产业报告2025丨第三篇实践篇:四、供热价格调整与深化供热计量改革_社会热点_资讯

产业报告2025丨第三篇实践篇:四、供热价格调整与深化供热计量改革

第三篇实践篇

四、供热价格调整与深化供热计量改革

我国城镇集中供热的政策风向和未来发展

1.我国城镇集中供热的政策风向

自改革开放起，特别是20世纪90年代，随着我国经济的快速发展及城镇化水平的不断提高，我国城镇集中供热行业迎来高速发展，集中供热面积成倍增长。到2000年，我国城市集中供热面积已达11.08亿平方米，较20年前增长近30倍。城镇集中供热行业逐步形成规模。

鉴于城镇集中供热行业的逐步规模化，按市场化改革的发展要求，对比欧洲发达国家城镇集中供热的发展方向和先进经验，原国家建设部于1996年颁布的《建筑节能“九五”计划和2010年规划》首次提出供热计量和建筑节能改造是未来做好城镇集中供热工作的两个重点。2003年，由建设部牵头，国家八部委联合下发《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》标志着我国供热体制改革工作正式启动，供热计量政策进一步明确。

2017年，在严峻生态环境，尤其是大气污染严重的背景下，国家发展改革委以绿色发展观为指导，发布了《北方地区冬季清洁取暖规划（2017- 2021）年》，我国城镇集中供热，特别是热源清洁化进程加快，初步形成了以超低排放的燃煤热电联产为主、天然气为辅，其他热源补充的格局。

2021年3月，中央财经委员会第九次会议明确提出实现碳达峰、碳中和的指导思想。会议进一步明确城镇集中供热行业清洁化、低碳化发展方向，明确推进热电联产集中供热和工业余热供热规模化发展，积极稳妥推进核电余热供暖，因地制宜推进热泵、燃气、生物质能、地热能等清洁低碳供热等内容。

2022年起，受国内外局势导致的煤炭、天然气等能源价格波动影响，我国城镇集中供热行业价格成本倒挂、企业经营困难等矛盾凸显。充分反映出我国现行城镇集中供热体制机制与市场经济发展阶段的不匹配，行业发展进入新拐点。

2023年，按照党中央、国务院进一步全面深化改革的要求，国家发展改革委、住建部两部委联合印发文件，推动供热体制改革，进一步深化计量改革。

2023—2024年，清洁供热产业委员会同国家发展改革委运行局、价格司及价格成本和认证中心分别调研了北京、天津、山东、河北、河南等13个省、20多个市县、50多个供热企业和上千个用户。充分了解城镇集中供热行业现状，就供热价格、供热计量等方面问题进行深入研究。

2.我国城镇集中供热中出现的若干主要问题及解决方案

（1）主要问题

在调研过程中，我们发现部分城镇在集中供热方面存在诸多问题，具体表现在以下几方面：一是热源紧张，供给能力严重不足。部分发展较快的大中型城市和新兴小城市，由于城市面积的快速增加，供热面积的翻倍增长，原有热电厂供热能力严重不足。二是价格倒挂，部分企业亏损严重。受国内外局势影响，煤炭、天然气等能源价格大幅上涨，导致供热成本大幅，部分企业亏损严重。而供热价格无法随燃料价格及时调整，全国大部分地方供热价格十余年，甚至二十年未调整，价格成本出现严重倒挂。三是供热补贴对地方政府财政的压力大。当前经济下行压力较大，大部分地方政府供热补贴水平下降较大，补贴不到位的情况较为普遍。部分地方民企在燃料价格上涨，地方补贴不到位的情况下直接弃供，给地方民生保障造成严重影响。

（2）解决方案

对于热源紧张问题：城市发展过快，热源无法满足供热面积的快速增长是造成该问题的直接原因。目前，多地通过新建供热长输管道，寻找新的热源来满足城市需求；部分地方新建燃气锅炉以满足热负荷；部分地方甚至重启燃煤锅炉以保障热源需求。

我们认为上述措施虽然短时间内缓解热源不足的问题，但没有从根本上解决问题。一是上述方法均存在问题，无法大面积推行，从根本上解决热源不足问题。以供热长输管道看，其建设投入大、成本高，外部热源即便价格较低，但经管道输送后仍面临经济性考验，就目前调研相关情况及技术来看，我们认为热源距离热负荷中心80公里以上不具经济性。从燃煤、燃气锅炉看，燃煤锅炉的重启本身是对地方环境的严重破坏，与双碳目标和环保要求相违背，不予考虑。燃气锅炉短期看是解决问题的办法，但燃气的高价格和国际市场价格波动、供给量的不稳定都决定了燃气锅炉的不可持续和大面积推广的趋势。二是地方层面缺乏对供热的统一规划，没有制定契合地方实际的供热中长期发展规划。以北京市为例，为保证清洁供热大力发展天然气锅炉和壁挂炉。随着城市化的快速发展，天然气用量大幅提高，给国家层面每年协调安排天然气进口、分配带来巨大压力。此外，受天然气价格影响，北京市政府需给予供热企业燃气补贴60亿元，给地方财政带来巨大压力。2024年，北京市出台新能源供热相关政策要求，以地热、空气源热泵等替代燃气锅炉的主要考虑之一就是减少北京市天然气使用量的不断增长与随之而来的财政压力。

价格倒挂问题：就目前了解的情况看，尽管煤炭价格水平降低，价格逐步趋于稳定，供热企业经营压力减小，部分企业扭亏为赢，但供热价格难以调整，燃料与价格无法挂钩的根本问题始终没有解决。随着30、60目标的不断接近，控碳政策日趋严格，无法确定煤炭与天然气价格还是否会出现波动。我们始终坚持认为解决价格倒挂问题必须通过坚持供热计量改革，完成供热体制改革调整，摆脱福利供热性质，才能真正实现成本与价格的对应。

供热补贴压力问题：供热的财政压力是热源紧张和价格无法疏导共同作用的结果，是涉及源、网、荷的综合性规划问题，受多方面因素影响造成的问题，地方政府必须从根源出发，深入了解问题形成原因，对症下药，标本兼治。

以西安市为例，在未对供热行业进行系统性梳理规划前，出现严重热源不足，一度计划花费110亿元建设供热长输管道，由60余公里外的铜川市引入热源。且供热质量差，投诉多的同时，热价位居全国第二，但企业普遍亏损，政府补贴逐年增长，近年来每年补贴9亿多元。经过对行业深入摸底后发现，西安供热主要问题不是热源不足，而是供热体制机制问题。供热补贴以用气量为标准，供热企业天然气使用效率差异巨大，达到5-13立方/平米/供暖季。目前，西安市已将政府补贴重点调整向热效率，对于节约天然气使用量的企业进行奖励。预计今年供暖季结束后，在补贴规模不增加的情况下，暂时无需新建长输管道补充热源，直接节约财政投入110亿元。从西安市供热情况可以明显看出财政补贴不能“头疼医头，脚痛医脚”，必须直指供热中最核心的问题。大部分地方政府还要加大对本地供热情况及供热关键问题的研究。

3.我国城镇集中供热发展的新阶段、新路线、新方向

当前，我国城镇集中供热行业正迈向以可调节智慧供热系统为基础、供热计量收费为特征、全面降低热耗能耗为目标的高质量发展新台阶。

（1）进一步深化供热计量改革是全面深化改革、推进中国式现代化的要求

中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议明确进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重大意义和总体要求，强调高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，提出“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制”的具体措施。

（2）进一步深化供热计量改革是节能降碳和保障国家能源安全的重要一环

随着“双碳”战略目标和包含能源安全在内的国家整体安全观的提出，降低占我国总能耗45%的建筑能耗成为重点。2022年，国家发展改革委、国家能源局印发《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》，明确在具备条件的地区推进供热计量改革和供热设施智能化建设，鼓励按热量收费。2023年，国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《关于进一步深化供热计量改革的通知》，推进供热计量改革。2024年，国家发展改革委、住房城乡建设部印发《加快推动建筑领域节能降碳》《2024—2025节能降碳行动方案》，明确通过供热计量降低城镇集中供热能耗。

（3）进一步深化供热计量改革是世界范围内公认的行业未来发展方向

2023年，欧盟发布《关于能源效率的修订法规》（on energy efficiency and amending Regulation (EU) 2023/955），以立法方式对水、电、天然气、交通、供暖等重点行业的能源效率进行硬性约束，明确由各成员国能源部门建立能源管理体系与能源审计应用标准，确保能效优先原则在政策制定、政府决策、投资等各个方面的施行。其中，对于城镇集中供热方面，法案在强调能效优先原则在热源、热网和储热等各环节的应用外，特别强调要优先安装分户计量表，在有计量困难的情况下安装热分配表，将用户用热量与企业成本、一次能源消耗量挂钩，保证用户知情权和参与积极性。

4.城镇集中供热行业风口

按照国家供热体制改革和进一步深化供热计量改革的要求，城镇集中供热行业未来发展将围绕“源网荷储”一体化的智慧供热系统、能源工程设计和管理、面向监管与用户的企业管理系统设计研发等新技术的应用，对行业科技水平、管理水平及人员素质提出新的要求。为此提出以下几点建议供参考：

（1）提高认知

充分认识供热计量改革的重要性，提高思想站位，将城镇集中供热行业发展融入国家经济社会发展的大局之中。从提高能源利用效率，减少能源消耗的角度积极参与供热计量改革，充分考虑推行供热计量相关的生态环保效益、社会民生效益和能源综合利用效益。

（2）提升能力

尽管热力行业的特殊性、历史性原因导致单个热力行业企业的规模、技术、管理等方面对标同为重要基础公共服务行业的电力、天然气等行业差距甚大。但群众对基础公共服务质量的体验感受与需求是一致的。近年来，城镇集中供热领域群众投诉越来越多的主要原因不是群众要求的单方面提高，而是部分企业服务水平停滞不前与群众的体验感受间的差距增大。因此，通过提高企业技术水平和管理水平，增强企业的软硬实力、实现供热行业高质量发展是热力行业作为重要基础公共服务行业的基本要求。

（3）关注行业热点

供热计量改革不是闭门造车，也不能因业务领域范围而固步自封。我们在调研过程中发现很多地方政府、行业管理部门及企业对国家政策要求、行业整体情况和行业前沿科技等缺乏基本认知，更不用提跨行业交流了。我们认为尽管供热领域企业的管理范围小、行业链条短但还是应该通过行业协会等平台加强横向、纵向的沟通交流。现就供热行业未来的热点提出以下几点方向，供参考。

1）热源侧：

热电联产企业应重点关注余热回收技术和储热技术在热电解耦方面的应用。热电厂作为城镇集中供热的绝对主力，源自其发电与供热兼顾的功能定位与优势的煤炭能源使用效率。双碳背景下，新建热电厂几乎不可能。随着新能源高比例接入、电力市场化改革的完善，热电联产企业面临电力、热力的双重考核压力。电力供应与热力供应的周期差，需要通过余热回收及储热技术解决，未来实现热电解耦是燃煤电厂保证经营收益与可持续发展的必修课。燃气供热企业应重点关注节能降碳改造和提高能源利用率的技术升级。一是天然气无碳但并非无污染，随着双碳目标临近，环保政策要求的日益严格，天然气供热将受到更多环保方面的约束。二是我国富煤贫油少气的资源禀赋决定了我国燃气供热永远是补充热源的辅助地位。随着未来国际形势的变化，从我国能源安全战略角度考虑，结合上文提到的燃料成本与供热价格不挂钩的经济性问题，我们认为今后一段时间内，燃气供热的规模将受到严重限制乃至缩减。为此，燃气供热企业要在提高能源利用率和环保等方面下功夫，保证一定的技术先进性才能维持不被时代所淘汰。

2）热网侧

高度关注提高热网运行效率和企业管理效率的软硬件。对于热网侧我认为首先应当考虑的就是热网自身的定位问题。供热作为带有垄断性质的公用事业，应该由国有经营或政府严格监管。目前，由于地方发展的历史原因，各地对供热的重视程度与监管严重不足，造成热网与热源、热网与热网之间的严重割裂。在深化公用事业与公共服务改革的大背景下，在供热行业高质量发展对成本和终端价格的约束越来越严的未来，控制价格的最简单方法就是减少中间环节。网源一体、同城一网的发展趋势不可避免。在此背景下，打铁还需自身硬，热网企业尤其是民营热网企业的最大优势就是高效管理带来的低成本与高质量用户服务体验、高能效带来的低能耗、低排放带来的综合生态效益。

其次，热网侧需要考虑一次网、二次网的协同配合问题。为了实现节能降耗的宏观目标，以及满足高能效低排放的供热行业高质量发展的客观要求，充分发挥一次网、二次网节能与用户行为节能的综合作用，热网企业作为承上启下的“中间人”角色，要通过数字化、智能化手段赋能实现供热源网荷各环节的充分链接，实现智慧供热。在调研过程中，我们发现部分地方通过大数据系统追踪历史用热量，结合天气预报判断调整用热量的气候补偿系统就是非常好的智能运用场景。此外，济南、承德、洛阳、滨州等地在供热系统方面也进行了尝试，各地系统在供热计量、节能降耗、提高管理和一二次网衔接调控等不同方面发挥了作用，令人印象深刻。我们认为在各地企业实践基础上，结合政府、协会、科研院所与高校的力量，争取尽快形成完善的供热服务智慧系统，实现智慧供热。

最后，提醒供热企业关注供热行业相关政策。目前，国家通过发行供热REITs、将供热计量纳入设备升级改造、将供热（含供热计量改造、长距离管输）纳入地方专项债等措施，从企业资金、投融资方面给予支持帮扶，为供热行业升级改造及上述热点的实现提供帮助。此外，在供热行业标准、价格、环保与供热计量等方面也将有相关政策出台，值得关注。

3）用户端

城镇集中供热作为城镇重要基础公共服务的一环，其根本目的是为了满足人民群众对美好生活的向往。随着我国社会主义市场经济的发展，在社会主义迈向新发展阶段的同时，供热行业也进入新发展阶段。当前供热已不再是供热企业供热、用户被动接受的福利性供热阶段，而是向燃料价格挂钩、用户自主选择的市场化条件下的新型供热模式，这是供热体制改革和供热计量改革的根本要求，也是未来供热行业高质量发展的必然方向。为此，供热行业要扭转观念，供热企业要引入市场化的观念。一是要提高服务意识，加强服务质量，提高服务效率；二是要重视用户侧温度调节，提高用户自主选择权；三是做好信息公开与用户交流沟通，提高用户知情权。

尽管供热行业存在诸多问题，但在燃料价格相对稳定的情况下，供热行业相对稳定的收入也是公用事业的特殊优势，可关注供热与金融等服务的结合，供热的商业化运营。供热有稳定客户与收入，有完整的一手数据，有广阔的商业前景。目前，华为和蚂蚁金服都在研究其业务与供热行业的结合。例如供热企业将热费授信支付宝等企业收取，在方便群众缴费的同时，供热企业可以及时收取热费，在夏季买煤，大幅节约燃料成本，支付宝等企业可享受金融操作获利、增加用户粘性等周边收益。例如保险行业与供热相结合，通过商业保险对于用户供热突发事件，如爆管、漏水等给予补偿，进一步完善供热服务质量。例如供热企业利用软件系统与专业优势开展电商、供热设备安装等业务，既能发挥供热企业专业优势和集约化降低用户安装成本，保障供热设备质量，也可以扩展供热企业业务，增加收入，保证夏季空窗期人员工作量，节约供热企业成本。

4）行业管理

在经济下行压力大，地方财政紧张的情况下，我们认为行业管理方面要加强科学决策，提升治理能力水平，重点关注以下方面：一是关注供热规划科学性、合理性，尽管长输管网、新能源供热、长时储热等先进技术对供热有很大帮助，但如果脱离地方实际将对本地供热发展带来负面影响。如供热长输管道未充分考虑热负荷需求的实际，管道建成后输热量不及设计预期导致管输价格过高；如未充分考虑地方电价、热负荷等因素盲目上马新能源供热、储热等项目，导致供热价格异动或质量不及预期等。二是关注供热管理中的体制机制性问题。就调研的情况看，目前各地供热管理中有几点共性的问题需要持续关注。如供热企业参与小区供热管网建设与验收监管，保障小区供热管网质量；如供热表具检测的相关规定修改完善；如供热补贴的精准发放与对象的认定等。三是关注供热科学决策，加强宣传，妥善应对舆情。部分地方供热价格十余年、二十年未调整，考虑到可能面临舆情，一旦调整供热价格，地方往往采取回避的方式，导致矛盾积累越来越深。我们希望地方能够抓住供热中的体制机制问题，将提升治理能力治理水平融入价格调整管理中，不回避问题，通过加大宣传让群众充分理解价格调整不是涨价，而是解决行业体制机制问题，使群众充分理解涨价的目的是为了提高供热质量水平，公示涨价收入去向，充分尊重人民群众的知情权。

5）供热计量

2003年以来，我国加快供热行业体制改革使得供热行业发展步入快速化发展轨道，提出逐步实现按面积收费向按供热计量收费转变。2005年12月，国家八部委联合下发《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》，决定全面推进城镇供热体制改革，明确供热计量收费。受建筑节能改造不足、供热管网智慧化手段欠缺、计量设施落后以及部分地方重视不够、对供热企业激励不足、相关政策不配套等制约，我国供热计量改革推动缓慢。当前实施供热计量收费面积不足城镇集中供热面积的10%，需要通过深化改革进一步释放巨大潜力和红利。为全面贯彻党的二十大精神，落实党中央决策部署，2023年10月，国家发展改革委、住房城乡建设部就进一步深化供热计量改革提出相关要求，明确大力推行供热计量收费。

供热计量改革时隔20年重启但我们需要认识到两轮供热计量改革的不同之处。一是技术进步带来基础条件的不同。随着计量表具与管网自动化水平的提升，供热计量的硬件条件已逐步成熟。二是供热计量改革所处时代背景不同。两轮供热计量改革面对国内外形式和状况不同，上一轮改革时的燃料价格波动和环保降碳的压力远不如现在，地方财政压力和补贴力度大不相同。三是供热计量改革的根本目标不同。尽管都是以供热计量改革实现供热商品化、市场化，降低供热能耗为目标，但相较于首轮供热计量改革为了商品化、市场化而改革，本轮供热计量改革更偏重于国家能源安全这一大战略目标。理论上，如果能充分发挥一次网、二次网节能与用户节能的最大效果，那么供热计量收费与市场化可以为节能让步。但事实上，要最大限度发挥用户侧行为节能，完成供热体制改革离不开供热计量。为此还是要积极推进供热计量改革工作。不过在推进改革过程中要因地制宜，把握进度节奏，不能一刀切、运动式改革。建议坚持能效优先政策，优先对节能降耗效果显著、生态环境效益明显的项目予以支持。

5.供热价格机制与特点

供热类型	供热方式	能源类型	热源类型	热源燃料及出口热价的定价形式&价格形成机制	终端供热价格的定价形式&价格形成机制
集中供热	1、源网一体（即热源单位直接为终端提供供热服务） 2、热源单位趸售热量，供热单位购买热量并向终端用户提供供热服务	煤炭	1热电联产 2燃煤供热锅炉	1、燃煤供应一部分执行煤炭保供长协价格，不足部分按照市场价购买； 2、热源出口热价大部分执行政府统一定价，其余执行热源单位与供热单位协商价格；	1、终端供热价格大部分执行政府统一定价，一种是按照建筑面积为单位统一定价，另一种是按照热计量执行两部制热价；少部分按照供热单位与终端用户协商价格执行； 2、居民终端热价存在以下三种补贴形式：（1）上游热源（燃料）对终端热价的交叉补贴，如门站环节的管制气量价，相当于双轨制的低价气。（2）特许经营区内的工业补民生，通常由本地工业的高热价补贴本地居民取暖热价。（3）财政直接补贴，如中央财政出资的城市燃气管道等老化更新改造，地方财政出资的集中供热补贴，通常由特许经营区同级政府发改、财政、住建等相关部门拨款至燃气企业或供热企业。
电	1电锅炉 2空气源热泵 3地源热泵	电锅炉作为补充热源的和大型热泵作为用户侧补充热源的，按冬供电量电价政府指导价格。
天然气	天然气锅炉	天然气在管制气量以内的执行门站环节政府定价，超出管制气的部分执行市场价格。
分散供热		天然气	户用壁挂炉	政府定价，冬供量价政府指导价格，大部分地区实施供热季统一价
空气源热泵		政府定价，冬供量价政府指导价格，大部分地区实施供热季统一价，部分配合分时定价和阶梯定价协同实施，用电量超额自负。
电锅炉
太阳能
地源热
		清洁型煤		政府指导价（最高限价），包括制取和配送；政府授权经营，具有特许经营性质。