2026年3月23日，美国自主系统与人工智能中心(CNA)发表报告《支持国家海洋战略的独立研究：总结报告》。这项由国会授权、为交通运输部下属海事管理局开展的研究旨在为制定国家海事战略提供参考一一包括其目标、途径、手段、战略问题及优先事项。
研究的重点在于商船船员、商业航运及船舶建造对国家安全所起的作用。研究明确了潜在的战略目标、阻碍实现这些目标的障碍以及相关行动方针。此外，它还估算了美国未来在国防与经济安全方面的需求。船舶运输、海员以及国内造船业。
本报告《支持国家海洋战略的独立研究：总结报告》原文96页。需要译文或报告定制联系电话：19118805880（微信同号）。
关键词：国家海洋战略；国家安全；美国旗航运；战略海运；经济安全
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编译 l 所长007
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引言
2023 财年《国防授权法案》(NDAA) 指示交通部 (DOT) 部长在咨询国土安全部 (DHS) 部长的基础上，制定一项国家海洋战略 。该战略将重点关注支持国家安全（其组成部分是国防和经济安全）的商业航运、海员及造船业 。其目的是确保美国能够随时获得足够的此类能力，以满足国家的国家安全需求，特别是在有或没有显著预警的战争时期 。
NDAA 还指示 DOT 和 DHS 部长共同确定一家联邦资助的研发中心 (FFRDC)，以开展一项支持国家海洋战略的独立研究，并针对潜在的目标、途径、手段、优先问题集和替代行动方案 (COA) 提供基于分析的建议 。海事管理局 (MARAD) 邀请 CNA 开展了这项研究 。CNA 是一家专注于海洋事务和国家安全的独立研究与分析中心 。本报告总结了 CNA 团队在 2023 年 10 月至 2024 年 12 月的研究过程中提交给 MARAD 的一系列中期报告的关键发现 。本报告还反映了 2025 年 2 月至 11 月期间广泛的美国政府跨部门审查意见 。
一、战略背景
对国家海洋战略及相关研究的需求，源于国会和行政部门的担忧，即美国旗舰队、美国公民海员库以及美国商业造船工业基地，在结合可靠的非美国航运和造船能力后，可能仍不足以满足国家的国防和经济安全需求 。
从事国际贸易的私营美国旗船只数量已大幅缩减 。这些船只目前不足 100 艘，远低于 1990 年的近 200 艘和 1980 年的 850 多艘 。随着美国旗舰队规模的缩小，美国海员的数量也随之下降，而美国旗舰队是美国公民海员的主要雇主 。
政府拥有的商业建造船只船队——即国防后备船队 (RRF)——中的大部分已接近其使用寿命终点（RRF 船只的平均船龄为 45 年） 。相对于其他国防项目，RRF 的更新换代一直不是优先事项 。美国造船厂通常每年仅为国内使用建造 3 至 5 艘远洋商业船只，低于 20 世纪 70 年代在建造差异补贴支持下的每年 15 至 25 艘 。
与此同时，美国面临的战略威胁已发生根本性变化 。美国大规模冲突战略规划的首选地区不再是欧洲或中东，那里通常拥有不受干扰的物流和可靠的基地 。当今的首选地区是印太地区，这是一个广阔的海权剧场，那里的基地和海上交通线分散且面临广泛威胁 。中国日益增多的高精度、远程反舰导弹（以及其不断增长的海军、海警和海上民兵力量）对维持美军作战构成了前所未有的挑战 。
美国经济及其依赖的海洋供应链也面临风险 。美国海运贸易中只有不到 2% 是通过美国旗船只运输的，而这些船只在紧急情况下可能被征用以维持重要海运贸易的流动 。美国政府对移动剩余 98% 贸易额的航运公司几乎没有直接影响力 。
中国的航运公司拥有全球约 20% 的商业吨位，并生产了全球约 95% 的集装箱 。如果发生冲突，美国的私营海洋产业在规模上已无法与中国的海洋产业相比，后者包括军事工业和政府支持的航运及造船公司 。
只有不到 200 艘船只挂美国旗，而挂北京旗帜的船只超过 5,500 艘 。还有更多的船只由居住在中国的公司拥有，并在开放登记处运营 。中国对这些公司拥有广泛的影响力 。中国的造船厂每年建造 1,700 多艘大型远洋船只，而美国每年仅为 3 至 5 艘左右 。此外，美国一直专注于仅为国内港口基础设施提供资金，且规模较小 。
二、研究任务
MARAD 分派给 CNA 的任务包括以下主要任务：
1.阐明支持更广泛国防和经济安全目标的战略目标 。
2.描述阻碍实现这些目标的战略问题。这些障碍或挑战分为四个类别：
1）阻碍海洋产业充分支持国防和经济安全目标的航运、海员和造船能力差距 。
2）在应急情况下弥补能力差距相关的风险和其他权衡 。
3）能力增长的障碍 。
4）阻碍政府和行业采取其他行动以实现战略目标的因素 。
3.确定旨在解决这些问题并降低战略风险的潜在行动方案这些行动方案分为三个类别：
1）发展美国旗航运、美国公民海员库以及美国国内造船业，以满足国防和经济安全需求 。
2）如果国内现有能力与冲突中可能的需求之间仍存在差距，则获取替代能力来源 。
3）在不同的海事部门和政府机构之间建立协同效应，使其能够在战争时期进行有效动员 。
4.就政府可能采取的其他行动提出建议以实现战略目标，包括在国家战略、组织和政策方面的方法 。
国会要求我们研究海洋战略的两个潜在国家安全要素：国防和经济安全 。我们还被要求将美国旗航运和海员视为战争时期的潜在海军辅助力量 。我们并未被要求研究对经济增长、创造就业或其他与国家安全不直接相关的问题的影响 。
尽管如此，我们确实考虑了法律法规中对美国旗航运、美国海员和美国造船业的政策偏好 。我们在进行分析时，其前提是在可行的情况下优先考虑美国的能力 。我们专注于能够支持远程应急行动并确保海运贸易安全的大型远洋船只 。
三、研究方法
在本研究中，我们在咨询 MARAD 的基础上开展了广泛的分析工作。我们的目标是在不同来源和方法之间提供彻底、客观且合理的分析 。这种分析对于任何战略制定过程或相关的审议工作都应具有价值 。针对研究任务的每个组成部分，我们采用了适当的定量和定性方法 。
鉴于研究范围之广，我们查阅了广泛领域的众多资料 。我们在研究过程中提交给 MARAD 的中期报告中更详细地描述了这些方法及相关的实证发现 。本总结报告涵盖了这些分析的关键发现 。以下小节简要描述了我们得出发现所依赖的方法 。
《支持国家海洋战略的独立研究：总结报告》
引言 1
一、战略背景 1
二、研究任务 2
三、方法研究3
3.1通过参与活动和兵棋推演咨询利益相关者 3
3.2评估国家安全需求、风险和差距 4
3.3确定替代能力来源和潜在的舰队组合 6
3.4研究趋势、权限和项目 6
四、国家海洋战略的目标 7
五、国防和经济安全需求 10
5.1当前舰队 10
5.2国防需求和差距 13
5.2.1航运与海员 15
5.2.2造船业 18
5.3经济安全需求和差距 21
5.3.1航运与海员 22
5.3.2造船业 25
六、选项与权衡 27
6.1航运的替代来源 27
6.2风险权衡 29
6.3航运舰队选项 33
6.4造船生产选项 35
6.5航运与造船业对比 38
七、问题集与行动方案 40
7.1跨部门总体问题 40
7.1.1对变革的战略必要性仍缺乏充分理解 40
7.1.2战时国家动员需求未得到充分考量 42
7.1.3政策、指导和组织未得到有效整合 43
7.1.4国际关系和协议发展不足 45
7.2航运与海员 46
7.2.1中国企业拥有世界上很大一部分航运业务 46
7.2.2悬挂美国国旗运营成本更高且难度更大4 7
7.2.3美国国旗船队规模小导致海员数量少且影响力有限 48
7.2.4劳动力市场变化加剧了海员短缺 49
7.2.5航运是一个所有权复杂的全球化行业 50
7.2.6商业航运和军事航运的差异日益增大 51
7.3造船业 52
7.3.1美国造船厂成本更高，无法在全球竞争 52
7.3.2商业和军事需求不均衡且不协调 53
7.3.3劳动力、技术和基础设施面临严峻挑战 54
7.4问题集的优先级排序 55
八、工作领域 57
8.1对行业的财政激励措施 57
8.2海洋劳动力发展 59
8.3治理 60
8.4公私合作伙伴关系 61
8.5国际协议 62
8.6进攻性措施 63
总结 64
图表 67
缩略语 86
参考文献 69
精选书目 70
咨询的利益相关者组织 75
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