资产 “只担责、无回报”；
三是审计风险下沉，历史旧账、存量资产处置的追责压力全部落在基层干部、国企负责人身上，面对复杂历史问题，各方普遍存在消极观望、不愿担当的心态。
（五）专业力量薄弱，市场化支撑不足
基层政府、村集体、国有企业普遍缺乏债务重整、资产运营、司法处置、业态规划等专业能力，单纯依靠行政手段、企业自有团队，难以破解复杂不良资产、低效闲置资产盘活难题。同时资产评估、法务、金融、产业运营等第三方机构引入不足，缺少标准化交易、合规定价、风险防控体系，既难以实现资产长效造血，也存在国资流失隐患。
二、盘活存量资产的主要法律与政策依据
经过尼山咨询研究汇总，为规范有序推进各类存量资产（含行政、集体、国企资产）盘活，国家已形成 “法律— 行政法规 — 部门规章 — 政策文件” 四级依据体系，核心包括：
（一）法律层面
（二）行政法规层面
（三）国务院核心政策文件
（四）部门规章与规范性文件
三、省内典型盘活案例
尼山咨询研究，结合山东各区县实践，全省已形成一批可落地、可复制的存量资产盘活与化债标杆案例，覆盖商业综合体、工业用地、乡村集体资产，也为国有企业闲置资产盘活提供了思路参考：
针对闲置十余年的核心商圈烂尾商务综合体，当地政府联合山东金融资产组建专项工作组，摒弃简单拍卖模式，全面梳理债权债务、隔离历史不良负债、重构项目股权结构，并重新规划商务配套业态。项目最终顺利复工运营，累计盘活存量资产超 8 亿元，彻底化解长期悬置的存量债务风险，成为山东县域复杂不良资产盘活典范，该模式同样适用于国企名下高负债、闲置多年的大型项目。
针对化工、农资行业遗留的停产闲置工业用地（含部分国企退出后遗留地块），寿光组建财政、自然资源、司法多部门联合专班，设立县级存量盘活周转资金池，专项用于僵尸地块解押、清障、收储。通过 “专班摸排—资金兜底—净地出让—收益回流” 闭环模式，近两年累计盘活僵尸工业用地 320 余亩。盘活地块精准对接优质涉农、智造产业项目，既补齐产业用地缺口，又将土地出让收益专项用于化解乡镇及属地国企隐性债务，获评全省优秀盘活案例。
淄川区完成全域 22341 宗农村地块数字化落图，精准摸排万亩级闲置集体建设用地，对闲置乡镇院落、老旧供销社、废弃校舍进行改造升级，全面激活村级沉睡资产。
4、宁阳县创新推行 “党支部 + 合作社 + 运营方” 模式
依法合规清理 90 年代以来超长期低价承包合同，收回闲置乡村院落打造共富工坊，以轻量化方式批量化解乡镇零散小额隐性债务，该轻量化运营思路可迁移至乡镇下属小微企业、集体控股国企闲置资产盘活工作。
四、破解存量资产盘活难题的举措与实施办法
尼山咨询建议，立足省内标杆案例，将国有企业闲置资产全面纳入盘活体系，结合全省市县、国企实际，依据前述法律法规及政策要求，从机制、产权、模式、激励、市场、长远改革六个维度，制定系统化解决举措，推动全域存量盘活与债务化解协同落地。
（一）搭建统筹协同体系，打破部门与国企行政壁垒
（二）厘清产权权属边界，稳妥化解历史遗留问题
（三）分类推广成熟模式，精准盘活各类存量资产
依托省内典型案例，按照资产类型匹配对应盘活模式，将国有企业闲置资产细分归类施策，实现 “一类资产一套方案”：
（四）优化考核激励机制，充分释放基层与国企活力
（五）引入市场化第三方力量，强化专业支撑保障
1、深化政企专业合作。引导县域 AMC、产业运营企业、律所、资产评估机构、公共交易平台深度参与全域资产盘活全流程，重点为国有企业闲置资产提供债务重组、业态重构、合规交易等专业服务，严格遵循《企业国有资产交易监督管理办法》关于公开交易、资产评估、信息披露的规定，借助外力降低政府和国企处置压力。
2、树立长效运营理念。摒弃 “一卖了之” 的短期思维，针对国企厂房、园区等大体量闲置资产，重点引入专业产业运营主体，结合地方主导产业布局项目，让闲置资产持续产生租金、税收等稳定现金流，构建 “资产盘活—稳定收益—自主化债” 长效体系，契合国办发〔2022〕19 号 “形成存量与新增投资良性循环” 的核心目标。
（六）深化财政配套改革，筑牢长效化债根基
从长远发展出发，同步推进体制机制改革：优化财政事权与支出责任划分，减轻基层财政及国企经营负担；深化税制改革，培育稳定税源，逐步摆脱土地财政依赖；探索建立债务预算、资本预算制度，衔接全域资产负债、国有企业资产负债管理；推动区域经济由债务投资驱动，向科技创新、消费拉动转型，从根源上防范化解债务风险，全面对接国家关于化债与高质量发展的系列政策部署。
五、盘活工作方向
尼山咨询建议，山东省市县区存量资产盘活覆盖行政、集体、国有企业等多类主体，绝非简单的资产处置，而是统筹机制改革、产权梳理、激励重构、市场赋能的系统性工程，全程须严格遵循《企业国有资产法》《民法典》、国办发〔2022〕19 号等法律法规与政策要求，确保程序合规、风险可控、国有资产保值增值。
龙口、寿光、淄川、宁阳等区县的实践证明，唯有打破部门壁垒、理顺产权关系、完善激励政策、用好市场化专业力量，统筹推进各类闲置资产尤其是国有企业存量资产盘活，才能有效唤醒全域沉睡资本。全省各地、各级国企需立足自身资产禀赋与债务现状，推广成熟盘活模式，把存量资源转化为产业升级、财政增收、债务化解的实际成效，持续维护地方经济财政平稳健康发展。
尼山咨询常年为地方政府和国有企业提供以下国企重组、机制改革等咨询服务，有意者，请联系：15853190128（微信同号）
1.地方国资国企“三资三化“研究报告；
2.地方国资国企重组与产业功能定位咨询；
3.国有企业做优做强做大战略规划咨询；
4.国有企业三项制度（劳动、用人、分配）咨询；
5.国有企业分类管理分类考核咨询方案；
6.国有企业薪酬考核激励改革咨询；
7.国有企业“三定”“五控”咨询方案设计；
8.国企人事改革及竞聘上岗“一揽子”解决方案；
9.集团化国有企业组织机构设计及
集团化管控方案设计；
10.国有企业合规管理及风控体系设计。
供稿：尼山国企改革咨询研究中心
作者：尼山咨询研究团队
编辑：小宇
责编：Linda
审核：培文
