【穿透式监管研究之二】地方国资委穿透式监管最佳实践研究报告——与中央政策呼应的路径与经验
报告核心摘要：在“全国一盘棋”的顶层设计下，地方国资委的穿透式监管实践已成为中央政策落地与创新的关键交汇点。本报告通过剖析浙江、广东、上海、成渝四类典型模式，系统梳理了数字化平台建设、产权信息穿透、监管治理一体化及区域协同等核心路径。研究发现，地方实践不仅是对**国资委第46号令（2026年1月1日施行）**等中央政策的精准呼应，更通过制度、技术、组织、文化“四位一体”的体系化构建，形成了可复制推广的经验框架，为“十五五”期间国资监管转型提供了具体行动指南。一、政策背景：中央与地方监管体系的联动
国资监管“全国一盘棋”的顶层设计，决定了中央政策与地方实践必须保持高度的战略协同与逻辑连贯。穿透式监管作为当前国资监管体系改革的核心抓手，其有效实施依赖于央地之间顺畅的政策传导与创新反馈机制。国资委第46号令（2026年1月1日施行）的发布，标志着穿透式监管从原则要求进入了制度化、规范化实施的新阶段。该政策明确了出资人监管职责向企业法人治理结构末端延伸的法定要求，为地方国资委的监管创新划定了法律边界与行动框架。中央政策通过发文部署、考核牵引、数据直联三大机制向地方传导：国务院国资委通过年度工作要点和专项通知明确重点任务；将穿透式监管成效纳入对地方国资委的考核评价体系；推动建设全国统一的在线监管系统，要求地方数据实时或定期上报，形成自上而下的压力传导与标准统一。地方国资委在“十五五”期间面临双重压力与历史机遇。考核压力方面，2025-2027任期个性化指标占比达到79%，其中2025年度占比为76%，这意味着地方国资委在完成统一“规定动作”的同时，必须结合本地国资布局、风险特点和企业实际，在监管创新、风险防控、服务区域战略等方面做出特色与成效。改革机遇则源于数字化技术的成熟与应用，以及区域协调发展战略的深入推进，为监管工具创新和跨区域协同提供了可能。2025年国常会关于推进全国国资系统产权信息库建设的部署，进一步夯实了穿透式监管的数据基础，要求地方将产权信息的全链条、可视化管理作为一项基础性工程来抓。二、地方国资委穿透式监管的实践模式
基于不同的资源禀赋、监管基础和改革重点，各地形成了各具特色但又内在统一的穿透式监管实践模式。浙江、广东、上海、成渝四地的探索，分别代表了数字化、产权穿透、法治化与区域协同四大方向。地区 | 核心模式 | 背景与动因 | 关键举措 | 核心经验提炼 |
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浙江国资委 | 数字化穿透监管平台建设 | 作为数字化改革先行区，拥有良好的数字政府基础与创新文化。 | 1. 搭建全省国资国企在线监管系统，整合财务、投资、产权等核心数据。 2. 实现省市县三级国资监管数据贯通，消除数据孤岛。 3. 建立关键领域穿透指标体系，实现动态监测。 4. 部署AI风险预警模型，对异常交易、债务风险等进行智能识别。 | “制度+技术”双轮驱动：以监管制度明确数据标准与责任，以技术平台保障制度落地与效能提升。省市县三级协同穿透：通过统一平台实现监管指令的上传下达与风险信息的快速反馈。 |
广东国资委 | 产权信息穿透与全链条管理 | 国资体量大、企业层级多、业态复杂，产权关系盘根错节，监管难度高。 | 1. 率先响应国常会部署，推进全省国资系统产权信息库建设。 2. 实现产权登记“全覆盖、无死角”，将监管触角延伸至最末梢。 3. 建立产权流转（投资、并购、转让）全程在线记录与追溯机制。 4. 完成与国务院国资委监管系统的数据直联对接。 | 产权是穿透的“根目录”：清晰的产权图谱是实施资金穿透、业务穿透、风险穿透的前提。纵向穿透对接机制：建立从央企、省属企业到市属企业的产权信息对接规范，确保链条完整。 |
上海国资委 | 监管与治理一体化 | 市场化、法治化、国际化程度高，企业治理基础较好，注重规则先行。 | 1. 对照46号令，率先修订出台省级违规经营投资责任追究实施细则。 2. 推行“一企一档”合规责任档案制度，将监管要求内化为企业治理责任。 3. 建立董事会定期向国资委报告合规履职情况的制度。 4. 将合规体系建设与评价结果纳入企业负责人经营业绩考核。 | 合规治理是穿透的基石：将外部监管要求有效嵌入公司治理结构，实现监管的“内生性”。“追责前置”的风险防范思维：通过明确的责任清单和追究程序，倒逼企业主动规范经营。 |
四川/重庆国资委 | 成渝双城经济圈协同监管 | 服务于国家区域重大战略，需突破行政区划限制，实现监管协同。 | 1. 建立成渝地区国资监管信息共享与联合核查机制。 2. 对跨区域的投资项目实行联合穿透审查，统一标准。 3. 协同研判与处置可能影响区域国资安全的重大风险事件。 | 区域协同监管的制度创新：为跨行政区划的国资监管合作提供了可操作的制度范本。信息互通是协同的前提：通过数据共享打破地域壁垒，为联合监管提供信息支撑。 |
本章要点：四种模式并非孤立，而是共同构成了穿透式监管的完整拼图。数字化是工具，产权穿透是基础，治理一体化是目标，区域协同是延伸。地方实践的成功关键在于找到了中央统一要求与本地实际需求的最佳结合点。三、与中央政策的呼应路径
地方实践并非对中央政策的简单复制，而是一个“承接-转化-创新-反馈”的动态过程。这种双向互动关系，是穿透式监管体系不断完善、持续生效的重要动力。3.1 政策传导与落实的具体表现
地方通过将中央的宏观政策要求，转化为具体的制度、平台和行动，实现了政策的有效落地。中央政策 | 地方呼应 | 具体表现 |
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国资委第46号令（2026年施行） | 省级违规经营投资责任追究办法修订与细化 | 上海、四川、浙江等地相继出台配套细则，明确责任认定标准、追究程序和容错机制。 |
2025年国常会部署（产权信息库） | 省级产权信息库建设与数据归集 | 广东、上海等地率先完成本级系统建设并接入全国平台，实现产权信息“一图总览、全程追溯”。 |
“十五五”国资监管数字化智能化规划 | 地方国资监管平台升级与智慧化改造 | 浙江的全省在线监管系统、北京的“京企云”监管平台等，在数据集成、智能预警方面走在前列。 |
穿透式监管常态化要求 | 推动监管向市县延伸、向基层穿透 | 浙江实现省市县三级数据贯通，广东探索省属企业对下属子企业的垂直穿透管理模式。 |
3.2 地方创新对中央政策的反馈与丰富
卓有成效的地方实践，反过来为中央完善顶层设计、形成全国性标准提供了宝贵的“地方样本”和“基层智慧”。数字化实践推动标准完善：浙江等地的平台建设经验，特别是在数据接口标准、预警模型算法、安全防护体系等方面的探索，为国家制定统一的国资监管信息化标准提供了实践参考。法治化探索提供制度样本：上海等地在合规责任认定、董事会监督职责界定、容错纠错机制等方面的精细化制度设计，为46号令在全国层面的深入实施和后续司法解释提供了具体案例。区域协同创新贡献跨域范式：成渝地区的协同监管机制，包括信息共享协议、联合审查流程、风险处置联动等，为国家在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等其他区域推动国资监管协同提供了可复制的操作范式。关键洞察：央地关系在穿透式监管实践中呈现出新的“互动性治理”特征。中央提供框架与方向，地方进行探索与创新，成功的经验再被吸收上升为全国性政策或标准，形成了一个良性的政策循环。四、地方国资委穿透式监管经验框架
基于对多地区实践模式的比较与提炼，一个系统化、可迁移的地方国资委穿透式监管经验框架逐渐清晰。该框架涵盖制度、技术、组织、文化四个相互支撑的维度。制度维度：构建层级清晰的规则体系
对标中央：以国资委第46号令为核心，确保地方监管制度与中央要求精神一致、标准衔接。覆盖三级：建立“省级-市级-县级”三级穿透式监管制度体系，明确各层级的监管重点、权限和报告路径。细化落地：将原则性规定转化为可操作、可检查、可问责的具体细则和责任清单。技术维度：打造数据驱动的智慧平台
平台统一：建设或升级集数据归集、监测预警、在线督办、分析研判于一体的数字化监管平台。数据实时：通过接口对接、系统嵌入等方式，实现关键经营数据、财务数据的实时或准实时采集。智能预警：应用大数据和AI模型，对投资风险、债务违约、资产流失等关键风险进行自动识别与预警。组织维度：明确协同高效的职责边界
纵向穿透：明确各级国资委对本级出资企业的直接监管职责，同时建立对下级国资委的业务指导与监督机制。横向协同：建立跨部门（如财政、审计、金融监管）的监管协调机制，以及如成渝模式的跨区域协同机制。内部优化：调整内设机构职能，设立专门负责穿透式监管的处室，配备专业力量。文化维度：培育主动合规的生态土壤
激励相容：切实落实“对主动发现、报告并整改问题，且未造成损失或消除影响的，72%以上可依法依规从轻或减轻处理”的政策，鼓励企业自查自纠。教育宣贯：通过培训、案例解读等方式，将合规要求转化为企业管理人员和员工的内在认知与行为自觉。标杆引领：评选和宣传合规管理示范企业，形成“合规创造价值”的正面导向。从上述四维框架中，可以进一步凝练出四大普适性核心经验：对标中央，结合地方：深刻理解中央政策意图是前提，结合本地国资结构、风险特征和企业发展阶段进行创造性转化是关键。技术赋能，制度保障：数字化工具极大提升了穿透的广度、深度和效率，但必须由严谨的制度来定义数据标准、规范操作流程、界定法律责任。纵向穿透与横向协同并重：穿透式监管既要“一竿子插到底”看住每一层级企业，也要“左右看齐”加强跨部门、跨区域的协调联动。追责与激励双轮驱动：严格的责任追究是监管的“牙齿”，而正向的合规激励则是引导企业从“要我合规”转向“我要合规”的“引擎”。五、实施建议
为确保穿透式监管从“最佳实践”转化为“普遍实践”，需要地方国资委和地方国有企业两个层面协同发力，制定分阶段、可操作的行动路线。针对地方国资委的实施路径
短期（1-6个月）：制度对标与责任厘清立即启动对国资委第46号令的对照梳理，修订本地的违规经营投资责任追究办法。重点完成本级监管企业“三重一大”决策事项、投资负面清单、合规管理重点领域的责任清单编制，并向社会或监管企业公开。中期（6-18个月）：平台建设与数据贯通规划并启动本地国资监管数字化平台的建设或升级项目，明确数据标准、技术路线和实施步骤。优先实现与上级国资委数据平台、本级监管企业核心业务系统的对接，确保关键数据“看得见、拿得到、用得准”。长期（1-3年）：体系成型与文化塑造在平台稳定运行的基础上，深化数据应用，构建符合本地特色的风险预警模型和监管评价指数。系统开展合规文化培育，将“四位一体”的穿透式监管体系固化为常态长效的工作机制，形成地方国资监管的核心竞争力。针对地方国有企业的行动指南
全面自查与对标：立即组织对照投资并购、资金管理、产权管理、资产处置、境外经营、科技创新六大重点穿透领域，开展一次全面合规风险排查，建立问题台账。建立合规责任档案：借鉴“一企一档”经验，探索建立关键岗位人员“一人一档”合规责任档案，将合规履职情况与个人考核、晋升挂钩。将合规纳入战略：在企业发展战略规划中，专章部署合规管理体系建设，明确合规目标、资源投入和考核要求，使合规真正成为企业经营管理的内在组成部分和战略支撑。核心理念金句：穿透式监管的本质，不是要捆住企业的手脚，而是要通过清晰的规则、透明的信息、有效的监督，为企业划定安全的跑道，助推其在法治轨道上行稳致远。地方的成功实践证明，监管与活力并非零和博弈，有效的穿透式监管，正是国资国企高质量发展最可靠的“护航者”。
