提要
在全球技术竞争加剧与结构性转型压力上升的背景下，德国创新体系的运行状况对其长期经济与社会发展具有关键意义。该报告是德国在经济疲软与转型关键期重塑科创竞争力的重要战略蓝图，由德国研究与创新专家委员会（EFI）于2025年2月发布，题为《德国科研创新与技术能力评估报告2025》，其核心内容涵盖新任务导向的产业政策、数字化与脱碳驱动的结构性变革、量子技术发展现状及水资源管理创新等关键议题。报告对德国当前的经济形势与创新系统面临的压力进行了剖析，评估了过往政策的得失，并提出相应改进建议，旨在为新一届德国政府提供科学的政策咨询，通过强化科研与创新体系，助力德国应对国际竞争挑战，实现技术主权与可持续增长。
2025年初，德国正处于现代经济史上最严峻的十字路口之一，周期性的经济疲软未见好转，还面临数字化滞后、人口老龄化、脱碳成本高企以及地缘政治压力等更深层次的结构性危机。在此背景下，德国联邦政府设立的研究与创新专家委员会（Expertenkommission Forschung und Innovation, EFI）发布《2025年德国科研创新与技术能力评估报告》 （Gutachten zu Forschung, Innovation und technologischer Leistungsfähigkeit Deutschlands 2025，以下简称“EFI报告”）。这份报告不仅是对德国创新能力的“体检单”，更是一份措辞严厉的“病危通知书”。报告直指上一届联邦政府在科研与创新政策上的执行力不足，并针对工业政策、双重转型（数字化与脱碳）、量子技术及水资源管理四大领域提出了详尽的重构建议。
01
宏观诊断：
经济失速与创新系统的多重承压
（一）告别增长：令人担忧的宏观经济图景
德国经济的发展态势已引起专家委员会的极度担忧。自俄乌冲突爆发以来，德国经济从新冠疫情中的复苏进程戛然而止。数据表明，2022年德国实际GDP仅增长1.4%，随后的2023（-0.3%）年和2024（-0.2%）年则陷入了事实上的停滞。与全球主要竞争对手相比，德国的增长动力显著不足，不仅远落后于中国、美国、韩国和日本等工业强国，甚至低于欧盟的平均水平。
更为严峻的是，这种疲软并非单纯的周期性波动，而是深层的结构性问题。生产潜力的预测值近年来屡次下调。作为经济增长核心引擎的固定资产投资自2023年以来持续下滑。根据德国工商总会（DIHK）2024年秋季的调查，三分之一的企业计划削减投资。投资意愿的低迷不仅反映了企业对未来的悲观预期，更揭示了一个危险的趋势：对德国未来至关重要的创新投资正在被搁置、取消，甚至转移至海外。
（二）创新系统的预警信号：投入停滞与产出乏力
在德国长期以来引以为傲的科研体系中，多项关键指标显示该系统正面临严峻挑战，甚至已被竞争对手超越。
研发支出的增长鸿沟：研发支出是未来创新的基石。然而，在2019/2020年至2021/2022年期间，德国研发总支出的增长率仅为2.6%。这一数据在国际比较中显得苍白无力：同期中国增长了7.8%，美国增长了6.0%，韩国增长了5.2%。即便是欧盟27国1的平均增长率（3.5%）也明显高于德国。
研发强度的停滞：研发强度（研发支出占GDP的比重）是衡量一个国家创新意愿的核心指标。2019年至2023年间，德国的研发强度始终徘徊在3.07%至3.11%的区间内，陷入停滞。相比之下，韩国已攀升至4.73%，美国达到3.54%，日本达到3.35%，均在不断拉大与德国的差距。
专利产出的萎缩：在衡量创新产出的跨国专利申请量方面，德国甚至出现了负增长。从2018年到2021年，德国的跨国专利申请量下降了1.3%。作为对比，中国同期增长了4.9%，韩国增长了3.5%，美国增长了0.9%。这意味着德国在将科研投入转化为具有全球商业价值的技术成果方面，效率正在下降。
（三）政治执行力的赤字：这一届政府“太慢了”
EFI对行将卸任的“交通灯”政府的科创政策做出了严厉评估。尽管其《未来研究与创新战略》准确锁定了数字化与脱碳的双重转型方向，但在执行层面却受制于一个核心短板：行动迟缓。
报告指出，政府的行动深受“优先排序赤字”和“协调赤字”的困扰，距离其自我标榜的“德国速度”相去甚远。许多在联合执政协议中承诺的关键项目至今未能落实，包括：
DATI（德国技术转让与创新署）：旨在促进技术转移的关键机构至今未投入运行。
数据相关立法与机构：《研究数据法》和“数据研究所”的建立进展迟缓，严重阻碍了数据驱动型创新的发展。
基础设施建设：无论是数字化行政管理，还是宽带网络、电力和氢能基础设施的扩建，均未取得实质性突破。
02
战略重构：
新时期的工业政策原则
面对全球地缘政治紧张局势和脱碳压力，工业政策在全球范围内迎来了“复兴”。EFI报告详细探讨了德国应如何运用这一工具，并划定了明确的界限。
（一）工业政策的三大目标与潜在风险
现代工业政策主要服务于三个目标：促进可持续性（如脱碳）、增强企业竞争力以及确保技术和经济主权。然而， 委员会警告称，工业政策存在显著风险，如引发昂贵的补贴竞赛、导致资源错配以及滋生寻租行为。特别是“垂直工业政策”（针对特定行业的干预），虽然旨在培育“国家冠军”或建立新市场，但历史经验表明其成败高度依赖具体情境，且容易导致市场扭曲。
（二）EFI的工业政策实施原则
为了规避风险并最大化收益，EFI提出了一套严格的工业政策实施原则，建议本届默茨政府予以采纳：
横向政策优于纵向干预：工业政策的核心应是改善整体框架条件（如基础设施、税收、法规），即“横向政策”。这种做法对所有行业一视同仁，风险较小。
纵向干预必须具有“催化性”：如果必须采取针对特定行业的“纵向措施”（如支持芯片产业或氢能），这些措施只能发挥催化剂的作用。这意味着补贴必须是暂时的，旨在帮助技术跨越早期的成本门槛或打破路径依赖。一旦转型启动或目标达成，国家资助必须立即退出，绝不能演变为长期的结构性补贴。
促进创新而非保护旧有体系：好的工业政策应致力于促进新企业的诞生和成长，支持创造性的破坏。政策不应被用来人为延长注定衰退的旧技术或旧行业的寿命，也不应为了保护现有就业而阻碍结构性变革。
开放的主权观：针对“技术主权”的追求不应被误读为“自给自足”或“脱钩”。国际分工仍是繁荣的基础。德国应通过多样化供应链和加强自身在关键技术领域的优势来确保主权，而不是追求所有关键产品都在本土生产。
03
双重转型：
数字化与脱碳的结构性变革
德国经济正经历两场深刻的转型：数字化（提升竞争力）和脱碳（实现环境可持续）。EFI报告通过详尽的数据分析，揭示了这两场转型在德国截然不同的进展状况。
（一）“跛脚”的转型：数字化的巨大落后与脱碳的相对优势
报告通过专利数据揭示了德国技术储备的结构性失衡：
数字化技术的落后者：在数字化相关技术领域，德国的表现令人失望。2021年，德国跨国专利申请中仅有12.9%属于数字化技术，在所有比较国家中排名垫底。相比之下，中国这一比例高达29.8%，美国、韩国和加拿大也均在26%-28%之间。这种巨大的技术产出差距表明，德国正在错失数字化转型的技术基座。
脱碳技术的领跑者：相反，在脱碳技术领域，德国表现出较强的竞争力。2021年，德国跨国专利申请中有13.8%与脱碳相关，略高于欧盟平均水平（13.5%），在顶尖集团中仅次于韩国和法国（约16%）。
（二）劳动力市场的两极分化
数字化和脱碳正在重塑德国的就业结构。数据分析显示：
高风险岗位正在消失：从2013年到2022年，那些具有“高数字化潜力”（即工作内容极其容易被计算机替代）的职业，其就业份额下降了3.6个百分点。同样，从事“环境破坏型”职业（如高碳排放行业）的就业份额也下降了2.1个百分点。
行业冲击：汽车制造、机械制造和化工行业面临着“双重转型压力”。例如，在金属生产行业，超过80%的岗位被评估为具有高数字化替代潜力，同时该行业也是高碳排放的集中地。
技能极化：就业需求正在向两端转移——对高技能专家和低技能辅助人员的需求增加，而传统的中间层“熟练技工”面临最大的岗位流失风险。
（三）政策建议：从防御转向赋能
针对上述现状，EFI提出了一系列具体建议：
基础设施是底线：既然数字化是短板，光纤网络的扩建必须加速，特别是在农村地区，这对中小企业的生存至关重要。
统一碳价机制：为了推动脱碳，最有效的手段是建立一个跨部门（涵盖工业、建筑、交通）的统一CO2价格信号。这将促使企业自动寻找成本最低的减排技术，而非由政府微观管理。
碳差价合约：委员会认可碳差价合约作为支持工业转型的工具，因为它可以对冲创新技术的初期成本风险。但必须通过竞争性招标来分配这些合约，以防止国家承担过高的成本。
促进劳动力流动：政策不应试图“保住”那些注定要被自动化或脱碳淘汰的岗位。相反，劳动署的资金应更多用于资助员工进行跨行业、跨职业的再培训和转岗，提高劳动力市场的适应性。
04
决战未来：
量子技术的战略高地
量子技术被视为未来的关键技术，具有颠覆现有计算、通信和传感范式的潜力。EFI报告专门开辟章节，详细分析了德国在这一领域的机遇与危机。
（一）技术的颠覆性潜力
量子计算：利用量子叠加和纠缠原理，能够解决经典计算机无法处理的复杂优化问题（如物流、药物研发、材料模拟）。预计到2035年，其能创造高达2万亿美元的价值。但它同时也对现有的网络安全加密体系构成致命威胁。
量子通信：通过量子密钥分发实现物理上绝对安全的通信，是防御量子计算机攻击、保障国家安全的关键。
量子传感：利用量子系统对环境的极度敏感性，实现超高精度的测量（如超精确GPS、医疗成像），这是德国的传统强项。
（二）德国的尴尬处境：科研强，转化弱
报告揭示了德国在量子技术领域的典型“欧洲病”：基础研究实力雄厚，但商业转化能力薄弱。
专利劣势：在量子计算领域，全球跨国专利申请主要集中在美国（IBM, Google, Microsoft）和中国手中。美国拥有近一半的全球专利，而德国虽然在欧盟内部领先，但在全球范围内仅占很小份额。
转化鸿沟：欧盟学者的量子计算论文数量庞大，但这些论文被专利引用的比例仅为10%左右，而美国这一比例接近20%。这说明欧洲的科研成果更多停留在纸面上，而美国的科研成果更多转化为实际技术。
资金缺口：尽管德国政府推出了30亿欧元的资助计划（2023-2026），但在风险投资方面，德国初创企业获得的资金远低于美国同行，导致其难以跨越从实验室到市场的“死亡之谷”。
（三）战略行动建议：打造欧洲量子生态
为了避免在这一关键领域沦为附庸，EFI建议：
整合欧洲力量：将分散的资源整合，建立一个统一的欧洲量子计算生态系统，打造“欧洲制造”的量子计算机，避免在关键硬件上依赖非欧洲供应商。
实施“锚定客户”策略：借鉴美国模式，政府不应只充当资助者，更应充当“第一大客户”。通过公共采购合同（而非单纯的研发补贴）直接购买本土初创企业的产品和服务，为其提供早期收入流和市场验证。
打破军民界限：量子技术具有典型的双重用途特性。德国应放弃传统的民用与军用研究严格隔离的做法，促进国防需求与民用研发的协同，提高资源利用效率。
制定后续战略：现有的国家量子战略将于2026年到期。政府必须立即制定后续战略，为长期投资提供确定性。
05
隐形危机：
水资源管理的创新挑战
除了高精尖技术，EFI报告还罕见地将目光投向了基础但至关重要的领域——水资源。气候变化正在打破德国“水资源丰富”的常识，带来新的创新挑战。
（一）气候变化带来的双重冲击
德国正面临水资源在时间和空间上分布不均的加剧：
极端波动：气候模型预测，未来夏季干旱和冬季暴雨将频繁交替出现。这不仅导致季节性缺水和用水冲突，也使现有的排水基础设施难以应对洪涝风险。
水质危机：德国几乎所有地表水目前都未能达到欧盟规定的“良好化学状态”（主要受汞、阻燃剂污染），约三分之一的地下水体化学状况不佳（主要受农业硝酸盐污染）。
（二）结构性障碍：碎片化与数据黑洞
德国水务行业存在严重的结构性问题，阻碍了创新技术的采纳：
极度碎片化：德国拥有近6000家供水商和近9000家污水处理厂，这在国际上也是罕见的（相比之下英国仅有几十家）。这种极度分散的结构导致大多数小型企业无力承担研发成本，研发投入极低。
规避风险：作为关键基础设施运营者，水务公司首要任务是安全，因此极度排斥尝试未经大规模验证的创新技术。
数据缺失：令人惊讶的是，德国至今缺乏统一的数字化水资源登记册。许多地方对实际取水量缺乏精确监测，甚至不清楚到底发放了多少取水权，这使得精细化管理变得不可能。
（三）创新解决方案：价格机制与监管实验
为了倒逼水务行业创新，EFI建议引入强有力的市场和监管工具：
真实价格：目前许多联邦州（如巴伐利亚、黑森）的取水费极低甚至免费，这无法反映水的稀缺性。必须引入反映稀缺性的取水费，甚至在干旱期实行动态水价，用高成本倒逼工业和农业采用节水技术。
污染者付费原则：建议参考丹麦模式，对农药和化肥征收专项税费，迫使农业减少使用，从源头降低水污染；落实欧盟规定，让制药和化妆品行业为其产品造成的微污染物处理成本买单（例如资助污水处理厂升级第四级净化工艺）。
真实实验室：调整法规限制，在特定区域授权水务公司开展创新试验，以“试错-迭代”模式突破传统路径依赖，为水资源管理改革提供风险可控的实证依据与政策储备。
数字化透明：必须迅速建立数字化的国家水资源登记册，实施“一次性录入”原则，确保数据在不同部门间共享。
06
结语：变革的紧迫性
EFI报告向德国政界和经济界发出了明确的信号：传统的渐进式改进已不足以应对当前的结构性危机。德国必须克服政策执行中的拖延症，建立更具战略性、更注重效率的创新治理体系。
无论是通过光纤和数据法案补齐数字化的短板，还是通过整合欧洲资源抢占量子技术的未来，抑或是通过价格机制倒逼水资源管理的现代化，核心逻辑是一致的：政府不应试图微观管理经济或保护旧结构，而应制定清晰、长期、有利于创新的框架条件，让市场和技术的力量引领德国走出停滞，从而帮助德国在未来的全球竞争中保持其工业和科技强国的地位。
1 原文为EU-27，不含英国，英国正式脱欧时间为2020年1月31日。
编者简介
赵千里，浙江科技大学中德工程师学院讲师，德语国家研究中心研究人员。
编辑：章媛
图片来源：互联网
初审：王兆义
终审：徐理勤
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