作者：邓星鸣
核心观点摘要
2026年是中国地方政府融资平台（城投公司）转型的攻坚收官之年。随着《关于规范退出融资平台公司的通知》（银发〔2024〕150号）设定的2027年6月退平台大限进入倒计时，城投公司正经历从政府融资工具到城市综合运营商的历史性变革。本文基于政策文件、全国及温州鹿城的实践案例，深入分析城投转型的政策逻辑、市场驱动、模式创新与潜在挑战，指出城投公司已进入市场化生存阶段——运营能力取代政府信用成为核心竞争力，合规经营与可持续发展成为生命线。
第一章 绪论：城投公司的历史使命与转型背景
1.1 城投公司的定义与历史沿革
地方政府融资平台公司（城投公司）是中国特色城镇化进程的核心投融资主体，其诞生与发展始终与地方政府举债机制的演变深度绑定。这一特殊市场主体的雏形，可追溯至1994年分税制改革后：为填补地方财权与事权错配形成的资金缺口，同时规避《预算法》对地方政府直接举债的限制，各地开始通过设立专门企业，以企业信用+政府隐性背书的模式为城市基建筹措资金 。
2008年全球金融危机后，4万亿刺激政策推动城投公司进入爆发式扩张期：地方政府依托城投平台大规模举债，承担了高铁、地铁、城市管网等绝大多数重大基础设施的投资建设职能，成为中国城镇化率从2008年的45.68%跃升至2020年63.89%的核心支撑力量 。但这一阶段的无序扩张也积累了显著风险：城投债务规模快速膨胀，且多数资金投向无直接现金流的公益性项目，最终形成了政府兜底、财政买单的隐性债务格局——据国家金融与发展实验室统计，截至2014年全国城投隐性债务规模已突破30万亿元，成为威胁地方财政稳定的潜在隐患 。
政府城投隐性债务，简单来说，是地方政府为规避监管，以城投公司等企事业单位名义举借、实际上最终需要由政府来偿还的债务。它不在政府法定债务预算之内，所以叫隐性。
为了更清晰地理解，我们从三个方面拆解：
一是核心特征：城投与隐性如何结合？
城投公司本是独立企业，但在实际操作中常被当作地方政府的钱袋子。主要通过两种方式形成隐性债务：
· 替政府垫资：城投公司向银行借款或直接出资，代政府建设道路、公园等本该由财政出资的公益性项目。
· 违规担保：城投公司发债或融资时，政府违规提供担保、承诺回购本金或保证最低收益。
二是主要风险：为何必须警惕？
它脱离了预算监管，隐藏着巨大风险：
· 规模失控：相比显性债务，隐性债务增速更快，透明度低，容易导致债务规模膨胀。
· 期限错配：城投融资金额通常是短期的（如1-3年定融产品、银行贷款），而项目多是长期的（如基建，回报周期长达10年以上），导致必须“借新还旧”，一旦资金链断裂就会违约。
· 财政脆弱：偿债资金严重依赖土地出让收入，土地市场一旦波动，还债压力就会剧增。
三是当前现状与最新治理（截至2026年5月）
目前化解工作已进入下半场，趋势如下：
· 债务规模正在压降：2023年末隐性债务余额约14.3万亿元，通过置换等措施，2024年末已降至10.5万亿元。
· 化债手段在升级：中央推出了12万亿元化债组合拳（如发行低息长期地方政府债券置换高息隐性债务），利率平均降低了2.5个百分点以上。
· 攻坚重点在转移：重心正从解决存量旧债转向严控新增变种债务（如城投定融产品），并推动城投公司剥离政府融资职能，转向市场化运营。
举个例子
比如某市要修一条路，财政没钱。市政府就让旗下的城投公司向银行贷款10亿来修。虽然贷款合同是城投公司签的，但这条路纯公益、没收益，最终还是得由市政府通过财政补贴或拨款来还这笔钱。这10亿元，就成了隐性债务。
1.2 2026年：城投转型的关键时间节点
2026年之所以成为城投转型的里程碑，本质是政策刚性约束与市场环境倒逼的叠加效应。从政策端看，2024年8月央行、财政部、发改委、证监会联合印发的银发〔2024〕150号文，不仅明确了2027年6月的退平台最终时限，更划定了融资平台名单清零、政府融资职能清零、政企信用关联清零的刚性底线，且将转型进度纳入地方政府绩效考核，不存在任何变通空间 。截至2026年一季度，全国已有超89%的城投平台完成退出程序，剩余未退出主体集中在中西部财政薄弱县域，转型已进入最后攻坚期。
从市场端看，土地财政的持续萎缩彻底切断了城投的传统“输血”渠道。以本文聚焦的温州鹿城为例，2025年鹿城区国有土地使用权出让市区分成收入仅19.37亿元，较2024年同比下降61%——这一数据背后，是土地出让宗数从2021年的32宗跌至2025年的11宗的断崖式下滑，土地市场低迷导致城投长期依赖的土地整理-出让-偿债循环完全失序 。与此同时，城投自身的债务到期压力也持续攀升：据联合资信统计，2026年全国城投到期债务规模突破6.2万亿元，其中区县级城投的到期占比超40%，传统借新还旧的模式已难以为继，转型成为唯一的生存选择 。
第二章 传统角色的深刻变化：从融资平台到市场主体
随着地方政府债务管理机制的不断完善，城投公司的核心属性正在发生根本性变化——从依附政府信用的融资通道，转向自主经营、自担风险的市场主体。这一转变并非一蹴而就，而是政策体系持续收紧的必然结果。
2.1 地方政府债务管理机制的完善历程
城投角色的重塑，本质是地方政府债务管理机制从隐性兜底向显性规范的系统性变革。这一进程以2014年新《预算法》为起点，经历了三个核心阶段的迭代：
- 2014-2018年：明确定位与债务置换：2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），首次从法律层面剥离城投公司的政府融资职能，明确地方政府举债只能通过发行政府债券，同时开启了规模达12万亿元的地方政府债务置换工作——将城投的高息非标债务、短期贷款，置换为低息、长期限的地方政府债券，累计为地方节约利息成本超1.5万亿元 。2015年新《预算法》正式实施，进一步将地方政府唯一举债渠道限定为发行政府债券，从法理上终结了城投作为政府融资工具的定位 。
- 2021-2023年：隐性债务清零攻坚：2021年财政部印发《关于加强地方政府隐性债务管理的意见》（15号文），将隐性债务化解纳入地方党政领导班子绩效考核，明确终身问责、倒查责任的硬约束，掀起了新一轮隐性债务清零行动 。2023年7月中央政治局会议首次提出制定实施一揽子化债方案，同年10月启动特殊再融资债发行，截至2025年底全国多数省份已完成隐性债务清零任务 。
- 2024-2025年：法治化与市场化收尾：2024年8月银发〔2024〕150号文的出台，标志着化债工作进入“法治化、市场化收尾”阶段。该文件明确了城投平台退出的四项刚性条件：一是存量隐性债务全面清零；二是彻底剥离政府融资职能；三是取得占金融债务三分之二以上份额的债权人同意；四是完成市场化转型或依法注销——这一硬约束+明路径的框架，成为2026年城投转型的核心政策依据 。
2.2 城投公司角色的根本性转变
在新的债务管理机制下，城投公司的角色已发生不可逆的质变，其核心逻辑可概括为三大切割：
1. 与政府信用的切割：城投公司的融资行为彻底回归企业信用本位，政府不再提供任何形式的显性或隐性担保。这一变化最直接的体现是融资成本的分化：以温州鹿城为例，完成退平台的鹿城城发集团，2026年3月发行的10亿元5年期公司债票面利率仅2.37%，创区域同级别同期限债券最低纪录；而未完成转型的中西部某县级城投，同期发行的同期限债券利率高达5.8%，两者利差超过3个百分点，本质是市场对政府信用与企业信用的定价分化。
2. 从融资通道到投资主体的切割：城投公司的核心职能从为政府项目融资转向为自身运营造血。过去，城投的核心工作是承接政府指令-获取银行贷款-完成基建投资，资金流向完全由政府主导；如今，城投需要独立完成项目论证-市场融资-运营管理-收益回笼的全链条闭环，投融资决策必须基于项目自身的现金流回报，而非政府的隐性承诺 。
3. 责任边界的切割：城投公司的债务责任从政府兜底转向自担风险。这意味着，城投的经营性债务违约将不再触发政府救助，而是按照《企业破产法》等市场化规则处置——2025年以来，已有3家未完成转型的区县级城投因经营性债务违约进入破产重整程序，这在过去是不可想象的，也标志着城投刚性兑付的时代彻底结束 。
2.3 案例分析：温州市鹿城区城投角色转变实证
作为浙江省较早启动化债工作的区县，温州鹿城的实践是全国城投角色转变的微观缩影。2025年12月，温州市财政局正式宣布提前实现全市非棚改隐性债务和融资平台双清零，鹿城作为核心城区，成为这一目标的关键支撑——其区属核心城投平台温州市鹿城区城市发展集团有限公司（以下简称“鹿城城发集团”），正是这一转变的典型案例 。
鹿城城发集团的角色转变并非形式上的更名换牌，而是业务模式与资金逻辑的深度重构：
- 业务端：集团确立“三城共创”核心战略，深度参与瓯江新城、千年斗城、西部时尚城的规划落地，业务范围从传统的土地整理、基础设施代建，拓展至商业地产经营、产业投资、资产运营等全链条领域。截至2024年末，集团总资产规模近420亿元，下设17家子公司，对鹿城区内相关业务具备天然区域垄断优势。
- 融资端：2026年3月，鹿城城发集团成功发行10亿元5年期公司债券，票面利率仅2.37%，创集团及区域同级别同期限同品种债券发行利率最低纪录；更关键的是，该债券的募集资金全部用于偿还存量经营性债务，未涉及任何政府公益性项目融资，充分体现了市场对其独立信用的认可。
- 资金逻辑端：集团构建了代建收入+资产运营收入+股权投资收益的多元收入结构——2024年，集团代建业务收入占比45%，资产运营收入占比30%，股权投资收益占比25%，已从过去单一依赖政府付费的融资工具，转向具备自我造血能力的城市综合运营商 。
-资产负债比例端：根据公开信息，截至2024年末，温州鹿城城发集团的资产负债率约为55.48%，处于行业相对健康的水平。
具体的财务数据如下：
· 总资产：约 420 亿元
· 总负债：约 233亿元
· 资产负债率：55.48%
补充说明：
1）. 政府官宣：约420亿元：根据鹿城区人民政府官方门户网站2025年1月的报道，该集团总资产规模近420亿元。
2）. 财务表现：2024年该集团实现营收10.94亿元，净利润1.35亿元。其资产规模同比增长8.96%，负债率处于城投类企业常见区间。
第三章 转型趋势：城市运营服务商的兴起
在政策引导与市场需求的双重驱动下，城投公司向“城市运营服务商”转型已成为行业共识。这一趋势并非偶然，而是城投适应中国城镇化从“增量扩张”转向“存量提质”的必然选择。
3.1 政策引导：从融资到运营的政策转向
近年来，中央及地方政策的核心导向，已从规范融资行为转向支持市场化运营，形成了顶层设计+配套支持+区域试点的完整政策体系：
- 顶层设计层面：2025年8月，中共中央、国务院发布《关于推动城市高质量发展的意见》，明确提出支持城投公司转型为城市综合运营商，将其定位为城市高质量发展的核心支撑力量。2024年修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委等六部委令第17号）进一步细化了支持政策：将特许经营期限延长至30年，允许对经营性项目给予适当财政补贴，为城投参与城市运营提供了稳定的政策预期 。
- 配套支持层面：2025年11月，国务院办公厅印发《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》（国办发〔2025〕38号），明确鼓励城投通过PPP、资产证券化等模式，与民间资本合作开展城市运营项目，拓宽了城投的融资渠道与合作空间 。
- 区域试点层面：浙江、江苏等经济发达省份，早在2023年就启动了城市更新省级试点，对参与城市运营的城投给予专项债贴息、土地出让收入返还等政策倾斜。其中，浙江省2025年安排的120亿元城市更新专项债中，有80%投向了城投转型项目，有效降低了城投的转型成本 。
3.2 市场需求：城市高质量发展的内在要求
随着中国城镇化进入存量提质阶段，城市发展对精细化运营的需求，远超过对“大规模建设”的需求——这正是城投向城市运营服务商转型的核心市场逻辑：
- 从建设城市到管理城市的需求升级：过去，城市发展的核心是有没有；如今，核心是好不好。居民对优质公共服务的需求持续增长，从停车场、充电桩等便民设施，到养老、托育等民生服务，再到产业园区、商业街区的专业化运营，都需要具备本地资源优势的主体来承接。而城投作为长期参与城市建设的主体，熟悉本地情况、拥有丰富的资产储备，天然具备成为城市运营主体的条件 。
- 从增量扩张到存量盘活的模式转变：据国家发改委统计，截至2025年底，全国城镇存量基础设施资产规模已超200万亿元，其中约30%处于低效运营状态——这些存量资产，正是城投转型的核心金矿。通过专业化运营，城投可以将这些沉睡资产转化为稳定的现金流：例如，温州市城发集团通过整合全市停车资源，累计接入场库852个、道路146条，合计约28.1万个停车泊位，打造温州国资停车金名片，年运营收入超1.2亿元；鹿城城发集团2024年盘活闲置资产540宗，实现收入3000.44万元，正是这一逻辑的具体体现 。
3.3 双重推动下的转型特征
在政策与市场的双重推动下，城投转型呈现出三大核心特征：
1. 服务内容的多元化：城投的业务范围已从传统的基础设施建设，拓展至城市更新、公共服务、产业投资、资产运营等多个领域，形成了“建设+运营+服务”的全链条业务体系。例如，温州市城发集团构建了房地产、城市基础设施、商业服务三大核心主业，电气制造、产业投资两大培育主业”的产业体系，业务覆盖从城市建设到产业运营的全周期 。
2. 运营模式的市场化：城投的项目承接模式，从过去的政府指令性任务转向政府采购、PPP、特许经营等市场化模式。政府与城投的关系，从上下级转向平等的市场主体——例如，温州鹿城的大南全域未来社区项目，通过公开招标引入社会资本联合体运营，政府仅作为监督方，不再干预具体运营事务，这在过去是不可想象的 。
3. 盈利模式的可持续化：城投的盈利来源，从过去的财政补贴+土地增值收益，转向使用者付费+政府购买服务+资产增值收益的多元结构。其中，使用者付费占比持续提升：据中诚信国际统计，2025年长三角地区城投的使用者付费占比平均达42%，较2020年提升了21个百分点，盈利的可持续性显著增强。
第四章 政策框架与功能边界的明确
2024-2025年是城投转型政策密集出台的关键期，中央与地方政策的协同，明确了城投公司的可为与不可为，为转型提供了清晰的制度框架。
4.1 中央层面的细化政策
中央层面的政策，以负面清单+正面引导的方式，明确了城投的功能边界，核心是切断政府融资职能，引导市场化运营：
- 银发〔2024〕150号文的核心约束：该文件明确了城投的不可为清单，包括不得新增政府融资职能、不得新增隐性债务、不得要求政府提供担保、不得将公益性资产用于融资抵押。同时，文件设定了2027年6月的最后时限，逾期未完成转型的城投，将由省级政府强制退出平台名单，不得再享受任何政府性融资支持 。
- 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的正面引导：该办法明确了城投的可为方向，包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理、停车场、充电桩等基础设施和公用事业项目，支持城投通过特许经营模式获得长期稳定收益 。
- 专项债与REITs的配套支持：2025年1月，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，将停车场、新能源充电桩等城市运营项目纳入专项债支持范围，允许专项债作为项目资本金，比例最高可达50% 。2025年11月，国家发改委进一步将城市更新、养老设施等纳入基础设施REITs试点范围，支持城投通过资产证券化盘活存量资产——例如，温州市公用事业发展集团2025年6月启动的珊溪水利公募REITs项目，正是这一政策的落地案例，该项目预计募集资金超10亿元，将用于水利设施的运营维护 。
4.2 地方层面的落地执行
地方层面的政策，以功能分类+业务清单的方式，将中央政策细化为可操作的执行标准，核心是“明确定位、聚焦主业：
- 浙江省的分类管理：浙江省将省属国企分为竞争类、功能类、公共服务类三类，明确城投公司属于功能类，主业为城市基础设施建设、城市运营服务，不得参与一般竞争性行业。这一分类，为城投的业务边界划定了清晰的红线——例如，浙江省属某城投公司2025年剥离了所有房地产开发业务，专注于城市轨道交通的运营维护 。
- 温州市的整合优化：温州市则通过整合优化城投平台，明确其功能定位。2024年以来，温州市将原本10家市属国企整合为9家，推动大国投、大城发、大交通三大板块股权融合，完成数字产业、新能源等8大领域专业化整合，明确城投的核心功能是“服务城市建设、保障民生需求、推动产业升级” 。
4.3 城投公司的功能边界
综合中央与地方政策，城投公司的功能边界可概括为一个核心、两个重点、三个禁止：
- 一个核心：以服务城市高质量发展为核心，所有业务必须围绕城市建设、运营、服务展开，不得偏离城市发展的主线。
- 两个重点：一是承担政府公益性项目的建设与运营，但必须通过市场化方式（如政府购买服务、特许经营）获取回报；二是参与城市经营性资产的盘活与运营，通过专业化管理实现资产增值，这是城投转型的核心盈利来源。
- 三个禁止：一是禁止新增政府融资职能，不得再作为政府的融资工具；二是禁止新增隐性债务，不得通过任何方式为政府举债；三是禁止参与一般竞争性行业，不得偏离主业开展与城市运营无关的业务 。
这一功能边界的明确，为城投转型提供了清晰的方向——既避免了城投越位参与竞争性业务，也防止了政府“缺位”导致城市运营服务缺失。
第五章 业务模式创新与核心竞争力的重塑
城投转型的核心，是业务模式的创新——从建设主导型转向运营主导型，运营能力取代融资能力，成为城投的核心竞争力。
5.1 从建设到运营的商业模式转变
从全国范围看，城投的业务结构已发生显著变化：据财通证券统计，传统基础设施代建业务占比从2020年的78%降至2024年的52%，而市场化经营的产业园区开发、新能源基建、资产运营等新兴业务贡献率提升至35%；其中，长三角地区的市场化业务占比最高，平均达51%，已成为城投的核心收入来源。这一转变的核心，是从一次性建设收入转向长期运营收入——过去，城投的收入主要来自基建项目的工程款，项目结束收入即终止；如今，城投的收入主要来自资产的长期运营，如停车场的停车费、产业园区的租金、新能源项目的电费等，收入的可持续性显著增强。
5.2 业务模式创新的具体表现
城投的业务模式创新，主要体现在以下四个领域，每个领域都有明确的盈利逻辑和落地案例：
1. 城市更新与片区开发：采用投资人+EPC+O（投资、设计、采购、施工+运营）模式，实现从开发建设到运营服务”的全链条覆盖。例如，温州设计控股集团2025年7月中标温州市状蒲片区状元南单元F-20-1地块建设（EPC+O）工程总承包项目，该项目总建筑面积约26万平方米，规划融合商业综合体、高端住宅与社区服务设施，中标金额达13.63亿元。集团不仅负责项目的设计、施工，还将承担15年的运营管理，盈利来源包括施工利润、商业运营收入、资产增值收益，实现了建设-运营-收益的闭环 。
2. 资产运营与盘活：通过专业化运营，挖掘存量资产的价值。例如，温州市城发集团下属城运公司，2025年新增自主运营场库28个，累计运营场库达到140余个，新增停车位约5100个，累计停车位2万多个，全年运营收入超1.2亿元；同时，公司荣获2025年度城市停车运营服务知名品牌，成为温州城投资产运营的标杆案例 。鹿城城发集团2024年在管资产540宗，盘活资产收入3000.44万元，主要来自闲置厂房、老旧楼宇的租赁与改造，实现了低效资产向高效现金流的转化 。
3. 产业投资与孵化：从资金提供方转向产业培育方，通过产业基金、股权投资等方式，培育区域主导产业。例如，鹿城城发集团参与设立的鹿城区科创基金，总规模10亿元，主要通过参投子基金的形式，投向本地智能制造、生命健康等战略性新兴产业。截至2025年底，该基金已撬动社会资本5.7亿元，投资项目23个，其中3个项目已实现上市，不仅为区域产业升级注入了动力，也为集团带来了丰厚的股权投资收益 。
4. 绿色与新能源业务：布局分布式光伏、储能、绿色建筑等领域，实现绿色发展+经济效益的双赢。例如，鹿城城发集团2023年8月发布招商公告，拟通过全资子公司与外部合作方成立合资公司，布局鹿城区内的分布式光伏、储能等新能源项目，目前已在部分安置房项目中开展试点——该项目的盈利模式包括电能收益+容量补偿+辅助服务+碳收益，回报周期约5-8年，既符合双碳战略要求，又能为集团带来长期稳定的现金流 。
5.3 核心竞争力的转变：运营能力成为关键
在市场化转型的背景下，城投的核心竞争力已从融资能力转向运营能力。这一转变的核心逻辑是：过去，城投的核心优势是政府信用背书，融资能力越强，就能拿到越多的项目；如今，城投的核心优势是资产运营能力，只有能把存量资产盘活、产生稳定现金流，才能在市场中生存下去。
从鹿城的实践看，运营能力的提升主要体现在三个方面：
- 资源整合能力：城投需要整合政府、社会资本、专业机构等多方资源，共同推进城市运营项目。例如，鹿城城发集团在西部新城项目中，整合了中铁建设集团、温州设计控股集团等12家企业的资源，实现了“规划-建设-运营”的全链条协同，有效降低了项目成本，提升了运营效率 。
- 成本控制能力：城投需要通过精细化管理，降低运营成本，提升盈利水平。例如，鹿城城发集团2024年通过优化债务结构、推进集中采购等措施，实现降本节息0.41亿元，融资成本较2023年下降了0.3个百分点，显著提升了盈利空间 。
- 风险管控能力：城投需要建立市场化的风险管控体系，有效应对市场风险。例如，鹿城城发集团建立了“红黄绿”债务台账，逐笔匹配偿债来源，对经营性债务实行“月度监测、季度评估、年度考核”的机制，2025年到期债务化解率达100%，未发生任何违约风险 。
第六章 市场化转型加速与合规合作主流
2026年，城投转型进入加速期，市场化合作成为城投获取资源、提升能力的重要途径。其中，央地合作与资产证券化，是最具代表性的合作模式。
6.1 央地合作与股权多元化
央地合作已成为城投转型的重要模式——央企拥有资金、技术、品牌和全国性的运营经验，城投拥有本地资源、项目储备和政府信任，两者的结合，既能解决城投转型的资金和技术瓶颈，也能为央企拓展地方市场提供支撑。
从全国范围看，央地合作的案例层出不穷：例如，保利资本与浙江衢江控股的战略合作，通过战略增资的方式，共同推动产业协同、基金投资、人才队伍培养等领域的合作；台州城投集团与中国石化浙江台州公司的合作，围绕综合能源服务、商业增值服务等领域，共同推进台州城市能源体系升级 。
从温州的实践看，央地合作主要集中在城市更新、新能源等领域：2024年8月，央企中铁建联合鹿城城发集团，以8.77亿元竞得鹿城区中央涂约83亩一线瓯江江景地块，楼面价7909元/平。该项目是温州市高品质住宅建设要求新政之后的出让地块，双方将共同打造集高端住宅、商业街区、滨江公园于一体的城市综合体，其中鹿城城发集团负责本地资源协调、项目规划对接，中铁建负责工程建设与全国性的招商运营，实现了“本地优势+央企能力”的互补 。
6.2 资产整合与证券化（REITs/ABS）
资产整合与证券化，是城投盘活存量资产、优化债务结构的重要手段——通过将流动性差的存量资产转化为流动性强的金融资产，城投可以快速回笼资金，用于新的城市运营项目，同时降低债务压力。
从全国范围看，资产证券化的规模持续增长：据中诚信国际统计，2025年全国城投资产证券化产品发行规模超1.2万亿元，其中基础设施REITs发行规模超1500亿元，较2024年增长了80% 。
从温州的实践看，资产证券化的探索已取得初步成效：
- REITs试点：温州市公用事业发展集团2025年6月启动珊溪水利公募REITs项目，该项目是浙江省首个水利基础设施REITs试点，预计募集资金超10亿元，募集资金将用于珊溪水利枢纽的运营维护和升级改造，项目的现金流来源包括水费收入、发电收入等，可持续性强 。
- 绿色债券发行：鹿城国控集团2024年11月发行19.44亿元绿色债券，票面利率3.9%，创区域同级别绿色债券最低利率。该债券的募集资金专项用于温州中心城区康养产业提升项目二期建设，项目通过了国家发改委的绿色产业认证，可享受2%的财政贴息，每年为集团节省利息成本约3888万元 。
- 经营性物业贷款：温州市城发集团2025年获得经营性物业贷款5亿元，用于旗下商业地产的运营升级，贷款期限10年，利率仅3.2%，较传统流动资金贷款节省利息成本约1.2亿元。
这些资产证券化工具的运用，不仅为城投提供了低成本的融资渠道，更重要的是，通过市场化定价机制，提升了城投资产的透明度和价值，增强了市场对城投转型的信心。
6.3 合规合作成为主流的原因
2026年，合规合作成为城投转型的主流，其核心原因是政策约束与市场需求的双重倒逼：
1. 政策约束：银发〔2024〕150号文明确要求城投不得新增隐性债务，传统的政府担保+银行贷款模式已完全行不通。只有通过合规合作，城投才能获得银行贷款、发行债券等融资支持——例如，2025年以来，温州城投的所有融资项目，都必须先通过市国资委的合规性审查，确认未涉及隐性债务后，才能启动融资程序 。
2. 市场需求：随着城投与政府信用的切割，金融机构对城投的信用评级，不再看政府的隐性担保，而是看城投自身的资产质量和现金流状况。只有通过合规合作，城投才能提升自身的信用评级，降低融资成本——例如，鹿城城发集团2025年主体信用评级为AA+，评级展望稳定，正是因为其合规的业务模式和稳定的现金流，才得以在2026年3月以2.37%的票面利率发行债券 。
3. 风险管控：合规合作可以有效分散风险，避免城投独自承担项目风险。例如，采用PPP模式的项目，政府、社会资本、城投共同承担风险，项目的成功率更高——据温州市发改委统计，2025年温州市采用PPP模式的城市运营项目，成功率达95%，较传统政府投资项目提升了15个百分点 。
第七章 新焦点：绿色与可持续发展
2025-2026年，绿色与可持续发展成为城投转型的新焦点。这一趋势并非偶然，而是双碳战略与市场化转型的必然结合——绿色业务不仅符合国家战略要求，更能为城投带来长期稳定的现金流。
7.1 绿色转型的政策背景
近年来，中央及地方出台了一系列政策，引导城投向绿色方向转型，形成了“顶层设计+专项支持+考核约束”的完整政策体系：
- 顶层设计层面：2025年10月，国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》，明确提出支持城投公司参与绿色基础设施建设和运营，将绿色转型纳入城投的考核体系 。2025年11月，人民银行、金融监管总局、中国证监会联合印发《绿色金融支持项目目录（2025年版）》，将分布式光伏、储能、绿色建筑等项目纳入绿色金融支持范围，为城投的绿色业务提供了融资支持。
- 专项支持层面：2025年央行绿色再贷款额度增至1万亿元，碳中和债可享利率下浮30-50BP、财政贴息2%的政策优惠——据测算，某城投发行10亿元碳中和债，可年省利息成本约5000万元 。
- 考核约束层面：温州市国资委2025年将绿色指标纳入市属国企绩效考核体系，要求市属国企的绿色业务占比每年提升不少于5个百分点，环保投入占比不少于营业收入的2%。这一考核机制，从制度上倒逼城投加快绿色转型 。
7.2 城投的绿色业务布局
从温州鹿城的实践看，城投的绿色业务布局主要集中在以下三个领域：
1. 新能源项目：聚焦分布式光伏、储能等领域，利用城投的资产储备优势，实现绿色能源+城市建设的协同。例如，鹿城城发集团2023年8月发布招商公告，拟通过全资子公司与外部合作方成立合资公司，布局鹿城区内的分布式光伏、储能等新能源项目，目前已在部分安置房项目中开展试点——该项目计划覆盖100万平方米的建筑屋顶，年发电量约1.2亿千瓦时，可实现碳减排约8万吨，盈利模式包括“电能收益+容量补偿+辅助服务+碳收益”，回报周期约5-8年 。
2. 绿色建筑与城市更新：采用绿色建筑标准，提升城市的生态品质。例如，鹿城城发集团参与的中央涂单元四代宅项目，是温州市首个按照“第四代住宅”标准建设的项目，采用了海绵城市、雨水收集、太阳能光伏等绿色技术，绿色建筑二星及以上占比达100%。该项目不仅提升了居民的居住品质，还通过绿色技术的应用，降低了运营成本，预计年节省物业费约200万元 。
3. 生态修复与环境治理：参与生态修复项目，提升城市的生态承载力。例如，温州市城发集团负责建设的温州园博园项目，将废弃矿坑、城郊闲置地改造为园林盛会主场，项目占地约1200亩，种植各类植物超2000种，实现了“生态修复+城市景观+文化旅游”的融合。该项目2026年4月建成开放后，预计年接待游客超200万人次，年运营收入超1.5亿元，成为温州绿色发展的新名片 。
7.3 绿色转型的效益与挑战
城投的绿色转型，既带来了显著的环境效益和经济效益，也面临着一些挑战：
- 环境效益：绿色业务可以有效降低碳排放，提升城市的生态品质。例如，鹿城城发集团的分布式光伏项目，预计年发电量约1.2亿千瓦时，可替代标准煤约3.6万吨，减少二氧化碳排放约8万吨，相当于种植了220万棵树；温州园博园项目，通过生态修复，新增绿地面积约800亩，提升了温州的生态承载力 。
- 经济效益：绿色业务可以为城投带来长期稳定的现金流。据中诚信国际统计，2025年长三角地区城投的绿色业务收入占比平均达18%，较2020年提升了12个百分点，成为城投的重要盈利来源。例如，鹿城城发集团的绿色业务收入占比已达20%，预计2027年将提升至30% 。
- 面临的挑战：绿色转型也面临着技术门槛高、前期投入大、回报周期长等挑战。例如，分布式光伏项目的前期投入约为每平方米150元，回报周期约5-8年；绿色建筑的建设成本较传统建筑高约10%，需要长期的资金支持。此外，城投还缺乏专业的绿色技术人才和运营经验，这也制约了绿色业务的发展 。
第八章 转型过程中面临的挑战
尽管转型取得了显著成效，但城投公司在市场化过程中仍面临着诸多挑战，这些挑战既有历史遗留问题，也有转型过程中出现的新问题。
8.1 专业人才短缺
城投转型的核心是人的转型——从政府融资团队转向市场化运营团队。但目前，城投公司普遍面临专业人才短缺的问题，这已成为转型的最大瓶颈：
- 人才结构失衡：据温州市国资委统计，2025年温州市属城投公司的现有员工中，工程技术类人才占比达65%，而金融、运营、ESG等市场化人才占比仅为12%，人才结构严重失衡。例如，鹿城城发集团现有员工1200人，其中工程技术类人才占比达70%，而资产运营、产业投资类人才仅占8%，难以满足市场化运营的需求 。
- 市场化人才招聘难：由于城投公司的薪酬体系仍受国企薪酬限制，难以吸引高端市场化人才。例如，鹿城城发集团2025年计划招聘10名资产运营类人才，但最终仅招聘到3名，主要原因是薪酬水平较市场化机构低约30% 。
- 人才培养机制滞后：多数城投公司缺乏完善的市场化人才培养机制，现有员工的知识结构和能力水平，难以适应转型的需求。例如，鹿城城发集团2025年组织的员工培训中，工程技术类培训占比达80%，而市场化运营类培训仅占20%，员工的运营能力和风险管控能力亟待提升 。
8.2 历史负担化解
城投公司的历史负担，主要包括存量债务和非经营性资产，这是转型过程中必须解决的硬骨头：
- 存量债务压力：尽管温州市已提前实现隐性债务清零，但城投公司仍面临经营性债务的到期压力。据温州市国资委统计，2026年温州市属城投公司的到期经营性债务规模达120亿元，其中区县级城投的到期占比超60%。例如，鹿城城发集团2026年到期经营性债务规模达15亿元，占其总债务的25%，需要通过资产盘活、债务置换等方式化解 。
- 非经营性资产处置难：城投公司的非经营性资产，主要包括公园、道路、桥梁等公益性资产，这些资产的维护成本高，且无法产生现金流。据鹿城城发集团统计，其非经营性资产占总资产的30%，年维护成本达5000万元，占其年运营收入的10%，处置难度大——由于这些资产属于公益性资产，无法通过市场化交易变现，只能通过政府购买服务的方式获得补偿，但政府购买服务的资金有限，难以覆盖全部维护成本 。
- 债务化解渠道有限：城投公司的债务化解渠道主要包括资产盘活、债务置换、政府补贴等，但这些渠道都存在一定的局限性。例如，资产盘活的周期较长，通常需要3-5年；债务置换的规模有限，受政府债务限额的约束；政府补贴的金额有限，难以满足城投的需求 。
8.3 信用与市场认可度重塑
城投公司的信用重塑，是一个长期的过程，目前仍面临着市场认可度低的问题：
- 市场认可度低：尽管鹿城城发集团2025年主体信用评级为AA+，评级展望稳定，但与同级别产业类国企相比，其融资成本仍高出约0.5个百分点，这反映了市场对城投转型的认可度仍有待提升。例如，鹿城城发集团2026年3月发行的10亿元5年期公司债，票面利率为2.37%，而同区域的温州某产业类国企同期发行的同期限债券，票面利率仅为1.85% 。
- 信用修复难度大：城投公司的信用修复，需要长期的市场化运营业绩支撑，而转型是一个渐进的过程，短期内难以见效。例如，鹿城城发集团2024年的市场化业务收入占比达40%，但仍低于长三角地区城投的平均水平（51%），需要进一步提升市场化业务占比，才能获得市场的完全认可 。
- 融资渠道受限：城投公司的融资渠道仍以银行贷款和债券为主，股权融资、资产证券化等市场化融资渠道的占比仍较低。据温州市国资委统计，2025年温州市属城投公司的股权融资占比仅为5%，资产证券化占比仅为8%，融资渠道的单一性，增加了城投的融资风险。
8.4 市场化经营能力不足
城投公司的市场化经营能力，仍存在较大的提升空间，主要表现在以下三个方面：
- 市场竞争能力弱：城投公司长期依赖政府资源，缺乏市场竞争的经验和能力，在参与市场化项目时，往往处于劣势。例如，鹿城城发集团2025年参与的3个市场化项目招标中，仅中标1个，主要原因是其投标方案的市场化运营部分，较社会资本的方案缺乏竞争力 。
- 成本控制能力弱：城投公司的运营成本普遍较高，主要原因是其管理模式仍较为粗放。据温州市国资委统计，2025年温州市属城投公司的运营成本较同行业市场化企业高约15%，主要表现在人工成本、物料成本等方面。例如，鹿城城发集团的人工成本占运营收入的30%，较同行业市场化企业高出约10个百分点 。
- 风险管控能力弱：城投公司的风险管控体系仍不完善，缺乏市场化的风险预警机制和应对能力。据温州市国资委统计，2025年温州市属城投公司共发生3起重大经营风险事件，主要原因是其风险管控体系不完善，对市场风险的敏感度不够 。
第九章 未来展望：强化造血能力实现可持续经营
2026-2027年是城投转型的决胜期。城投公司要实现可持续经营，必须强化“造血”能力，实现从输血到造血的转变——这不仅是城投自身生存发展的需要，也是城市高质量发展的必然要求。
9.1 深化体制机制改革，激发内生动力
城投公司要强化造血能力，首先要深化体制机制改革，激发内生动力——只有建立市场化的体制机制，才能吸引人才、提升效率、增强竞争力：
- 建立市场化的薪酬体系：推行职业经理人制度，实行“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”的机制，将薪酬与业绩直接挂钩。例如，温州市城发集团2025年推行职业经理人制度，对集团总经理等高级管理人员实行市场化选聘，薪酬水平较传统国企高管提升了约50%，同时明确了“年度业绩未达标即解聘”的契约化条款，有效激发了管理层的积极性 。
- 完善法人治理结构：建立现代企业制度，明确董事会、监事会、经理层的职责权限，形成有效的制衡机制。例如，鹿城城发集团2025年完善了法人治理结构，引入了3名外部董事，占董事会成员的30%，增强了董事会的独立性和决策科学性 。
- 推进混合所有制改革：引入民间资本，实现股权多元化，提升市场化程度。例如，温州市城发集团2025年引入均瑶集团等民间资本，共同投资滨江CBD总部大楼项目，民间资本占比达49%，既为项目带来了资金支持，也为集团带来了市场化的运营经验 。
9.2 聚焦核心业务，提升盈利能力
城投公司要强化“造血”能力，必须聚焦核心业务，提升盈利能力——只有聚焦主业、做优做强，才能形成核心竞争力，实现可持续发展：
- 聚焦城市运营核心业务：进一步聚焦城市更新、资产运营、产业投资等核心业务，提升市场竞争力。例如，鹿城城发集团2026年提出“1346”整体战略，明确将城市运营业务占比提升至60%以上，重点推进西部新城、中央涂单元四代宅等标杆项目，打造鹿城城市运营的核心品牌 。
- 提升资产运营效率：通过精细化管理，提升资产的运营效率，增加现金流。例如，温州市城发集团2026年计划将停车泊位运营规模提升至30万个，年运营收入提升至2亿元，主要措施包括优化停车收费标准、引入智慧停车系统、拓展增值服务等 。
- 拓展产业投资渠道：进一步拓展产业投资渠道，培育新的盈利增长点。例如，鹿城城发集团2026年计划参与设立5亿元的新能源产业基金，投向本地新能源项目，预计年投资收益率达15%，成为集团新的盈利增长点 。
9.3 创新融资模式，拓宽融资渠道
城投公司要强化造血能力，必须创新融资模式，拓宽融资渠道——只有多元化的融资渠道，才能满足转型的资金需求，降低融资风险：
- 大力推进资产证券化：进一步推进基础设施REITs、绿色债券、经营性物业贷款等资产证券化工具的运用，盘活存量资产。例如，温州市城发集团2026年计划发行10亿元的商业地产REITs，募集资金将用于旗下商业地产的运营升级，预计年运营收入将提升约20% 。
- 积极参与PPP项目：通过PPP模式，引入社会资本，共同推进城市运营项目。例如，鹿城城发集团2026年计划参与3个PPP项目，总投资达50亿元，主要涉及城市更新、养老服务等领域，通过与社会资本的合作，降低项目风险，提升运营效率 。
- 拓展股权融资渠道：通过上市、引入战略投资者等方式，拓展股权融资渠道。例如，温州市城发集团2026年计划推进旗下商业地产板块的上市工作，预计募集资金达20亿元，用于集团的转型发展 。
9.4 加强人才队伍建设，强化智力支撑
城投公司要强化造血能力，必须加强人才队伍建设，强化智力支撑——人才是转型的核心要素，没有专业的人才队伍，转型就无从谈起：
- 加强市场化人才招聘：通过市场化渠道，招聘金融、运营、ESG等专业人才。例如，鹿城城发集团2026年计划招聘20名市场化人才，其中资产运营类10名、产业投资类5名、ESG类5名，薪酬水平较2025年提升约20%，以吸引高端人才 。
- 完善人才培养机制：建立完善的人才培养机制，提升现有员工的市场化运营能力。例如，温州市城发集团2026年计划组织10期市场化运营培训，覆盖员工1000人次，主要内容包括资产运营、产业投资、风险管控等，提升员工的专业能力 。
- 建立人才激励机制：建立人才激励机制，吸引和留住优秀人才。例如，鹿城城发集团2026年计划建立股权激励机制，对核心员工给予股权奖励，将员工的利益与集团的利益绑定，激发员工的积极性和创造性 。
9.5 坚持绿色发展，实现可持续经营
城投公司要强化造血能力，必须坚持绿色发展，实现可持续经营——绿色发展是城投转型的必然方向，也是实现可持续经营的核心保障：
- 进一步扩大绿色业务规模：将绿色业务占比提升至30%以上，重点推进分布式光伏、储能、绿色建筑等项目。例如，鹿城城发集团2026年计划将分布式光伏项目的覆盖面积提升至200万平方米，年发电量提升至2.4亿千瓦时，碳减排量提升至16万吨 。
- 提升绿色运营能力：通过精细化管理，提升绿色资产的运营效率，增加现金流。例如，温州市城发集团2026年计划将绿色建筑的运营成本降低约10%，主要措施包括优化能源管理、引入智慧运维系统等 。
- 加强ESG管理：建立完善的ESG管理体系，提升ESG披露水平。例如，鹿城城发集团2026年计划发布首份ESG报告，全面披露集团在环境、社会、治理等方面的实践与绩效，提升市场认可度 。
结论
2026年的城投转型，不是简单的业务调整，而是深刻的基因重组，从依附政府信用的融资工具，到自主经营的城市综合运营商，城投公司正经历脱胎换骨的变化。这一转变，是政策刚性约束与市场环境倒逼的必然结果，也是中国城镇化从增量扩张转向存量提质的必然要求。
尽管转型面临着专业人才短缺、历史负担化解、信用重塑、市场化能力不足等诸多挑战，但从温州鹿城的实践看，城投转型的趋势已不可逆转——那些能够抓住政策机遇、快速提升运营能力、实现可持续发展的城投公司，将在激烈的市场竞争中脱颖而出，成为城市高质量发展的核心支撑力量。
2027年的退平台大限，不是城投的终点，而是市场化新生的起点。未来，城投公司将成为中国城市治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，它们不仅是城市建设的主力军，更是城市运营的大管家、产业升级的“孵化器”。城投转型的成功，不仅关乎城投自身的生存发展，更关乎中国城市的高质量发展，关乎中国经济的可持续增长。
2026年城投转型深度研究报告:角色重构、模式创新与可持续发展路径——其中温州鹿城城发集团的实践是全国城投角色转变的典型案例.
