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城投战略新兴产业投资“行业解析”与“模式策略”在地方政府隐性债务常态化管控、土地财政持续弱化与国企市场化转型深度叠加的时代背景下，地方城投企业的发展逻辑正发生根本性变革。从传统基建融资平台向产业投资平台、国有资本运营公司转型不再是可选路径，而是城投企业突破发展瓶颈、实现可持续经营的必然选择。当前，我国战略性新兴产业正处于高速发展的黄金期，新产业、新业态、新模式不断涌现，为城投企业战新产业投资带来了广阔的发展机遇。城投企业应抓住历史机遇，摆脱传统发展思维，树立市场化、专业化的产业投资理念，以资本为纽带、以产业为核心，深度布局战略性新兴产业，实现自身转型发展与地方产业升级的双向赋能。 一、城投战新产业投资战略价值 地方城投布局战略性新兴产业，是契合政策导向、适配地方发展、重构自身发展模式的战略抉择。其价值体现在政策与市场的双重驱动下，实现城投自身发展与区域经济升级的共赢。 （一）政策与市场双重驱动 1、 政策硬约束倒逼转型 中央层面始终将地方政府隐性债务管控作为经济工作的重要抓手，持续出台政策剥离城投企业政府融资职能，明确要求城投向市场化、实体化、专业化方向转型。《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号）等新规进一步划定投资红线，强调“投早、投小、投硬科技、投长期”的投资导向。在这一政策背景下，战略性新兴产业成为政策明确鼓励、风险边界清晰的核心投资方向。政策导向从过去的“允许投”转向“鼓励投、规范投”，为城投布局战新产业提供了坚实的制度基础。 与此同时，各省市相继出台战新产业发展规划、专项扶持政策，设立政府产业引导基金，为城投参与战新产业投资提供了政策配套、资金支持与资源倾斜。城投作为地方国有资本的重要载体，布局战新产业既是落实国家与地方政策的必然要求，也是在政策框架内实现转型发展的最优路径。 2、土地财政弱化倒逼造血 土地财政曾是地方财政的核心支撑，也是城投企业传统业务经营的重要基础。但近年来，随着房地产市场深度调整，土地出让收入持续下滑，地方财政对城投的补贴力度、资产注入能力大幅减弱。城投企业传统的盈利模式高度依赖基建代建、土地整理，其现金流具有一次性、不可持续的特征，资产负债结构也面临较大压力。 在此背景下，城投企业必须摆脱对政府“输血”的依赖，通过实体产业投资构建自主“造血”能力。战略性新兴产业凭借其高成长性、高附加值、强带动性的特点，不仅能为城投带来股权分红、资产增值等持续性收益，还能培育稳定的税源，反哺地方财政，形成“产业发展-财政增收-城投赋能”的良性循环，成为城投实现自主造血的核心选择。 3、区域发展需求倒逼转型 当前，地方政府的发展重心已从过去的“建城市”全面转向“兴产业”，城市竞争的核心不再是基础设施的简单堆砌，而是现代化产业体系的构建能力。地方政府迫切需要一个市场化的平台，统筹资本、空间、服务与资源，开展产业链强链补链、招商引资与项目落地，推动区域经济高质量发展。 城投企业作为区域内资产规模大、资源整合能力强的国有资本运营主体，承担着产业组织者、创新生态构建者的核心功能。通过布局战略性新兴产业，城投能够以资本为纽带，吸引产业链上下游企业集聚，实现“以投促引、以投促产、以投促税”，推动区域产业结构优化升级，成为地方培育新质生产力的核心抓手。 （二）战新产业投资的战略价值 对于城投企业自身而言，布局战略性新兴产业不仅是顺应外部环境变化的被动选择，更是重构盈利模式、盘活存量资产、重塑政企关系的主动变革。其战略价值体现在发展模式的全方位升级。 1、 盈利模式重构 城投企业传统盈利模式收益来源单一且具有明显的阶段性，净资产收益率偏低，经营性现金流质量较差。布局战新产业能够推动城投盈利模式向“持续性产业收益”转型，形成股权分红、资产增值、园区运营、产业服务、能源管理等多元化的收益体系。例如，城投通过股权投资战新产业企业，可获得长期的股权分红收益。企业上市后还能通过股权转让实现资产增值。通过运营战新产业园区，可获得租金收入、物业管理收入、产业服务收入。通过布局新能源、节能环保等领域，可获得稳定的运营服务收入。这种多元化的盈利模式能够显著提升城投资产收益率，优化经营性现金流质量，改善资产负债结构，实现可持续发展。 2、存量资产盘活 经过多年的城市建设，城投企业积累了大量的园区、标准厂房、商务楼宇、管网设施、屋顶资源等存量资产。部分资产因缺乏产业导入而处于低效运营状态，资产价值难以实现。战略性新兴产业的布局，为城投存量资产的盘活提供了核心抓手，能够构建“资产-产业-资本”的循环增值体系。城投可依托存量的园区、厂房资源，导入数字经济、高端装备、新材料等战新产业企业，实现物理空间的高效利用；依托屋顶、管网等资源，布局分布式光伏、储能、充换电等新能源项目，实现闲置资源的价值转化；依托产业园区的运营，培育优质产业资产，为公募REITs、ABS等资产证券化产品的发行创造基础条件。 3、政企关系重塑 在传统发展模式下，城投的核心价值在于为地方政府的基建项目融资。但在隐性债务管控的背景下，这种关系模式已难以为继。布局战新产业能够推动城投与地方政府的关系向“产业运营商与发展伙伴”转型，城投的核心价值转向“产业发展贡献”。通过产业导入、税收贡献、就业带动、科技创新等方面的实际成效，成为地方高质量发展的核心抓手。这种价值定位的转变，能够让城投持续获得地方政府在政策、土地、资源、特许经营权等方面的支持，为自身发展赢得更广阔的空间。 （三）城投新投资发展核心定位 布局战略性新兴产业，要求城投企业重新定义自身的核心定位，以市场化、专业化的视角构建新的发展体系。结合城投的政策属性、资源禀赋与能力边界，其在战新产业投资中的核心定位可概括为四大角色：战新产业投资商、产业生态运营商、资本引导组织者、区域创新赋能者。四大角色相互支撑、协同发力，构成城投战新产业投资的核心能力体系。 1、战新产业投资商 作为战新产业投资商，城投的核心任务是以资本为纽带，聚焦战新产业的关键环节、链主企业、专精特新企业开展精准的资本布局。投资方式以股权投资、产业基金、并购重组为主；投资逻辑从“重资产投入”向“轻资本赋能”转型，注重投资项目的成长性、现金流与退出路径。 在投资标的选择上，城投重点关注符合国家战略、适配地方产业基础、与自身资源协同的优质企业。这既包括处于成长期、具有稳定现金流的链主企业，也包括处于初创期、具有核心技术的专精特新企业。在投资方式上，城投可通过直投方式布局优质龙头企业，通过产业基金方式分散投资早期科创企业，通过并购重组方式整合产业链优质资源，实现资本的高效配置。 2、产业生态运营商 作为产业生态运营商，城投的核心任务是打造战新产业集聚的物理载体与生态体系，为战新产业企业提供全生命周期的服务支持。城投依托自身在城市建设、园区运营方面的资源优势，建设战新产业园区、科技孵化器、中试基地、公共技术平台等载体。不仅为企业提供物理空间，更提供政策对接、人才引育、金融服务、技术研发、市场拓展等全方位的产业服务。 产业生态运营的核心是构建“空间+服务+生态”的运营体系，通过市场化的运营模式，提升产业载体的吸引力与集聚力，推动产业链上下游企业在园区内集聚发展，形成产业集群效应。例如，城投运营的战新产业园区可设立公共研发中心，为园区内企业提供技术检测、研发设备共享等服务，降低企业的研发成本；可设立人才服务中心，为企业提供人才引进、培养、保障等服务，解决企业的人才瓶颈。 3、资本引导组织者 作为资本引导组织者，城投的核心任务是发挥国有资本的杠杆效应与引导作用，撬动社会资本、金融资本、产业资本协同投入战新产业，构建区域产业资本生态。城投通过设立母基金、子基金的方式，形成“政府引导+城投主导+社会参与”的基金体系，放大国有资本的投资规模。 母基金主要由城投出资，联合地方政府产业引导基金、金融机构等设立，重点投资于各类战新产业子基金。子基金由母基金与市场化GP、产业资本合作设立，聚焦特定的战新产业赛道开展投资。通过基金体系的构建，城投能够引导社会资本投向地方重点发展的战新产业领域。同时依托市场化GP的专业能力，提升投资效率与风险管控能力。此外，城投还可推动投贷联动、投招联动、投保联动，整合银行、券商、保险等金融资源，为战新产业企业提供全链条的金融服务。 4、区域创新赋能者 作为区域创新赋能者，城投的核心任务是联动高校、科研院所、龙头企业等创新主体，推动科技成果的转化与产业化，助力地方新质生产力的培育。城投凭借其地方国有资本的属性，能够搭建起“政、产、学、研、用”的协同创新平台，破解科技成果转化“最后一公里”的难题。 城投可与高校、科研院所合作，共建中试基地、研发中心，为科技成果的中试转化提供场地、设备、资金支持，推动实验室技术向产业化技术转化。城投还可以通过股权投资、产业基金等方式，投资科技成果转化项目、培育科技型企业，同时推动龙头企业与高校、科研院所的合作，开展核心技术攻关，提升区域产业的科技创新能力。例如，城投可联合本地高校设立科创基金，投资高校的科技成果转化项目，推动高校的科研成果在本地落地产业化，形成“科技创新-产业发展-资本增值”的良性循环。 二、城投战新产业选择 和重点行业解析 城投布局战新产业，必须坚持“政策导向、立足本地、协同赋能、风险可控”的基本原则，结合城市能级实现差异化布局，构建“核心层+成长层+探索层”的投资组合策略，平衡风险与收益。城投企业布局战略性新兴产业，首要解决的问题是“选什么赛道”。由于不同城投的政策属性、资源禀赋、能力边界、风险承受力、收益需求存在显著差异，盲目跟风布局热门赛道极易导致投资失败。 通过构建城投战新产业五维选择模型，以“政策契合度、区域适配度、产业可行性、协同赋能度、风险可控度”为五大核心维度，构建量化评价体系，从根本上解决城投“不会选、不敢选、乱选”的痛点。该模型采用1-5分制进行量化评分，五大维度根据其重要性赋予不同权重。综合评分≥4分为优先布局赛道，3-4分为谨慎布局赛道，＜3分为禁止布局赛道。通过五维模型的量化评价，能够让城投结合自身实际，精准选择适配的战新产业赛道，实现投资布局的科学化、合理化。 基于五维选择模型的量化评价体系，结合当前战略性新兴产业的发展趋势与城投的资源禀赋、能力边界，我们筛选出“新能源与绿色低碳、数字经济与新基建、高端装备与智能制造、新材料与先进制造四大优先赛道；以及生物医药与大健康、新能源汽车产业链“两大备选赛道。各赛道的细分领域、适配逻辑与投资要点如下，为城投投资布局提供参考。当然各城投需要结合自身和城市产业维度，建立符合自身特征的选择模型。 （一）新能源与绿色低碳 （优先赛道） 1、 细分领域 分布式光伏、储能（电化学储能、抽水蓄能、用户侧储能）、充换电基础设施、零碳园区、绿色建材、CCER（国家核证自愿减排量）项目、工业节能改造、环保装备制造与运营。 2、适配逻辑 该赛道契合双碳国家战略，被纳入国家战新产业目录与各地“十五五”规划，政策契合度高。分布式光伏、充换电等项目依托城投存量的屋顶、园区、停车场等资产，协同赋能度极高。项目运营期现金流稳定、投资回报可预期，产业可行性强；且政策风险、市场风险较低，风险可控度高，是城投布局战新产业的优先赛道。 3、投资要点 坚持轻资产重资产平衡投资模式，可采用合同能源管理（EMC）、特许经营、股权合作等方式开展项目合作。构建“能源+园区+服务”的闭环运营体系，以战新产业园区为载体，整合分布式光伏、储能、充换电等能源项目，为园区企业提供一站式绿色能源服务。可重点布局用户侧储能、分布式光伏等周期短、现金流稳的项目，积极布局储能电站、光伏电站项目；通过参与CCER项目开发，挖掘碳资产价值，实现碳收益与产业收益的双重回报。 4、典型案例 上海城投控股股份有限公司布局新能源与绿色低碳领域，依托自身在城市运营、园区管理方面的资源优势，在旗下的产业园区、市政设施、停车场等场景布局分布式光伏项目。同时，集团在临港区域推进“上海临港绿色智慧物流园”项目，园区融合应用了绿色施工、光伏发电系统、储能设施、雨水回收利用系统、海绵城市等技术，旨在打造低碳（近零碳）产业园区示范项目。此外，上海城投还参与CCER项目开发，通过工业节能改造、林业碳汇等项目挖掘碳资产价值，形成了“能源运营+碳资产开发”的双重盈利模式。这既实现了国有资产的保值增值，又推动了地方双碳目标的实现。 （二）数字经济与新基建 （优先赛道） 1、细分领域 算力中心（边缘算力、城市算力枢纽）、工业互联网平台、智慧园区、智慧城市（智慧交通、智慧城管、智慧水务）、城市数据运营、人工智能场景应用（智能制造、智慧服务）。 2、适配逻辑 该赛道是培育新质生产力的核心领域，契合数字经济国家战略，地方政府对智慧城市、数字基建的需求刚性，政策契合度与区域适配度均较高。智慧园区、智慧城市等项目与城投的城市运营、园区运营业务高度协同，可复用城投的城市资源与渠道资源，协同赋能度高。项目以政府购买服务、园区运营服务为主要收益来源，现金流稳定，且部分项目可通过资产证券化实现退出，产业可行性强。项目由政府主导推进，政策风险、市场风险较低，风险可控度高。 3、投资要点 聚焦具体应用场景，避免纯概念性的数字基建投资，优先布局智慧园区、智慧交通、智慧水务等有明确需求、能产生稳定现金流的场景化项目。坚持平台化运营模式，城投作为平台搭建者与资源整合者，联合互联网企业、科技企业开展技术合作，减少核心技术研发的资本投入。重点布局边缘算力中心、城市算力枢纽等新型算力基础设施，契合数字经济发展的算力需求。探索城市数据资源的市场化运营，在合规前提下，开展数据加工、数据服务等业务，挖掘数据资产价值。推动“数字基建+产业赋能”的融合发展，以工业互联网平台为载体，赋能本地制造业企业数字化转型。 4、 典型案例 苏州城投集团聚焦数字经济与新基建领域，布局智慧园区与工业互联网两大核心场景。在智慧园区建设上，苏州城投集团与苏高新数科等合作共建了智慧园区平台。平台整合了园区的安防、能源、物业、产业服务等数据，实现园区的智能化、精细化运营，为园区企业提供一站式的数字服务，收益来源包括平台服务费、增值服务费等。同时，苏州城投联合本地科技企业打造工业互联网平台，聚焦高端装备、电子信息等本地主导产业，为制造业企业提供数字化服务，推动制造业数字化转型。此外，苏州城投积极拓展人工智能+实践，2025年发布5大类、20个“苏州城投AI+”场景，加速大模型与城投核心业态深度融合。 （三）高端装备与智能制造 （优先赛道） 1、细分领域 工业机器人（工业机械臂、服务机器人）、智能装备（数控设备、自动化生产线）、航空航天配套装备、轨道交通装备、精密制造零部件、智能制造系统集成。 2、适配逻辑 该赛道契合制造强国国家战略，是各地产业链链长制的重点发展方向，政策契合度高。我国制造业正处于转型升级的关键阶段，智能制造的市场需求旺盛，且各地均有一定的制造业基础，区域适配度较高。与城投的产业园区运营业务高度协同，城投可依托产业园区导入高端装备与智能制造企业，实现产业集聚，协同赋能度高。行业盈利水平较高，且可通过投资专精特新企业、链主企业实现股权增值，产业可行性强。聚焦配套环节与系统集成，可有效降低技术风险与资本投入风险，风险可控度较高。 3、投资要点 坚持“投专精特新、投配套、投集成”的原则，避开高投入、技术整合难的整机制造环节，重点布局工业机器人核心零部件、智能装备配套、智能制造系统集成等细分领域。依托本地链主企业开展产业链投资，围绕链主企业的配套需求，投资上下游的专精特新企业，实现产业链补链强链；同时依托链主企业的技术与市场优势，降低投资风险。以产业园区为载体，打造高端装备与智能制造产业集群，为入园企业提供公共技术平台、中试基地等服务，降低企业的研发与生产成本。采用“基金+基地”的投资模式，设立高端装备产业基金，投资优质项目并引导项目在城投产业园区落地，实现“基金投资+园区运营”的协同发展。 4、典型案例 合肥建投集团布局高端装备与智能制造领域，依托合肥市制造业基础以及科大讯飞、蔚来等链主企业的资源优势，采用“基金+基地”的模式。一方面，通过设立高端装备产业基金，重点投资新能源汽车、机器人及高端制造、人工智能等领域具有高成长潜力的硬科技企业。另一方面，投资建设了多个规模化的智能制造产业园区，覆盖上游材料、设备及下游消费电子应用等领域，并为产业链上下游企业提供配套服务，不断提升战新产业服务软实力。此外，合肥建投围绕蔚来汽车的配套需求，投资了多家智能制造系统集成企业，为蔚来提供自动化生产线改造服务，实现了产业链的协同发展。通过这些举措，合肥建投不仅获得了可观的股权分红，未来随着被投企业上市，还将实现资产大幅增值。 （四）新材料与先进制造 （优先赛道） 1、细分领域 新能源材料（锂电池材料、光伏材料）、半导体材料（光刻胶、电子特气、半导体硅片）、高分子材料（特种工程塑料、复合材料）、可降解材料、先进金属材料（高端特种钢、稀土功能材料）、新材料中试与产业化服务。 2、适配逻辑 新材料是战略性新兴产业的基础材料，广泛应用于新能源、高端装备、半导体、生物医药等领域，市场需求稳定且增长空间广阔，产业可行性强。各地均围绕自身主导产业布局新材料产业，区域适配度较高；与城投的产业园区、中试基地运营业务高度协同。城投可依托中试基地为新材料企业提供中试服务，协同赋能度高。政策层面被纳入国家战新产业目录，各地均出台专项扶持政策，政策契合度高。 3、投资要点 坚持“投中试、投产业化、避研发”的原则，避开前端高投入、高风险的基础研发环节，重点布局新材料的中试与产业化环节，为新材料企业提供中试场地、设备、资金等支持。围绕本地主导产业的材料需求开展精准布局，如新能源产业基础好的地区重点布局锂电池材料、光伏材料，半导体产业基础好的地区重点布局半导体材料。采用“中试基地+产业基金”的模式，打造新材料中试基地，设立新材料产业基金，投资优质的新材料中试与产业化项目，引导项目在本地落地。注重与高校、科研院所的合作，推动高校的新材料科研成果在中试基地实现转化，培育科技型新材料企业。 4、典型案例 深圳创投集团布局新材料与先进制造领域，依托深圳的科技创新优势与电子信息、新能源等主导产业的材料需求，通过设立产业基金、推动项目落地实施、积极与行业领军企业合作等方式，构建了较为完整的新材料产业生态。在投资成效方面，深创投在新材料领域直接投资金额超过300亿元，投资上市公司近50家。特别是2020年深创投承接国家制造业转型升级新材料基金特定投资载体以来，集团围绕“加长板、补短板、布前沿、筑生态”的工作思路，重点投资制造业基础性、战略性、先导性领域的新材料龙头企业。通过资本赋能，成功助力高纯度石英玻璃材料、碳化硅衬底、半导体掩膜版、光刻胶等加速实现国产化，推动IC载板材料、SiC和POI复合衬底材料等前沿材料加快形成新质生产力。 （五）生物医药与大健康 （备选赛道） 1、细分领域 医疗器械（医用设备、医用耗材、体外诊断）、康养设备、中药现代化、生物制造（生物基材料、工业酶）、医药流通与供应链服务。 2、适配逻辑 该赛道契合健康中国国家战略，政策支持力度大，政策契合度高。但行业技术门槛高、研发周期长、资本投入大，且对医疗科研基础、人才资源要求较高，仅适合医疗科研基础雄厚、人才资源丰富的一线城市、新一线城市，区域适配度具有明显的地域限制。与城投的康养园区、医疗基础设施运营业务有一定协同性，协同赋能度一般。行业盈利水平高，但投资回报周期长，且前端研发环节风险极高，产业可行性受地域与能力限制；技术风险、市场风险较高，风险可控度一般，因此列为备选赛道。 3、投资要点 仅适合具备医疗科研基础、人才资源丰富的城市的城投布局，中小城市城投不宜盲目布局。坚持“以基金为主、直投为辅”的投资模式，通过设立生物医药产业基金，联合市场化GP开展投资，分散投资风险，避开前端纯研发环节，重点布局医疗器械、康养设备、中药现代化等产业化成熟度较高的细分领域。依托本地的高校、科研院所、三甲医院，推动医疗科技成果的转化与产业化，投资与本地医疗资源协同的项目。打造生物医药产业园区，为入园企业提供GMP车间、公共研发平台、冷链物流等配套服务，实现产业集聚发展。 4、典型案例 上海张江集团作为上海浦东新区的核心投资平台，依托张江科学城的医疗科研基础与人才资源优势，布局生物医药与大健康领域，致力于打造张江生物医药创新引领核心区。在产业生态方面，区内吸引、集聚生物医药各类创新企业上千余家，形成了从研发、中试到产业化的完整产业链。在投资策略方面，张江集团设立了大规模的生物医药产业基金，联合市场化GP重点投资医疗器械、生物制造、中药现代化等相对成熟或中低风险的细分领域优质项目，避开了高风险的创新药研发。在产业服务方面，张江集团为园区内企业提供GMP车间、公共研发平台、冷链物流等配套服务，收取园区运营服务费与产业服务费。通过上述布局，集团形成了“基金投资+园区运营+产业服务”的盈利模式，实现了产业培育与资产增值的良性循环。 （六）新能源汽车产业链 （备选赛道） 1、细分领域 动力电池配套材料、充换电基础设施、汽车零部件（轻量化零部件、智能零部件）、汽车后市场服务、新能源汽车产业园运营。 2、适配逻辑 该赛道契合新能源汽车国家战略，政策支持力度大，且新能源汽车产业链长、带动性强，市场需求旺盛，政策契合度与产业可行性均较高。但该赛道对本地的汽车产业基础要求较高，仅适合拥有汽车整车制造企业、汽车零部件配套体系完善的城市，区域适配度具有明显的地域限制。充换电基础设施、新能源汽车产业园运营与城投的城市运营、园区运营业务高度协同，动力电池配套、汽车零部件与城投的产业投资业务有一定协同性，协同赋能度一般。避开重资产的整车制造环节，聚焦配套环节与轻资产服务环节，可有效降低资本投入风险与市场风险；风险可控度一般，因此列为备选赛道。 3、投资要点 仅适合具备汽车产业基础、零部件配套体系完善的城市的城投布局，无汽车产业基础的城市城投慎重布局。重点考虑布局动力电池配套材料、轻量化汽车零部件、智能零部件等配套环节，以及充换电基础设施、汽车后市场服务等轻资产环节。围绕本地的新能源汽车整车制造链主企业，开展产业链补链强链投资，投资链主企业的上下游配套企业，实现产业链协同发展。打造新能源汽车产业园区，为入园企业提供零部件配套、物流配送、技术研发等服务，实现产业集聚发展。整合城投的停车场、园区等资源，布局充换电基础设施，构建“充换电+储能+新能源”的综合能源服务体系。 4、典型案例 广州城投集团依托广州的新能源汽车产业基础，围绕整车制造链主企业，布局新能源汽车产业链，重点投资动力电池配套材料、汽车零部件、充换电基础设施等细分领域。依托南沙新区的产业优势，集团打造了“新能源企业集聚+全链条服务”的供应链生态。规划了新能源产业园，以优惠地价引入宁德时代、广汽埃安等核心企业，配套建设标准化厂房、研发中心等设施。同时，成立园区供应链公司，为入驻企业提供设备采购撮合、物流配套及储能配套服务。目前，园区已吸引多家新能源企业入驻，形成了“电池材料-电芯制造-储能应用”的完整产业链，园区产值突破百亿元规模。广州城投集团通过土地租赁、产业服务等方式实现拓宽收益，实现了良好的经营回报。 基于五维选择模型，需要结合不同能级城市的特征和城投自身能力基础，制定差异化的赛道选择策略与投资模式，确保城投战新产业投资与自身能力、城市能级高度匹配。 表2-1 城市能级与核心赛道选择 三、城投战新产业投资模式 策略及案例 城投企业的战新产业投资能力并非一蹴而就，而是随着转型发展的推进逐步提升。从初期的无专业投资团队、无投资经验，到中期的具备一定的投资能力与园区运营能力，再到后期的具备全链条产业培育能力。基于城投能力的不同发展水平，制定“LP入门模式-基金+直投模式-全链条产业培育模式”的三级进阶投资模式策略，确保投资模式与城投的专业能力、资源禀赋高度匹配，实现城投战新产业投资能力的逐步提升。 （一）LP入门模式：参股市场化 基金，积累投资经验 1、适用阶段 城投战新产业投资初期，无专业的投资运营团队、无战新产业投资经验、风险管控能力弱，核心目标是积累投资经验、培养专业团队、熟悉战新产业投资逻辑。 2、模式核心 城投作为有限合伙人（LP），参股市场化的战新产业基金，将资金委托给专业的基金管理人（GP）进行管理。通过依托GP的专业投研能力、项目筛选能力与风险管控能力开展战新产业投资。城投不参与基金的日常管理与项目决策，仅享有基金的投资收益。最大限度降低投资风险，依托GP的专业能力实现稳健投资。无需投入大量的人力、物力构建专业投资团队，投资成本低。快速熟悉战新产业投资逻辑，积累投资经验。通过返投比例要求，引导市场化基金投资本地项目，推动地方战新产业发展。 3、投资要点 严控GP资质，优先选择注册资本雄厚、投研能力突出、战新产业投资经验丰富、过往业绩优异的市场化GP，如国内头部的创投机构、产业基金管理机构。明确返投比例要求，在基金合伙协议中约定，基金募集资金的一定比例必须投资于城投所在区域的战新产业项目，实现“引进来”与“本土化”的结合。明确基金的投向与退出机制，要求基金聚焦城投所在区域重点发展的战新产业赛道，明确基金的投资期限、退出方式与退出期限，确保投资资金的安全性与流动性。逐步培养专业团队，安排城投员工参与基金的投后管理与项目调研，学习GP的专业投资经验，为城投自主开展投资业务培养人才。 4、典型案例 某中西部地市级城投处于战新产业投资初期，无专业投资团队。为快速切入新能源赛道，公司采取LP模式，参股国内头部创投机构发起设立的新能源产业基金，出资额占基金总规模的10%。根据合伙协议约定，基金不低于30%的资金必须投资于该地市的新能源项目。依托头部创投机构的专业管理能力，该基金在当地投资了多个分布式光伏及储能项目。城投公司不仅获得了稳定的基金分红收益，还通过参与基金投后管理，逐步培养了一批专业的投资人才，为后续自主开展投资业务奠定了基础。 （二）“基金+直投”模式：自设 基金+精准直投，强化链条布局 1、适用阶段 城投战新产业投资中期，已积累一定的投资经验、培养了专业的投资运营团队、具备一定的园区运营能力与资源整合能力。核心目标是强化对本地战新产业赛道的精准布局、提升国有资本的引导效应、实现基金与直投的协同发展。 2、模式核心 城投作为发起人，设立自主管理的战新产业母基金，联合地方政府产业引导基金、金融机构、社会资本等共同出资。母基金既可以投资市场化的战新产业子基金，也可以开展直投业务。同时，城投围绕本地重点发展的战新产业赛道，开展精准的直投业务，重点投资赛道内的链主企业、专精特新企业、优质成长型企业，实现“基金育生态、直投强链条”的协同发展。强化国有资本的引导作用，精准布局本地重点战新产业赛道；实现基金与直投的协同发展，构建全周期的产业投资体系。提升城投的专业投资能力与资源整合能力，推动城投向市场化产业投资平台转型。通过投贷联动、投招联动，为战新产业企业提供全链条服务，提升项目投资成功率。 3、投资要点 放大国有资本杠杆效应，母基金通过参股子基金的方式，撬动社会资本、金融资本协同投入战新产业，实现国有资本的放大效应。一般母基金的杠杆比例可达1:3-1:5；推动投贷联动、投招联动，城投联合银行、券商等金融机构，为直投企业提供“股权投资+银行贷款+资本市场服务”的全链条金融服务。同时将股权投资与招商引资结合，引导直投企业在城投产业园区落地，实现“以投促招、以招促产”。强化基金与直投的协同，母基金投资的子基金重点布局早期科创企业，为直投业务培育优质项目源，城投直投业务重点布局成长期、成熟期企业，实现对产业链的全周期布局。完善风险管控体系，建立专业的投研与风控团队，对基金投资与直投项目进行全面的风险评估，制定完善的风险对冲机制。 4、典型案例 苏州城投集团充分发挥资本效应，作为有限合伙人参与投资元禾母基金四期，重点投向医疗健康、先进制造、新基建、环保技术、产业互联网等具有长期发展潜力赛道中的VC基金和直投项目。该基金目标规模100亿元，其中公司参与投资5亿元。集团下属苏城基金公司自主设立城投药谷基金，并参与东证基金、橙叶基金等市场化专项基金，聚焦生物医药、5G通讯、光伏及风能发电等新能源电站领域，促进“投贷建联动”，为公司拓展业务奠定基础。此外，苏州城投还与苏州银行签订战略合作协议，围绕政企合作、金融产品对接等深化合作。通过上述布局，实现了“基金投资培育项目、直投业务强化布局、投贷联动赋能企业、园区运营集聚产业”的协同发展，既获得丰厚的基金分红与直投收益，也推动了苏州战新产业的集聚发展。 （三）全链条产业培育模式：一体化 生态构建，覆盖全生命周期 1、适用阶段 城投战新产业投资成熟期，已具备强大的专业投资能力、园区运营能力、资源整合能力与风险管控能力，成为区域内战新产业发展的核心载体。核心目标是构建全链条的产业培育生态、实现战新产业的全生命周期培育、打造区域战新产业发展的核心引擎。 2、模式核心 城投构建“基金投资+园区运营+产业服务+资本退出”的一体化产业培育生态，覆盖战新产业企业从孵化、中试、产业化到上市的全生命周期。以基金投资为资本纽带，为企业提供全周期的资本支持。以园区运营为物理载体，为企业提供全场景的空间支持。以产业服务为核心赋能，为企业提供全方位的服务支持。以资本退出为闭环保障，实现投资资金的循环增值，最终形成“资本-产业-资产”的良性循环。通过战新产业企业的全生命周期培育，大幅提升项目投资成功率，成为区域战新产业发展的核心引擎，强化城投在地方高质量发展中的核心地位。 3、投资要点 打造全生命周期的基金体系，设立天使基金、创投基金、产业基金、并购基金，分别投资孵化期、初创期、成长期、成熟期的战新产业企业，实现对企业的全周期资本支持。构建全方位的产业服务体系，为企业提供政策对接、人才引育、技术研发、市场拓展、金融服务、知识产权保护等一站式产业服务，解决企业发展中的各类痛点。打造高端化的产业载体，建设科技孵化器、中试基地、战新产业园区、公共技术平台等，为企业提供从孵化到产业化的全场景物理空间。实现多元化的资本退出，构建“股权转让+上市退出+资产证券化+并购重组”的多元化资本退出渠道，确保投资资金的循环增值。加强“政、产、学、研、用、金”的协同创新，联动地方政府、高校、科研院所、龙头企业、金融机构等，构建协同创新体系，推动科技成果的转化与产业化。 4、典型案例 合肥建投集团是全链条产业培育模式的标杆企业，凭借成熟的投资运营能力、资源整合能力，构建了“基金投资+园区运营+产业服务+资本退出”的一体化产业培育生态。在基金体系方面，合肥市基金矩阵涵盖天使基金、种子基金、产业基金、创投引导基金、科创基金等多个层级，形成了覆盖企业从初创到成熟的全生命周期投融资体系。截至目前，合肥已形成了总规模约2千亿元的基金集群，累计投向战略性新兴产业超1600亿元，带动项目总投资超5000亿元，增值收益超600亿元。在产业载体方面，打造了合肥新站高新区、合肥经开区等多个战新产业园区，建设了产业研发中心、中试基地、总部办公、科技孵化等配套设施，为企业提供全场景物理空间。在产业服务方面，组建了专业的产业服务团队，为企业提供政策对接、人才引育、技术研发、市场拓展、金融服务等一站式服务，解决企业从孵化到产业化的各类痛点。 合肥建投通过该模式成功培育了蔚来汽车、长鑫存储、科大讯飞等一批行业龙头企业，以蔚来汽车为例，合肥建投通过产业基金投资蔚来。同时为蔚来提供产业园区、配套设施、政策支持等全方位赋能，推动蔚来合肥基地落地，带动了动力电池、汽车零部件等上下游企业集聚合肥，形成了完善的新能源汽车产业链。合肥建投通过全链条产业培育模式，不仅实现了国有资产的大幅增值，更推动合肥从传统工业城市转型为全国战新产业发展标杆城市。 四、城投战新产业投资保障体系 城投布局战略性新兴产业是兼具政策性与市场化的系统工程，投资周期长、专业要求高、风险维度多，需要建完善保障体系，破解投资运营中的核心痛点，实现国有资产保值增值与地方产业培育的双重目标。 （一）组织架构保障：重构专业化 体系，明确权责高效决策 摒弃城投传统基建导向的组织架构，建立“战略决策层-专业运营层-执行落地层”三级权责清晰、高效协同的组织体系，实现“投研-投资-投后-服务”全流程闭环管理。 1、战略决策层：战新产业投资决策委员会 作为投资最高决策机构，由城投董事长、总经理、核心高管为核心，政府专家以及战新产业领域行业专家、市场化投资顾问组成。核心职责聚焦战略定调、重大决策、资源协调。制定城投战新产业投资总体规划与赛道方向，审议年度投资计划、资金规模及重大项目（单笔投资超阈值）的投资/退出方案，审定风险管控与激励考核核心制度，协调地方政府政策与资源倾斜。决策实行民主集中制，重大事项需三分之二以上成员表决通过，杜绝个人决策，保障科学性。 2、专业运营层：投资事业部+ 赛道专业子公司 设立战新产业投资事业部作为执行管理中枢，核心负责投资体系搭建、制度制定、跨赛道资源整合、投研分析与项目初审。同时根据城投核心布局赛道，设立新能源、数字经济、高端装备等专业产业子公司，实现赛道专业化运营。事业部与子公司形成“统筹+专业”联动模式。通过事业部定标准、控流程，子公司聚焦单一赛道开展项目尽调、投资谈判、投后管理与资本退出，避免跨赛道运营的专业能力不足问题。 3、执行落地层：三大专职团队 在事业部与专业子公司下设投研尽调、投后管理、产业服务三支专职执行团队，各司其职、协同配合。投研尽调团队由行业研究员、财务/法务专员组成，负责赛道研究、项目筛选、尽职调查与投资方案制定。投后管理团队由投后专员、风控顾问组成，负责项目动态监控、风险预警与价值提升。产业服务团队由政策与资源对接专员组成，负责政企资源衔接、企业政策申报与产业链资源匹配。三支团队实现投资全流程的专业化执行，避免岗位交叉、责任模糊。在执行过程可以聘请外部专业咨询顾问来弥补自身投资及执行经验不足。 （二）专业团队保障：引育并举， 打造专业化团队 战新产业投资的核心竞争力在于专业人才。城投需打破传统行政化人才管理模式，坚持“市场化引进+系统化培育+本土化留存”，快速打造一支懂产业、善投资、精风控、能服务的专业团队，补齐人才短板。 1、市场化精准引才，补齐核心能力缺口 围绕投资全流程核心需求，靶向引进四大类稀缺专业人才。参考市场化产业投资机构薪酬水平，补齐专业能力：一是赛道投研人才，聚焦城投布局的优先赛道，引进具备行业研究经验的专业人员，熟悉赛道技术路线、产业链格局与市场趋势；二是投资操盘人才，引进具备PE/VC、产业基金实操经验的投资经理/总监，成功主导过战新产业项目投资与退出；三是风控合规人才，具备金融、法律背景，熟悉产业投资风险特征，能实现全流程风险识别与管控；四是产业赋能人才，熟悉地方产业政策与产业链资源，擅长政企对接、市场拓展与资源整合。 2、系统化内部育才，挖掘本土人才潜力 针对城投内部原有工程、财务、运营等岗位的优秀员工，开展分层分类实战化培养，实现向战新产业投资业务的转型。对高管层开展产业投资战略与市场化运营培训，对中层管理人员开展投资流程与投后管理培训，对基层员工开展赛道知识、财务尽调等基础培训。建立挂职锻炼与实战导师制，安排内部员工到市场化创投机构、战新产业龙头企业挂职。同时由引进的专业人才担任导师，“一对一”指导内部员工参与项目全流程，在实战中提升专业能力，打造本土化团队。 3、畅通职业发展通道，实现人才留存 建立管理岗与专业岗双轨晋升通道，打破“唯资历”的晋升壁垒。员工既可通过管理能力提升晋升为管理层，也可通过专业能力精进晋升为首席研究员、资深投资经理、首席风控官等专业岗位。明确各岗位的晋升标准与薪酬梯度，将专业能力与工作业绩作为晋升核心依据，让优秀专业人才有发展、有回报，实现核心人才的长期留存。 （三）激励机制保障：市场化多元 激励，风险共担、利益共享 打破城投传统固定薪酬为主激励模式，构建“基础薪酬+绩效奖金+项目跟投+长期激励”的多元化市场化激励体系。将团队与个人利益与城投投资收益、项目发展深度绑定，充分激发投资团队的积极性与创造性，倒逼投资质量提升。 1、基础激励：固定薪酬+绩效奖金， 保障基础、挂钩业绩 基础薪酬参考市场化水平制定，根据岗位专业难度、责任大小设定梯度，保障员工基本生活。绩效奖金与城投战新产业投资年度经营业绩及员工个人考核结果双挂钩。年度绩效奖金总额根据投资回报率、资本退出率、产业落地率等核心指标确定。个人考核聚焦项目推进、投后管理、产业赋能等实际工作成果。考核优秀者可获得高额奖金，不合格者无绩效奖金，实现“多劳多得、优绩优酬”。 2、核心激励：项目跟投， 实现风险共担、利益共享 项目跟投是战新产业投资最直接有效的激励方式，仅限投资项目核心参与人员参与，明确跟投规则、收益分配与风险共担机制。单个项目跟投总额不超过项目投资总额的5-10%，个人跟投金额按岗位责任梯度设定；跟投股权锁定期与城投投资锁定期保持一致，同步退出。项目收益分配实行“城投优先享基础收益，超额收益与跟投团队分成”。项目亏损则跟投人员自有资金与城投资金按比例共同承担，倒逼团队谨慎筛选项目、强化投后管理。 3、长期激励：股权期权， 绑定核心人才与城投长远发展 针对城投战新产业投资核心管理团队与优秀专业人才，设立股权期权激励，实现人才与“城投专业投资平台”的长期利益绑定。根据岗位贡献、专业能力与服务年限授予期权，明确行权条件（如城投战新产业投资连续3年回报率不低于既定标准、培育企业上市数量达标等）、行权价格与行权期限。行权后员工成为城投“专业投资平台”公司股东，可通过分红、股权转让等方式分享投资成果，吸引并留住核心人才。 （四）风险管控保障：全流程闭环 管控，筑牢资产安全底线 战新产业投资面临政策、技术、市场、财务、合规等多重风险，城投作为国有资本载体，必须坚守“风险可识别、可评估、可管控”的底线。通过构建“事前防控+事中管控+事后化解+全程监督”的全流程闭环风险管控体系，将风险管控贯穿投资全生命周期。 1、事前防控：严把项目准入关， 从源头控制风险 事前防控是风险管控的核心，通过严格的项目筛选、尽调与集体决策，杜绝高风险、低价值项目。一是建立科学的项目评价模型对拟投项目进行量化评分，综合评分优的项目方可进入尽调环节；二是组建跨专业尽调团队，对项目的股权结构、核心技术、经营业绩、财务状况、合规性等开展全面尽调，形成详细报告揭示风险点；三是组织行业专家与投资顾问对项目进行投资评估，科学测算投资回报率、回报周期与退出路径，制定风险应对预案；四是所有投资项目均需上报投资决策委员会审议，集体表决通过后方可实施，从制度上杜绝个人决策风险。 2、事中管控：动态监控+精准赋能， 及时化解潜在风险 对已投项目实行常态化动态监控，搭建投后风险预警系统。设定财务、技术、市场等维度的预警指标，指标触发预警立即启动应对预案。同时根据企业发展阶段的核心需求，提供精准的资源赋能，解决企业融资、市场、人才等痛点，提升企业运营能力，从根本上降低项目运营风险。此外，严格管控投资资金使用，要求企业按协议约定用途使用资金，定期核查资金流向，严禁挪用、挤占。 3、事后化解：果断处置+复盘总结， 规避同类风险 针对已发生的投资风险，按风险类型制定差异化处置方案。政策风险通过调整企业发展战略适配政策导向，财务风险通过投贷联动、追加投资等方式缓解资金压力，技术/市场风险通过产业链合作、业务转型等方式化解。对于发展未达预期、风险持续扩大且无法化解的项目，及时通过股权转让、回购退出等方式果断止损，最大限度降低国有资产损失。项目处置完成后，对风险产生的原因、管控中的不足进行全面复盘，形成风险总结报告，完善风险管控体系，避免同类风险再次发生。
