行业报告 • 对航权时刻政策的大致梳理

概要

在民航运输这个领域，涉及运力投入的生产要素，除了人员、机队之外，主要是航权、时刻，有关的政策文件相当多。在2025年底，笔者出于好奇，梳理了下有关政策文件之间的关系，与大家分享下。

以下均为个人理解的口语化表达，并非严肃的研究，因此可能存在很多错误和纰漏，有关信息请以政策原文为准，同时也请大家批评指正。

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航权主要归运输司管。在以往的规则里面，最容易关注到的是国际航权，但随着民航局精准化调控的程度加深，国内航权涉及到的航线范围原来越大。

所以，个人认为航权方面对应四大类政策文件。随着2022年开始的航班时刻改革推进（这里对应《航班时刻管理改革总体方案》），这些政策普遍有了比较大的调整。

一是中国民用航空国内航线经营许可规定。2006年发布，主要作用是为国内航线的航权提供了一个基本的法规文件。

二是国内航线航班评审规则。这个是国内航权评审的大框架和核心原则导向，偏中长期的指导性文件。2018年出了一版，2021年出了一版，2024年出了一版。2018版，核心是将国内航线分为核准、登记两类，规定了核准航线的范围，进入需要特殊许可（航权），明确了核准航线的进入条件（北上广枢纽机场不得作为经停点来自这个文件），还有就是支线机场进入北上广机场的限制（特殊登记航线），另外就是加班和临时航班等，明确了申请程序和审批程序。2021版，中小机场进入北上广的要求模糊化。2024版调整了核准航线范围，提高了核准航线进入的标准，重点是增加了【精准化调控措施】这一申请条件（当时提的是客座率考核，独飞、疆内、进出藏航线以及部分地方政府需求航线免客座率考核），实际上类似于增加了核准航线的范围，以及增加了【国内通程航班支持政策】。

三是换季航线航班评审规则（运输司发文，包含国内国际）。主要是一些更加细节的要求，和一些短期性、灵活性的调整目标，会在换季的文件里面（关于换季，后面会讲到，换季的政策规则有两个比较重要的文件），通过【精准化调控措施】的方式体现，每个航季都有新的要求和规则。跟《国内航线航班评审规则》相比，进一步细化，把航线分成几类，然后增加了运营人数量、航段平均运营人旅客量的指标。

四是国家和国家之间的航线双边或者多边航权协定。这个一般不怎么更新，与各个国家可能几年甚至更长时间谈一次，核心是讲政治、讲对等。疫情期间“五一个”政策之后，中美、中英的航班削减和恢复困难，一定程度上就跟双边航权的对等有关系。

五是国际和地区客运航线配置政策。地区方面，《内地至香港、澳门航线航班管理办法》。国际方面，2018年发布了《国际航权资源配置与使用管理办法》，2024年发布了《国际客运航权市场准入和配置规则》，规则的具体变化在之前的公众号里面写过，行业报告 • 解读《国际客运航权市场准入和配置规则》。

时刻配置目前主要对应空管办和空管局。

时刻协调委员会办公室设在空管办，是民航局下面的机构，负责行政、监管、管理事务；空管局是独立的事业单位，负责具体业务，在时刻管理中承担时刻协调机构的职能。

从产生到分配到使用的时间轴来划分，【时刻】在不同的阶段有不同的名称和含义，大致可以分成高峰小时容量、协调参数（协调参数分成小时、15分钟等，小时协调参数小于等于高峰小时容量）、实际使用时刻（存量时刻）。

高峰小时容量的提升对应的是容量评估，是理论上的放量，但跟实际业务上的放量是两码事；协调参数的提升，对应的概念是时刻放量（根据协调参数和高峰小时容量的对应关系，根据饱和程度，以前分成主协调机场、辅协调机场、非协调机场，在新的时刻管理办法里面，分成三级、二级、一级机场）。在协调参数和当前实际使用时刻之间的差值是新增时刻，需要根据有关规则配置到各航空公司。

对应的政策文件有以下几项。

一是《民用航空时刻管理办法》。这个是航班时刻管理的总则，一是明确存量时刻的继承、收回和再分配问题，二是增量时刻的配置问题。这个规则18年更新了一版，23年出了一个征求意见稿，2025年出了新的征求意见稿。在原本的规则里，新增时刻是分成国内、国际几个大类时刻池，相互之间不能流动的，一度提出以量化配置为主导的配置思路。在2025新的规则里面，没有了时刻池的概念，可以相互流动，随着枢纽导向，把机场分成三级，三级机场（枢纽机场）以行政配置（主要配置为主），另外，重大变化是只有三级机场有时刻的历史优先权（类似时刻配置的祖父权力，跟之前相比主要是缩小了范围，其他主协调、辅协调机场都没有历史优先权了，理论上随时都可以洗牌重新分配时刻，个人理解），一二级机场严格考核执行率。然后因为国际时刻配置涉及到外航，这个民航时刻管理办法主要面向国内时刻，国际地区时刻配置根据国际航班时刻协调配置的程序进行（个人理解）。

二是《协调机场航班时刻新增配置程序》。这个是以前的名称，现在新的征求意见稿叫做《国际枢纽机场和非国际枢纽协调机场资源配置工作原则》。这项文件主要是对《民用航空时刻管理办法》的细化，主要是明确机场时刻增量的配置准则和具体程序。2023年的时候出过一个试行版，2026年更新了一版征求意见稿，变化很大，以下简单展开下。

1. 机场的三级分类和命名完全不一样，原来的一级和三级对倒；

2. 2023年版本将国内时刻池和国际时刻池融合了，但重新区分成了普通时刻池和基本航空服务时刻池（根据各机场发展定位和运行实际设定国家基本航空服务时刻池占比，原则上设定为 5%-15%），在2026版本里面没有这样的划分了，统称为时刻池；

3. 原本的基调是“协调机场新增航班时刻配置工作应在日常管理阶段完成，对于容量调整较大的机场可以根据实际情况采取分步增量的方式开展”，2026版的基调是“一次规划、压茬推进。力争在1-2个航季内落实到位。为尽快发挥资源效能，鼓励获得时刻资源配置的航空公司集中运力在1个航季内落实，如增量较多，为避免集中放量对运行秩序产生较大扰动，也可分2个航季稳步落实”。

三是国际航班时刻协调配置程序。这个方面我不是很擅长，不作展开。

四是换季时刻配置政策（空管办发文）。主要明确换季存量时刻优化调整、共同经营、增量时刻的具体细则和顺序等，主要是对下个航季起作用，但会体现明显的政策延续性。