根据《XX市加强成本预算绩效管理的实施方案》（沪府办发〔2023〕16 号）、《上海市市级财政支出成本预算绩效分析操作指引（试行）》（沪财绩〔2023〕20 号）、《崇明区加强成本预算绩效管理的实施方案》（沪崇府办发〔2023〕28 号）、《关于开展崇明区成本预算绩效管理试点工作的通知》（沪崇财绩〔2023〕2 号）的相关要求，受崇明区财政局委托，我公司对“公益林、廊道养护费和管理费项目”开展成本预算绩效分析，通过分析旨在核查现行支出标准是否合理、项目实施流程是否存在问题。按照“实事求是、客观公正、科学合理、绩效导向”的原则，通过数据采集、实地踏勘和分析对比等方式开展成本预算绩效分析并形成本报告。
一、基本情况
（一）项目实施背景
1.项目设立背景
随着人类社会的不断发展，大量的森林资源被用于满足发展过程中的能源需求，导致森林资源被过度开发，随之带来了水土流失、生物物种减少等各类生态问题。为了保护森林，我国于 21 世纪初将“以保护和改善人类生存环境、保持生态平衡、保存物种资源等为主要经营目标”的公益林建设及养护工作纳入政府工作范围。
为响应国家号召，上海市于 2002 年启动公益林造林工程，2004 年开始按各区公益林面积招收养护人员，由各区或乡镇成立养护社负责具体的业务管理。需要说明的是，养护社的养护人员属于“万人就业”的政策扶持范围，自 2013年起根据市级政策要求实行“只出不进”的管理方式。2009年，上海市绿化和市容管理局（以下简称“市绿容局”）依据多年的公益林养护经验，出台了《上海市公益林养护技术规程（试行）》（沪绿容〔2009〕331 号），对林地巡护、日常养护、林分抚育、病虫害防治、林地设施维护、防灾减灾、养护档案等各项养护工作的内容、频度、作业方法、养护标准等做出规定，并以此为依据开展公益林日常养护工作。
2017-2019 年，市绿容局基于国家林业局《国家级公益林管理办法》（林资发〔2013〕71 号）等文件的相关要求，陆续出台了《加强本市生态公益林市场化养护管理的指导意见（试行）》（沪绿容〔2017〕129 号）、《上海市绿化和市容管理局关于进一步加强公益林管护工作的通知》（沪绿容〔2019〕313 号）等文件，规定了：区镇林业部门负责技术指导与养护质量监督；公益林日常养护包含林地管理、林木管理和专项管理等三方面十项内容；养护质量按照《生态公益林养护技术规程》执行；养护费指导价为造林五年以下（含五年）1500 元∕亩，造林五年以上 1000 元∕亩，允许各区根据实际情况予以增减。
崇明区作为上海市公益林面积最大的区，其公益林养护情况显得尤为重要。2014 年起，因原养护人员逐渐退休及其“只出不进”的管理要求，崇明区开始逐步引入公益林市场化养护，与原养护社自行养护方式合称为“双轨制”养护，即养护社养护与市场化养护并行，并实行至今。
2015 年，崇明区在上海市范围内率先提出“生态廊道” 的概念，即在原有公益林的基础上，增加了步道、广场、座椅、展板等基础设施，以及花卉、灌木等观赏景观，在不影响公益林发挥其改善生态环境、保持生态平衡等生态效益的同时，尝试拓展公益林的经济和社会效益，建设标准多数可对标城市公园。生态廊道的养护也随着其投入使用而纳入公益林养护日常工作中，养护内容和工作量与公益林相比有所增加。2018 年，崇明区开始遵循市绿容局发布《上海市生态廊道建设导则》进行廊道建设，其主要内容为地形、水系和道路建设，与此前的廊道相比，内容及设施均更加简单。
2018-2021 年，上海市崇明区陆续出台了《上海市崇明区公益林管理办法》、《崇明区林业养护管理工作指导意见》、养护技术标准及养护质量考核细则，逐步完善了各项管理要求，规定公益林的保护与管理由区人民政府负总责，区林业主管部门负责指导与监督，其中：养护社养护规定按照 45 亩/人的标准核定自行养护面积；市场化养护确定生态廊道和公益林的养护指导价分别为 1500 元/亩和 600 元/亩，另，抚育重点区域及休闲开放林地参照廊道养护标准1500 元/亩实施（以下统称为“廊道”）。
上海市崇明区林业站（以下简称“区林业站”）作为区林业主管部门崇明区绿化和市容管理局（以下简称“区绿容局”）下属的公益一类事业单位，自 2021 年起负责全区的公益林及廊道养护的管理、考核和技术指导等工作。区林业站每年均设立“公益林、廊道养护费和管理费”项目，对崇明区范围内的所有公益林和廊道实行养护，从而巩固造林成果，提高森林质量，帮助崇明区逐步建设成世界级生态岛。截至 2023年，崇明区公益林及廊道总面积为 245952.52 亩，包括乡镇养护社自行养护 55044 亩、区级养护社自行养护 18004亩、乡镇市场化养护 165754.59 亩（公益林 112204.55亩、廊道 53550.04 亩）、区级市场化养护 23353.93 亩（公益林 21905.54 亩、廊道 1448.39 亩）。以后几年，崇明区将继续遵照上海市的相关要求，逐步开展对公益林和廊道的建设养护工作，林地总面积预期将逐年增加。
本次成本预算绩效的分析对象即为“公益林、廊道养护费和管理费”项目，评价组计划通过对本项目近三年的成本明细进行拆分，针对各项成本类型开展成本效益分析，提出可供参考的支出标准建议，进而推进财政资源的高效配置。
2.项目目标
通过全面实行公益林及廊道养护工作，巩固造林成果，切实提高林地养护水平和森林质量，使得林地能够进一步发挥其环境保护和生态修复的作用。
（二）实施内容
1.项目主要实施内容
（1）项目内容
本项目是为崇明区范围内的所有公益林和廊道的养护工作提供支持。根据项目预算对应的工作内容，经梳理，可分为区级养护、乡镇养护、植保和公益林管理 4 部分工作，具体内容如下：
5①区级养护
区级养护相关费用由区林业站直接支出，工作内容可分为养护社自行养护、市场化养护、环岛运河市级廊道（陈开发段）和种种片林 4 部分内容。
a 养护社自行养护
由区级财政资金按“最低工资”标准承担养护人员的工资及社保。对象为上海崇明兴园林业养护社和上海崇明明沙林业养护中心（以下简称“兴园”、“明沙”），前身为事业单位，后改制为民非组织。养护社养护工作主要由“只出不进” 的原有编制养护人员按照 45 亩/人标准进行开展公益林养护工作，截至 2023 年，兴园及明沙分别剩余 29 名和 11 名养护人员，自行养护面积分别为 1305 亩、495 亩。
需要说明的是，根据《崇明县公益林企业化养护试点方案》（崇农林〔2014〕22 号）规定，“因养护人员退休等造成的自然减员，按照‘减员不减资’的原则，其空出人员的经费仍按原享受标准由县财政在相关经费中统筹解决拨付至乡镇”。直至 2022 年林地确权后，区林业站开始根据实际剩余的养护人员数量，按照最低工资标准安排人员薪资。
（近 3 年自行养护人员数量详见附件 3）
b 市场化养护
6市场化养护的指导标准价为廊道 1500 元/亩和公益林600 元/亩（实际区级承担 100%，另需扣除 50 元/亩植保费，详见下文“植保”）。非乡镇管辖的公益林及廊道，遵照“谁建设、谁管理”的要求实施养护工作，区级市场化养护实施主体包括：明沙养护社、兴园养护社 2 家养护社；农水所、环卫所、海塘所 3 家事业单位；X农业发展有限公司、良种繁育场、宝岛蟹业 5 家企业。由各相关单位自行或委托第三方公司完成区级公益林及廊道的养护工作。截至 2023 年，区级市场化养护范围共包含18707.54 亩公益林和 54.28 亩廊道。
需要说明的情况有以下三点：
一是明沙养护社、兴园养护社 2 家养护社的市场化养护的面积为：其负责的总面积扣除自行养护面积（即养护社当年实有人数对应 45 亩/人的自行养护面积），区林业站负责根据其养护面积及标准安排预算并拨付至各养护社。
二是农水所、环卫所、海塘所属于事业单位，因各条线业务需统一整合管理，故养护费用由区林业站核算后，拨付至上述 3 所，由其自行开展市场化养护采购及林地管理，区林业站作为资金拨付和考核单位。
三是晟槟实业、东平公司、丰晟农业发展有限公司、良
7种繁育场、宝岛蟹业 5 家企业，遵循“谁建设谁管理”的要求由各企业负责对其自身租用国有土地并建设的林地进行管理及养护，区林业站负责根据其养护面积及标准安排预算并拨付至各企业，区林业站对各企业的具体养护方式不做要求。
c 环岛运河市级廊道（陈开发段）
环岛运河市级廊道（陈开发段）的建设单位是区林业站，因此遵循“谁建设谁管理”的要求，由区林业站直接管理，并
参照廊道 1500 元/亩（实际区级承担 100%，另需扣除 50元/亩植保费，详见下文“植保”）的标准，通过招投标的方式委托第三方公司开展养护工作，2023 年共包含 1342.08亩廊道。
d 种种片林
种种片林收归国有后，经过乡镇、区林业站和区绿容局联合会议，确定由区林业站直接管理，参照公益林 600 元/
亩和种种片林核心区 5.1 元/平方米的标准，通过招投标的方式委托第三方公司开展养护工作，共包含 2136 亩的公益林
和 1062 亩的核心区。
②乡镇养护
乡镇养护中，与本项目相关的费用由区林业站安排预算，由区财政拨付至各乡镇，再由各乡镇自行支出。按乡镇养护
8工作内容可分为养护社自行养护、市场化养护 2 部分。
a 养护社自行养护
相关费用不由本项目支出。主要工作内容是由各乡镇负责对纳入“万人就业”的扶持范围的养护人员按照45亩/人标准开展公益林养护工作。在管理方式上，部分乡镇采用自行管理，部分乡镇将养护社的自行养护人员拆分至当年度各市场化养护的服务供应商代为管理，其养护面积不纳入市场化养护，且人员工资依旧由乡镇资金支付，不由本项目列支。
2023 年各乡镇自行养护总面积为 55044 亩，自行养护总人数为 1234 人，各乡镇自行养护部分具体数据详见附件 3。
b 市场化养护
市场化养护的指导标准价为廊道 1500 元/亩和公益林600 元/亩（实际区级承担 80%，另需扣除 50 元/亩植保费，详见下文“植保”，乡镇承担 20%）。在管理方式上，由各乡镇通过招投标的方式，委托第三方公完成市场化养护部分的公益林及廊道的养护工作。市场化养护部分是指各乡镇总养护林地，扣除养护社自行养护面积（即养护社当年实有人数对应 45 亩/人的总养护面积）后的剩余部分。截至 2023年，乡镇市场化养护范围共包含 112204.55 亩公益林和53550.04 亩廊道。
③植保
对于所有养护的公益林及廊道，区林业站在养护指导标准价中均安排了 50 元/亩的区级资金用于植物保护工作。从工作类型来看，植保费可分为农药采购与其他物资采购两类，
其中：部分资金依据崇明区要求，由区林业站统一进行农药采购首先由区林业站通过招投标确认农药品种和单价；其次根据区林业站自行排摸的各单位农药库存情况确定采购数量；最后，由区林业站统一进行农药采购并将农药下发至各单位，2023 年区林业站采购农药情况。
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