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中国“湿地银行”的实践、困境与完善路径
陈哲
兰州财经大学法学院
本文引用格式：
陈哲. 2025. 中国“湿地银行”的实践、困境与完善路径[J]. 湿地科学与管理, 21(5): 7-12.
doi:10.3969/j.issn.1673-3290.2025.05.02
“湿地银行”制度不仅可实现生态产品价值，推动湿地保护工作的可持续发展，还可超越“占补平衡”目标，促进湿地总量增长，为生态文明建设注入新活力。我国对“湿地银行”制度进行本土化改造，江西省率先展开初步实践。但在实践中，“湿地银行”仍受到产权制度不完善、修复标准欠缺、社会参与度低、价格标准不统一、行政监管不力等因素的阻碍。因此，需要从强化制度供给、构建湿地修复标准、引导社会力量参与、规范指标交易流程、健全监管体系5个方面进行完善。
中国“湿地银行”的实践探索
1.1 “湿地银行”的发展历程
1992年以前，我国政策倾向于鼓励湿地开发活动，大量湿地被开垦为耕地或者其他用途土地，导致湿地面积大幅减少，湿地生态功能退化甚至消失。1992年我国签署加入《湿地公约》，湿地政策开始由湿地开发向湿地保护转型。此后，我国依据《湿地公约》相关规定，进行了一系列退田还湖、疏浚河湖湿地修复工作。2009 年中央一号文件《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》第14 条规定：“启动草原、湿地、水土保持等生态效益补偿试点。”自此，我国开始了湿地补偿实践探索。
2013年，国家林业和草原局制定了《湿地保护管理规定》，其中明确规定：“因保护湿地或者进行开发活动占用湿地需要对湿地权利人予以补偿。”2014年，《中华人民共和国环境保护法》进行修订，其中第2条将湿地纳入环境的定义中，我国正式将湿地生态补偿纳入生态补偿体系当中（梁增然, 2015）。2016年，国务院发布《关于印发湿地保护修复制度方案的通知》，该通知首次提出“先补后占、占补平衡”的原则，并且要求各地建立以政府为主导、多元社会力量参与的市场化补偿机制，积极开展湿地补偿建设试点。各地充分响应号召，湿地补偿制度创新取得显著成效，江西作为湿地保护领域的先行军，在2021年8月首次提出“湿地银行”并发布《江西省“湿地银行”建设试点实施方案》，明确了“湿地银行”的工作思路、主要任务和保障机制等。2022年1月，江西首批启动“湿地银行”建设的试点县——万年县挂牌成立了全国首家“湿地银行”，这是我国“湿地银行”从理论转向实践的转折点。
1.2 “湿地银行”的运行机制
中国“湿地银行”在具体实践中被称为湿地资源运营中心，具有地域性，通常建立在相应的行政辖区，以弥补该区域湿地开发过程中对湿地的损害（唐圣囡等, 2018）。湿地服务管理中心的运行机制分为“湿地资源与指标登记、占补平衡指标核算、湿地资源运营交易、湿地资源运营监管”4个环节（图1）。
中国“湿地银行”的现实困境
2.1 湿地产权性质争议
明确湿地产权的性质是推进“湿地银行”的一项基础性工作，但目前我国湿地产权制度发展尚不成熟。一方面，湿地所有权性质存在争议。虽然我国湿地产权法律制度建设在近年来已有一定成效，2022年《中华人民共和国湿地保护法》确定了湿地是独立类别的自然资源的法律地位，并在第2条明确规定湿地的概念以及范围。但当前并没有明确湿地所有权的性质，目前学界对于自然资源所有权定性还存在“公权力”和“私权利”之争。另一方面，湿地使用权授予不规范。国家与集体作为抽象的湿地所有权人，必须委托具体代表以实现湿地的所有权利。对于集体所有的湿地，集体会将权利委托给乡镇政府行使，由于范围较小，权属争议不大。但对于国家所有的湿地，国家将湿地资源的管理权责赋予中央政府相关部门及地方政府，并进一步委托代理人负责湿地资源的经营与管理。在我国，尚缺乏专门针对国有资产授予的法规，以明确湿地资源的经营权与收益权应依据何种标准授予何种主体。实践中，一些规定不能利用的湿地被地方政府委托给个人或者企业进行开发，造成了重要湿地资源的损失。在后续的修复工作中，因不正当的授予而取得湿地使用权的主体是否可以得到补偿，会引起新的法律争议。
2.2 湿地修复标准欠缺
根据《湿地保护法》第16条规定：“国务院林业草原局会同国务院其他主管部门组织制定湿地生态修复等国家标准。”但目前关于湿地生态修复的标准只能从湖泊、河流等其他国家标准寻求参照。实践中，地方主管部门没有一套全面的修复标准可以参照，易发生湿地修复质量参差不齐的现象，阻碍了“湿地银行”建设试点工作进程。另外，湿地修复模式针对性较弱。目前“湿地银行”的建设试点都位于内陆，不存在海域湿地，内陆湿地存在湖泊湿地、河流湿地、沼泽湿地和人工湿地4种类型。每一类湿地退化状态和原因都存在差异性，需要综合搜集湿地生态的各项指标，通过统计学方法找出关键环境胁迫因子，使用符合湿地类型与现状的修复模式。但鉴于我国“湿地银行”建设处于起步阶段，湿地修复领域所积累的经验尚显不足，按照特定的湿地类别进行针对性修复的意识仍显欠缺。
2.3 社会力量参与较少
社会力量在“湿地银行”运行中扮演着至关重要的角色。然而，当前中国“湿地银行”的实践探索中，社会力量的参与度并不高。一方面，社会力量积极性不足。我国“湿地银行”采用政府主导模式，多通过行政手段来规制，缺乏市场积极性。湿地资源运营中心正处于试点阶段，关于第三方主体进行湿地修复的内容并未明确，譬如：按照何种标准进行注资、资本进入退出的程序、占补指标交易获取利润比例、后期监测与维护工作报酬等。市场主体具有“逐利避害”的本能，在相关规则尚未获得政府正式认可之前，社会资本会担忧自身可能遭受的经济风险。另一方面，公众认知程度不高。仅依赖湿地资源运营中心进行湿地质量监测会使维护成本扩大化，必须依靠当地乡镇居民积极参与、实时监测。专业人员的监测活动通常存在一定的滞后性，在监测部门识别出湿地生态环境的损害因素之前，损害后果可能已经扩大，进而使后期的维护成本显著增加。但湿地资源运营中心所在地的居民并未充分了解“湿地银行”的设立目的以及运行流程，参与度尚未达到理想水平。
2.4 交易价格评估较难
湿地交易价格由多个因素决定，主要包括湿地资源权利人补偿、湿地资源生态修复经费等后期管理经费。湿地资源权利人补偿可以依据土地征收价格进行补偿，包括园地、未利用地、人工养殖坑塘等地类费用。但湿地资源生态修复经费和后期管理经费需要根据湿地资源的种类、受损状态、维护难度进行具体评估。实践中，湿地资源管理中心仅初步设立了信用价值交易价格形成试行机制，由于缺乏统一的评估标准作为参照，只是为上述费用设定了一个定价区间，且评估方法过于泛化，导致费用计算过程出现混乱，超出既定的价格区间。在实施“占补平衡”交易时，最终成交价格会由湿地资源运营中心与湿地开发者共同协商来确定，没有完全按照标价进行售卖，导致信用交易价格形成机制虚置化。
2.5 行政部门监管不力
在湿地银行的运作过程中，行政管理部门发挥着核心作用。然而，现行的监管体系尚存在缺陷， 导致监管力度不足。一方面，监管主体间不协调，“湿地银行”监管权限分散于多部门。在中央层面，《湿地保护法》已对林业草原主管部门的职责进行了清晰界定，也规定了地方政府在湿地管理中的综合协调责任，但未改变当前以林业部门为主导、其他部门协同参与的管理模式，依旧存在监管主体单调、其他协助部门积极性不高的问题（葛勇平, 2024）。在地方层面，《江西省“湿地银行”建设试点实施方案》在保障措施中强调：“各试点县要协调推进试点工作， 形成工作合力”，以笼统的原则代替如何进行协调工作细化措施，主管部门依然不能形成合力。因各主管部门的利益诉求存在差异性，在履行监管职责过程中，工作成效往往受到地方政府综合协调能力的影响，目前县政府的综合协调能力较弱，限制了“湿地银行”发挥的预期效果。另一方面，过于强调内部监督，监管工作沦为形式化。目前，湿地运营中心的监督工作主要由政府及其主管部门负责，监管工作主要依赖湿地资源运营中心定期提交的监测报告和会议记录，信息来源单一，对实际的湿地修复和保护工作缺乏深入了解，容易导致监督出现偏差。
中国“湿地银行”的完善路径
3.1 强化产权制度供给
制度通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性，制度是人们发生相互关系的指南，应在制度上对湿地产权性质予以明确。一方面，明确湿地所有权性质。湿地所有权归国家所有，通过权能分离和委托代理将具体权能让渡给具体机构或个人,实现自然资源资产使用权配置与实现湿地所有权。只有明晰湿地所有权是公权力的性质之后，湿地资源中心对后备湿地资源区域的征收行为才具有正当性。并且，湿地使用权人不能将湿地进行转让，只能由行政机关收回湿地，进行重新招标、协商的方式分配湿地使用权。另一方面，实施湿地使用权分类管理。湿地使用权按照公益性与私益性分为2个大类，再进一步细分，以湿地种类为判断标准决定使用权的归属。公益性湿地分为以下3类： 1）战略性湿地使用权；2）全民公共性湿地使用权；3）区域公共湿地使用权。私益性湿地使用权分为为以下2类 ：1）生存性湿地使用权；2）经营性湿地使用权。通过以上湿地使用权的类别，来确定湿地补偿的对象（黄锡生等, 2024）。
3.2 构建湿地修复标准
完善湿地修复质量标准，针对湿地修复过程中存在的标准不统一、针对性弱等问题，制定一套科学、全面且具有针对性的湿地修复质量标准至关重要。一是组织专家团队全程跟踪湿地修复工作，及时收集反馈数据，不断调整和完善修复标准，形成一套可被重复适用的湿地修复质量标准体系。二是推动修复技术的迭代升级，激励社会资本联合科研机构和高校积极开展湿地修复与监测技术的研发与创新， 探索针对不同湿地类型的修复模式，主管部门可将获得良好生态价值的湿地修复模式规范化，要求社会湿地修复主体针对不同的湿地类型采取相应的湿地修复模式，以增强湿地修复工程的成效。
3.3 引导社会力量参与
为促进社会力量积极参与“湿地银行”建设与运营，建议从以下几方面对其进行引导。一方面，给予社会资本政策支持。一是使用权激励，对开展湿地修复达到一定规模和预期目标的个体，允许依法依规取得该修复湿地的部分使用权。若政府需要在该湿地开展公益性工程建设，个体不能获取湿地使用权，但在同等条件下，修复该湿地的个体享有工程竞标优先权。二是财税支持，给予参与湿地修复工作的个体税收减免，减轻其财政压力，允许分期缴纳湿地资源出让价款。三是金融支持，鼓励金融机构创新针对湿地修复的金融产品和服务方式， 适当减少从事湿地修复个体的贷款融资成本，支持技术领先、综合服务能力强的湿地修复企业上市进行股票筹资，允许具备条件的企业发行债券，以保证企业有充足的资金进行正常修复工作。另一方面，鼓励公众参与湿地管理。一是加大宣传力度，开展湿地科普教育，利用互联网和移动媒体普及知识，依托湿地保护区和公园建立宣教场所并举办活动，加强青年学生湿地保护教育，建立志愿者制度，动员各方参与湿地保护。二是完善激励机制，保护进行交易的湿地指标是湿地资源中心的义务，不属于为了完成特定公共任务，不付对价而承担的公共役务（张航, 2024）。因此，需要对参与湿地修复工作以及后期湿地资源管理的乡镇、村集体和居民以资金补助。三是鼓励发展产业，除“授人以鱼”的货币补偿方式外，应积极鼓励发展生态种养产业、提供就业岗位和技能培训等“授人以渔”的湿地生态补偿方式，让当地居民参与湿地修复富起来。
3.4 规范指标交易流程
规范指标交易流程的关键在于形成一个科学和稳定的定价机制。完善价值评估方法，湿地作为整个生态系统的一部分，只有在生态环境需水量得到满足的情况下，才具有特定的功能。同时，供水量与水质的动态变化，导致湿地价值也存在动态性。因此，需要确保在湿地需水量充足的情况下，全面采集监测数据，减少计算误差，利用模型分析方法，减少外部因素对湿地价值评估的影响。另一方面，构建价格形成机制，严格按照上述的价值评价方法，组织专家小组进行湿地生态价值评估。在进行湿地交易时，湿地资源运营中心严格按照标价进行交易，单次的议价行为虽对价格影响有限，但若形成模仿效应，将会导致价格评估机制的失效。
3.5 健全高效监管体系
确保监管权威性与有效性，必须加强内部监管与外部监管的协同配合，保障“湿地银行”体系的健康运行。一是设立综合监管机构，针对当前“湿地银行”监管存在的多部门协同不力、职责不清等问题，可以设立一个独立的综合监管机构，负责“湿地银行”的全面监管工作，引入专业人才独立审查湿地修复质量是否达标以及湿地指标交易是否合规，避免监督工作形式化。二是设置奖惩机制，将湿地总量、湿地质量等保护成效指标纳入地方各级人民政府生态文明建设目标评价考核等制度体系，对保护湿地成效良好的单位和个人进行奖励，对失责或者破坏湿地环境的单位和个人施行终身追责（孙秋荣等, 2023）。三是强化信息公开，建立湿地资源共享数据平台，定期发布湿地银行运行报告，公开湿地修复、指标交易等信息，接受社会监督，增强监管工作的透明度和公信力。四是设立举报奖励机制，鼓励社会公众、第三方机构等对破坏湿地资源、违规交易湿地指标等行为进行举报，并对举报属实者给予一定的经济奖励，以此激发社会各界参与湿地监督的积极性。
“湿地银行”作为我国湿地保护领域的重要创新举措，在生态文明建设中具有重要作用。目前，我国“湿地银行”仍存在运行不规范、社会参与度低和监管成效不足等问题。为了彻底贯彻“先占后补，占补平衡”这一原则，实现生态利益与经济利益的协调和平衡，我国应完善湿地产权制度，通过标准、监管等规范湿地占用、修复以及湿地指标的交易，引导多元力量参与，共同促进湿地资源保护和可持续发展。另外，“湿地银行”当前仅在江西省开展实践，随着我国湿地资源生态退化的风险不断加大，中央层面应将“湿地银行”制度进行全国化推广，鼓励各地区因地制宜建设“湿地银行”。
