集采药品“三进”行动

政策研究报告

——从院内到院外：集采制度深化的全渠道延伸

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执行摘要

集采药品“三进”行动，是我国药品集中带量采购制度从公立医院向院外全渠道延伸的核心战略部署，指将集采中选药品推进至“基层医疗机构、民营医疗机构、零售药店”三类主体。本报告系统梳理该行动的政策脉络、各省落地进展与市场影响，为医药企业制定策略提供参考。

核心发现

一、政策加速推进：2022年山东淄博试点启动，至2026年5月，全国已有25省发文推动，13省公布集采“三进”药品目录，政策扩围步伐显著加快。

二、配备数量标准成型：主流标准为“80/50种”分级管理——三级民营医院≥80种，其他民营医疗机构及定点零售药店≥50种，成为各省普遍参照的基准线。

三、价格管控日趋收紧：零售药店以“不高于中选价”为鼓励导向，加价上限普遍为15%；民营医疗机构则要求不超过中选价格销售；公立基层医疗机构严格执行“零差率”。多省推行“双标签”制度，强化价格透明度。

四、市场格局加速重构：集采“三进”行动将从根本上压缩院外药品加价空间，倒逼非公立机构从“药品差价盈利”向“诊疗服务增值”转型，并对非中选产品形成替代压力。对中选企业而言，市场扩容与碎片化供应挑战并存。

五、2026年持续深化：4月国家发布《关于加快建设分级诊疗体系的若干措施》，明确集采“三进”作为强化基层用药连续性的重要抓手，预计2026年相关政策执行力度将进一步加强。

一、政策背景与驱动逻辑

1.1 何为集采“三进”

集采药品“三进”行动，全称为“促进集中带量采购药品进基层医疗机构、进民营医疗机构、进零售药店”，是在国家集采制度常态化制度化背景下，将集采中选药品的价格优势和供应保障延伸至院外全渠道的政策行动。

在政策设计层面，“三进”的三类目标机构各有侧重：基层医疗机构（乡镇卫生院、社区卫生服务中心及村卫生室）是集采药品进入农村和城乡结合部的关键节点；民营医疗机构（综合型及专科）承接了大量自费门诊和慢病管理市场；零售药店则是最贴近患者日常购药行为的终端，覆盖面最广。三类主体协同推进，方能实现“全渠道惠民”的政策初衷。

1.2 国家政策脉络

国家对集采“三进”的政策布局，可追溯至2019年集采试点扩围之初。从鼓励到引导、从原则性表述到具体数量要求，政策信号持续强化。以下为关键政策节点：

表1-1：国家层面集采“三进”政策框架梳理

1.3 “三进”的核心驱动因素

① 院外市场管理长期不规范

基层个体卫生机构因配送成本高、采购体量小，长期存在品种有限、价格偏高的问题，进一步加剧了群众“买药难、买药贵”的困境。零售药店的自主加价行为和信息不透明，形成了药品价值链中的灰色地带。通过“三进”行动强制推行“双标签”制度和加价上限，可有效规范市场秩序。

② 集采红利亟需向全终端扩散

公立医院已基本完成集采药品的价格体系重塑，但院外市场的集采品种配备率依然偏低。若集采效应长期局限于公立体系，将形成“政策孤岛”效应——集采药品在医院以中选价供应，患者一旦流向院外市场，往往仍需支付高价，医改红利被截留。

③ 集采品种持续扩围推动覆盖面延伸

国家集采已推进至第十一批，涉及品种覆盖心脑血管、糖尿病、抗感染等慢病领域，第十二批即将启动。随着中选品种数量突破千种，院外供应保障成为系统性问题，推动中选企业和采购部门将目光转向基层和零售市场。

④ 政策体系升级提供制度保障

2024年以来，国家在国采第十、十一批申报规则中更新了企业供应保障要求，明确中选企业须满足村卫生室、乡镇卫生院、报量民营机构及零售药店的用药需求，从源头上确保集采药品在基层“用得上”。

二、行动历程：从试点突破到全国铺开

集采“三进”行动的推进轨迹清晰而有规律：始于淄博的基层探索，经山东省级推广形成较成熟的制度模板，在2024年以来的多省跟进中走向全国扩围。这一演进路径背后，是政策压力与市场逻辑的双重驱动。

表2-1：集采“三进”行动推进历程

2.1 山东：先行者与模板提供者

山东是集采“三进”毫无争议的全国先行者。2022年，淄博市打出集采药品“四进”组合拳，打造“城乡全覆盖、全流程智能化”的集采落地新模式，并于同年实现全市五区三县全覆盖，累计为患者节约费用2.6亿余元。

2023年，山东省级层面发布《开展集采药品进基层活动实施方案》，将淄博经验升华为可复制的“五统一”制度框架：统一设置销售专柜、统一采用双标签公示价格、统一优先配备慢病用药、统一进行价格承诺、统一公布投诉电话。这一框架后来成为多省参照的基本范式。

2024—2025年，山东进一步将“三进”与紧密型县域医共体建设相结合，在医共体中心药房建设中深入推进集采进基层，实现机构层面的进一步扩围。

2.2 江西：探索“即申即纳”动态机制

江西是南方省份中最具代表性的推进样本。2024年8月，江西发布省级“三进”实施方案，率先构建“自愿申请、即申即纳、动态更新”的目录管理机制，操作路径高度便捷：企业登录省招采子系统，勾选拟申报产品并上传承诺函，次日系统自动纳入“三进”目录。

2025年10月，江西进一步发布《关于促进“三医”协同发展和治理 进一步推进集采药品“三进”工作走深走实的通知》，将目录管理与配备数量要求进行双重细化，并将药品品种划分为“三进药品品种”与“三进推荐配备药品品种”两个层级，后者在配备选品占比上原则上不低于60%。

江西模式的核心价值在于：通过降低企业申报门槛和简化操作流程，最大程度调动了中选企业的主观能动性，同时通过“推荐配备”品种管理，将政策目标落实为可量化的执行标准。

三、各省落地情况：进展、标准与差异

截至2026年5月，全国已有25省发文推动集采“三进”工作，其中13省公布了集采“三进”药品目录（含价格信息）。从整体态势看，“三进”行动已从局部试点走向全国主流，各省配备数量标准逐步向“80/50种”主流区间收敛，价格管理机制日趋精细。

3.1 药品配备数量要求

各省药品配备数量要求的设计基本遵循“按机构级别差异化赋值”原则，形成以下规律：

· 三级定点民营医院：80种为主流下限（安徽、辽宁、湖北、黑龙江、云南、福建、河北、山西、湖南、青海、广东、江西、四川等省份均采用）

· 其他民营医疗机构：50种为主流下限（上述省份的其他民营机构）

· 定点零售药店：50种为主流下限（多数省份与其他民营机构要求一致）

· 专科民营医疗机构：部分省份（陕西、浙江等）单独设定≥20种要求

· 早期试点省份（山东）：初始标准较低（≥50种），未按三级/非三级区分

表3-1：各省集采“三进”配备数量及价格要求汇总

3.2 药品销售价格要求

各省以集采中选价格为锚点，对不同主体实行差异化价格管理。整体框架遵循“公立零差率→民营不超中选价→药店可适当加价”的梯度逻辑：

表3-2：各类机构价格要求对比

双标签制度的推广

为保障价格信息公开透明，云南、福建、河北、江西、湖南等多省要求定点零售药店对集采药品实行“双标签”公示，即在价格标签上同时标明“集采中选价格”和“实际销售价格”，从制度设计上压缩灰色加价空间，也为患者提供了价格比价依据。

3.3 药品目录管理机制

已公布药品目录的13个省份中，江西、重庆、新疆、西藏、安徽、辽宁、黑龙江等省份的目录含有中选价格信息。陕西、浙江、青海等省份已陆续公布第二批目录，整体呈现“统一发布+动态更新”特点。

表3-3：集采“三进”药品品种范围（通用方向）

3.4 已公布目录省份一览

截至2026年5月，以下13省已公布集采“三进”药品目录：江西（两批次）、陕西（第二批）、湖南（两版）、重庆（两版）、新疆（第一批）、浙江（两批次）、西藏、安徽（第一批）、辽宁（第一批）、甘肃（第一批）、黑龙江（第一批）、青海（两批次+信息变更表）、宁夏。

暂未公布目录但已发布相关通知的省份：河南、贵州、江苏、广东、福建、云南、河北、山西、湖北、四川等。

四、典型省份深度分析

4.1 浙江：默认准入与高标准引导

浙江“三进”行动的特色在于其独特的“默认准入”机制：根据《关于开展集采药品“进基层医疗机构、进民营医疗机构、进零售药店”供应品种申报工作的通知》，未在申报时间内主动确认的产品，视同纳入《浙江省集采药品“三进”供应清单》。这一“不申报即默认纳入”的设计，极大降低了企业参与门槛，也倒逼企业必须提前维护产品信息状态，形成制度性压力。

在配备数量目标上，浙江鼓励综合型民营医疗机构达到100种（超出全国主流标准），体现出浙江在商业医疗机构参与度方面的高预期。浙江同时要求定点基层医疗机构原则上全员参加，是全员参加要求执行最严格的省份之一。

4.2 湖南：量价比较指数与动态加成管理

湖南在价格管理机制上做出了全国范围内颇具创新价值的尝试：允许零售药店按集采中选价加成不超过15%销售，同时引入“定点零售药店量价比较指数”机制——对指数持续偏高的药店，适当降低其加成比例，形成“整体价格越高、未来加成空间越窄”的反向约束逻辑。

湖南还鼓励以市州为单位配齐推荐药品品种（连锁药店），将执行标准从单店考核提升至区域整体考核维度，推动集采药品在区域市场形成规模覆盖。

4.3 江苏：“医保便民药店”品牌化机制

江苏在激励机制设计上独具特色，将满足“三进”要求的零售药店授予“医保便民药店”品牌认证，设定明确的政策优待：该类药店应以不高于集采中选价销售中选药品，其他参与“三进”药店若加价，幅度最高不超过15%。这一品牌化机制，将政策合规与商业信誉绑定，借助市场机制推动价格下沉。

4.4 重庆：多轮更新与参加单位公示

重庆是在目录管理方面持续迭代的代表性省份。2024年发布初版目录，2025年7月进一步扩大配采要求，同年8月同步公布《重庆市“三进”集采药品清单（2025年版）》及《集采药品“三进”参加单位名单（第三批）》，将参与机构的动态管理置于透明公示框架之下。重庆还明确对配送率偏低的企业采取约谈直至移除清单等处理措施，是供应侧约束条款最明确的省份之一。

五、政策影响：市场生态的深层重构

集采“三进”行动的推进，不仅是采购渠道的物理延伸，更是一场涉及院外市场价格体系、竞争格局和行业生态的系统性重构。不同市场主体将在这一进程中面临迥异的压力与机遇。

5.1 对零售药店与民营医疗机构的影响

① 药品销售微利化将是长期趋势

药品销售利润目前仍是许多民营医疗机构重要收入来源。“三进”方案中对定点基层机构要求全员参加、对民营机构强调不超中选价销售，配合日趋收紧的加价上限（15%），将从收入端持续压缩院外机构的药品差价空间。

监管趋严、医保资金趋紧的大背景下，“零差率”的政策导向对民营机构的盈利模型形成直接冲击，倒逼其从“药品差价盈利”向“诊疗服务增值”转型。这一转型对中小型单体医院而言挑战更大，头部连锁机构则因规模效应有更强的适应能力。

② 加速行业洗牌

未参与“三进”行动的零售药店，可能因价格劣势（集采品种较竞争对手更贵）和品种劣势（缺乏集采药品覆盖）逐渐流失客源。尤其在门诊统筹定点药店覆盖率提升的背景下，参与“三进”的药店将获得更多医保报销入口，形成竞争壁垒。

行业内，满足“双标签”、达到50种以上配备要求、规范执行价格政策的合规药店，将获得如“集采便民药店”等标识资质，在医保定点维护和品牌背书上享有更多政策资源，市场集中度有望加速提升。

5.2 对中选企业的影响

① 市场扩容机遇

集采“三进”为中选企业打开了院外市场的政策性通道。基层和院外渠道的患者群体庞大，尤其是慢病患者的长期用药需求高度稳定，若集采药品能在零售和基层形成规模覆盖，中选企业可获得显著的量的增长。

② 碎片化供应的挑战

然而，“从公立医疗机构集中配送”转向“碎片化终端分散供应”，带来的是完全不同的供应链管理逻辑：单次订单量小、配送频次高、地理分散度高。对中选企业的仓储布局、物流网络和配送成本控制提出了更高要求，尤其是在农村和偏远地区。

③ 区域差异化策略的必要性

由于各省加价政策存在差异（湖南、江西允许加价15%，浙江、广东鼓励不超中选价），中选企业需要在不同省份制定差异化的终端价格策略，同时应对浙江“默认准入”机制下的产品信息维护压力。浙江模式已证明，未及时响应申报的企业将被动承担全省供应义务。

5.3 对非中选企业的影响

非中选企业在“三进”行动推进后处于相对被动的市场位置。公立和基层渠道已基本被集采产品占据，院外市场是非中选企业最重要的生存空间，但随着“三进”行动的强力推进，非中选产品在零售药店的价格竞争力将进一步下降。

价格敏感度极高的零售市场中，非中选产品要维持存在空间，只能依赖明显的疗效差异、品牌溢价或服务附加值。这一竞争压力，客观上将提升部分企业参与后续集采的积极性，形成正向循环。

5.4 对整体医药生态的宏观影响

集采“三进”行动是集采制度从“价格改革”向“体系重构”升级的关键一步。其宏观意义在于：

一是重构院外价格秩序。通过双标签制度、加价上限和“零差率”鼓励，将院外药品市场纳入可监管、可追溯的价格体系，长期压缩“价格双轨制”的生存空间。

二是打通分级诊疗的用药连续性。2026年4月国家《关于加快建设分级诊疗体系的若干措施》明确将集采“三进”作为强化用药连续性的重要抓手，意在消除患者在不同级别机构就诊时因药品价格不一而产生的流向扭曲。

三是倒逼行业生态升级。随着药品差价盈利空间系统性收窄，零售药店和民营医疗机构将被迫升级服务能力、拓展专业化诊疗功能，医药行业整体将从“卖药”向“用药管理”转型。

六、前景展望与策略建议

6.1 政策走向研判

2026年，集采“三进”行动的推进已进入“深化提质”阶段。综合现有政策信号，以下趋势值得重点关注：

① 全国“应参尽参”格局加速形成

征求意见稿中对“门诊统筹定点药店应当参加”的表述，预示着参与主体范围将进一步法定化。2026年内极有可能出现正式文件明确将门诊统筹药店纳入强制参与框架，从自愿向义务转变。

② 价格监管将进一步精细化

湖南“量价比较指数动态挂钩”机制的试点，预示着“差异化加成上限”政策工具将逐步推广，从静态上限演进为动态约束。这对长期依赖高加价的药店将形成更持续的压力。

③ 数字化监管能力建设

广东、浙江等省份在招采子系统中开放“三进”申报操作入口，重庆要求企业规范扫描追溯码，都指向数字化监管基础设施的完善。未来，集采药品在院外的流向追踪、价格公示和销售数据汇聚，将为政策精准调控提供数据支撑。

6.2 医药企业的策略建议

中选企业

一、提前布局院外供应链。碎片化配送是核心挑战，建议与有基层配送能力的商业公司建立专项合作，优先在医保便民药店和门诊统筹定点药店中形成覆盖。

二、主动参与各省目录申报。尤其警惕浙江“默认准入”模式的潜在扩散，建立产品信息动态维护机制，确保在每个开放申报窗口均能及时响应。

三、差异化区域定价策略。根据各省加价政策差异（15%上限vs.鼓励不超中选价），结合本省渠道结构制定精细化终端价格管理方案。

非中选企业

一、聚焦集采未覆盖品种。在参与集采竞争的同时，围绕集采未覆盖的专科药、创新药和改良剂型构建院外市场的差异化竞争壁垒。

二、强化学术推广和患者教育。在药店和基层机构中，通过专业学术推广和患者用药管理项目（如慢病管理）建立非价格维度的竞争优势。

三、评估主动参与集采的可行性。随着“三进”渠道的规模化，集采可获量的价值将进一步提升，对于具有成本竞争力的企业，参与集采并借助“三进”扩大市场，可能比维持高价院外市场更具长期战略价值。

附录：已发布药品目录省份清单

附表A：已发布集采“三进”药品目录的省份及目录清单（截至2026年5月）

注：本报告所收集的公开资料来源于互联网，整理目的在于政策信息传递与研究分析参考，不作为商业决策的唯一依据。数据的准确性、完整性以各省医疗保障局官方发布文件为准。