【调研报告】支持经济大省挑大梁的主要方向、存在的问题和对策建议

近期，【国家发展改革委宏观经济杂志社】杂志刊登了题为《支持经济大省挑大梁的主要方向、存在的问题和对策建议》调研文章，现收集整理，供学习交流。

经济大省体量大、产业全、科技强、韧性足，在全国发展大局中具有举足轻重、不可替代的作用。支持经济大省挑大梁是应对当前国内外发展新形势、推动高质量发展的战略举措。经济大省挑大梁应锚定经济、科技、产业、改革开放、民生五大方向，重点关注“挑得不强、挑得不稳、挑得不均、挑得不顺”四类问题，着力提升经济内生发展韧性和外部承压能力，着力破除要素供给瓶颈和释放配置空间，着力拓宽区域合作渠道与辐射范围，着力破除体制机制障碍和打通政策协同堵点，力争为全国发展大局多作贡献。

一、经济大省挑大梁应锚定“五大方向”

经济大省挑大梁事关全国发展大局，必须准确把握国内外经济运行总体态势，围绕主要方向有的放矢，打造协同联动、整体跃升的经济增长格局。

（一）在经济运行稳与进的平衡中巩固基本盘

“稳”是挑大梁的前提，要着眼于宏观经济整体稳定、运行节奏有序可控、防风险能力持续提升，重点在于稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，确保基本盘不动摇、关键指标不失衡；“进”是挑大梁的动力，要聚焦经济质效提升、产业结构优化、潜力空间释放，重点在于抓住新一轮技术革命与产业变革机遇，在新产业、新业态、新模式上前瞻性布局并率先形成区域非对称优势，确保经济增长动能持续增强、结构支撑不断巩固。经济大省要坚持以“稳”固根基、以“进”开新局，掌握好保持战略定力与强化责任担当的节奏和强度，确保在全国发展大局中发挥关键支撑和带动作用。

（二）在科技大国与强国的转换中强化引领力

科技大国强调的是规模大和体系全，包括研发投入水平、科研人员规模、创新平台规模等，体现国家科技发展水平的“广度”；科技强国重视基础研究和原始创新能力的提升，持续产出重大原创性、颠覆性科技成果，体现国家科技发展水平的“深度”。我国正处于由科技大国向科技强国迈进的关键阶段，经济大省作为全国科技资源最密集、创新活动最频繁的区域，应率先推动科技创新向自主化、特色化、融合化转型，加快构建重大科研组织体系、成果高效转化机制和区域协同创新网络，不断提升创新策源与科技引领力。

（三）在发展动能新与旧的过渡中重塑产业新优势

传统动能仍是当前稳增长、稳就业、稳预期的重要支柱，传统产业增加值在制造业增加值中占比80%左右，在相当长时期内仍将发挥主体作用；新动能则代表未来竞争优势的塑造方向，是引领经济发展模式实现从资源消耗型向创新驱动型转变的决定性力量。经济大省要统筹传统产业转型升级与新兴产业培育壮大，在动能接续和结构演进中重塑比较优势，巩固实体经济根基，加快形成产业结构合理、技术路径清晰、链条协同高效的现代化产业体系。

（四）在深层次改革与高水平对外开放的互动中深化体制机制变革

深层次改革着眼于破除制约高质量发展的体制机制障碍，着力推动重点领域和关键环节改革，加快完善要素市场化配置体制机制，不断完善社会主义市场经济体制，提升宏观经济治理效能；高水平对外开放是推动资源要素全球优化配置、塑造国际竞争新优势的重要路径，关键是稳步扩大制度型开放，积极维护多边贸易体系，推动贸易创新发展。经济大省要充分发挥改革开放先行先试作用，在改革释放内力、开放汇聚外力的良性互动中，率先实现由政策驱动向制度驱动的战略转型，为提升发展效能、增强市场活力、拓展国际空间提供坚实支撑。

（五）在民生保障质与量的提升中筑牢共同富裕基础

民生保障不仅关乎群众切身利益，更直接影响发展成果的共享与社会运行的稳定，关键在于加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，推动教育、医疗、养老、住房等重点领域公共服务供给从“有没有”向“好不好”转变，着力解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题。经济大省要把握人口老龄化、就业结构调整、城乡差距演化等变化趋势，率先推动公共服务供给精准化、多元化和品质化，筑牢实现共同富裕的基础。

二、高度关注经济大省挑大梁存在的四类问题

当前，国内外发展形势加速演进，经济大省挑大梁面临一系列趋势性、结构性、系统性挑战，归纳起来主要存在“挑得不强、挑得不稳、挑得不均、挑得不顺”四类问题。

（一）内部产业结构转型阵痛与外部核心技术封锁交织叠加导致经济大省“挑得不强”

从内部产业结构转型阵痛看，经济大省正处于由传统要素驱动向创新驱动转变的关键阶段。传统产业在能耗约束趋紧、要素成本上升与市场需求减弱中持续承压，新兴产业发展迅猛且逐渐成为支撑高质量发展的新支柱，经济运行进入新旧动能交替的过渡期。从外部核心技术封锁看，国外关键核心技术封锁对我国集成电路、工业母机、高端仪器等领域发展形成针对性制约，一定程度上滞缓了经济大省结构转型进度。内部转型阵痛与外部约束强化的相互叠加，将导致产业链高端环节发展受限、科技创新周期拉长、资本回报率下降，制约经济大省辐射引领全国经济增长的能力。

（二）要素供给总量趋紧与结构性失衡并存导致经济大省“挑得不稳”

总量趋紧主要表现为通过大规模要素投入的传统增长方式已不可持续。劳动力随着人口规模减少和老龄化趋势加剧，供给弹性持续下降；土地要素随着土地利用政策收紧与房地产行业深度调整，面临新增建设用地指标减少与存量建设用地盘活低效的两难问题；资本方面随着地方财政压力加大，新增专项债发行进度同比放缓，民间投资活力亟需进一步提升。结构性失衡主要表现为传统要素过剩与新兴要素短缺。低技能劳动力、低附加值资本、低效用地具有较强的供给惯性，而创新人才培养、数据与算力资源配置、科研转化效率则相对滞后。要素供给总量和结构问题导致经济运行稳定性下降和增长预期不确定性提高，将动摇经济大省的要素保障基础。

（三）跨区域合作层次偏低与功能辐射近邻化导致经济大省“挑得不均”

跨区域合作层次偏低表现为经济大省与其他省份间的合作模式创新不足。区域联动主要以产业承接、招商引资等方式为主，而在规划统筹、产业协作、利益共享等合作机制构建上相对欠缺。功能辐射近邻化是指经济大省的引领带动作用呈现非均衡性。部分经济大省的产业和技术外溢主要集中在邻近省份，对中西部和东北地区的带动明显不足，区域产业链布局未形成稳定梯度。跨区域合作层次偏低和功能辐射近邻化使得经济大省对其他区域合作不深、带动不全，将导致全国经济运行出现动力断层与增长差异。

（四）体制机制不完善与政策协同不足导致经济大省“挑得不顺”

体制机制不完善，主要表现为在改革开放相关领域的制度供给滞后于高质量发展的现实要求。例如，土地、数据等要素流动机制尚未完全打破行政分割，地方保护和部门壁垒一定程度上导致价格信号扭曲，企业创新和投资预期易受到政策不确定性影响等。政策协同不足，主要表现为政策制定与执行脱节、部门与区域之间缺乏统筹联动。例如，在产业与科技政策对接上，条块分割、考核导向差异明显，使得政策叠加效果弱化甚至抵消等。体制机制不完善降低了制度供给的适配性，政策协同不足削弱了政策执行的连续性，将导致经济大省在区域带动中动力传导不畅、执行成本上升。

三、支持经济大省挑大梁的对策建议

支持经济大省挑大梁既需要中央从国家层面把脉定向，又要经济大省主动作为，通过“自上而下”与“自下而上”结合，全面提升经济大省在国民经济社会发展全局中的辐射带动作用。

（一）针对“挑得不强”，着力提升经济内生发展韧性和外部承压能力

加快培育新质生产力。国家层面，支持经济大省完善基础研究布局和重大科技项目协同机制，力争在量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等领域率先形成突破，打造具有国际竞争力的科技创新高地。省级层面，加快实施产业链“强链补链延链”工程，建设一批创新型产业集群和高端制造业基地，实现对关键零部件、基础材料、核心软件的国产替代，全面提升核心产业链安全性和供应链自主可控能力。

提升科技创新攻坚能力。国家层面，支持经济大省构建以国家实验室为核心、龙头企业为主体、产学研协同的创新体系，牵头承担国家重大科技项目和核心技术攻关任务，打造一批具有全球竞争力和原创成果的产业化平台。省级层面，优先布局国家战略科技力量和重大科学装置，完善区域创新基础设施网络，加快建设国家级科技和产业创新平台，提升基础研究和成果转化的系统性支撑。

强化外部风险应对保障。国家层面，支持经济大省在“一带一路”倡议、RCEP等多边合作框架下稳步扩大与东盟、中东、非洲、拉美等地区经贸合作，强化出口信贷支持，运用贸易金融、股权投资等多元化金融工具增强外向型经济体系的抗压能力。省级层面，建立产业链供应链安全评估机制，加强对外贸依存度较高领域的风险评估与供应链安全预警，建立关键技术与设备“替代清单”。

（二）针对“挑得不稳”，着力破解要素供给瓶颈和释放配置空间

强化人力资源供给保障。国家层面，支持经济大省率先优化人口发展政策体系，完善生育支持、教育培训和社会保障等配套措施，建立高技能人才储备机制，实施重点产业紧缺人才培养专项工程，释放中老年劳动力潜能，增强劳动力供给弹性。省级层面，推动产教融合、校企协同，围绕智能制造、现代服务、数字经济等重点领域建设一批高水平职业教育基地，提升劳动者技能匹配度。

合理释放土地要素潜力。国家层面，支持经济大省加快建设用地盘活与再开发机制改革，完善城乡建设用地增减挂钩、土地整治与指标跨区域流转机制，提高土地利用效率。省级层面，加快推动工业用地长期租赁、先租后让、弹性出让等模式在全省普及，激活低效用地存量潜能，保障重点产业、基础设施与民生项目建设需求。

加强资本要素保障。国家层面，支持经济大省财政可持续发展，扩大超长期特别国债、地方专项债用于科技创新、产业升级、基础设施补短板的比重，提高资金使用绩效。省级层面，激发民间资本活力，建立民间投资项目储备库，完善政府与社会资本合作机制，构建更加稳健的投融资生态。

加快新型要素培育。国家层面，支持经济大省构建数据、算力、知识产权等新型要素市场，完善确权、定价、交易和监管机制，健全产权保护与收益分配体系。省级层面，建设数据流通交易中心，推动创新资源跨区域流动与市场化配置，筑牢支撑数字经济与新质生产力的要素基础。

（三）针对“挑得不均”，着力拓宽区域合作渠道与辐射范围

提升跨区域合作层次。国家层面，支持经济大省牵头建设跨省产业协作平台，推动上中下游企业跨区域布局，形成以核心技术、标准规则和供应链配套为纽带的合作新模式。省级层面，加强区域规划衔接和产业一体化布局，构建以产业链协同和创新链共建为核心的高层次合作机制，深化跨省产业园区建设，推动区域产业承接向产业共建转变、项目合作向机制协同深化。

强化科技与产业的联合带动。国家层面，支持经济大省以共建实验室、创新园区、产业技术联盟等为主要载体，牵头建设国家级科技创新走廊，围绕前沿科技领域打造跨区域创新共同体。省级层面，围绕新能源、新材料、人工智能、半导体等战略性新兴产业构建跨区域创新生态链，推动创新资源跨区域共享和技术成果外溢，形成多区域协同的研发、中试、产业化全周期支撑体系。

完善利益共享与激励机制。国家层面，支持经济大省建立跨区域合作收益共享与风险共担机制，探索产业转移税收分成、财政补偿和专项转移支付等配套制度。省级层面，推动资源要素在更大范围优化配置，打破区域辐射带动作用的距离限制，与更多地区形成合作共赢的长效机制。

（四）针对“挑得不顺”，着力破除体制机制障碍和政策协同堵点

深化要素市场化改革。国家层面，支持经济大省率先破除行政分割与地方壁垒，健全土地、资本、技术等要素市场体系，完善价格形成、产权保护和收益分配机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。省级层面，探索土地资源弹性配置、资本跨区域流动和数据产权确权交易等制度创新，建立要素市场运行监测与风险预警机制，提升要素配置效率。

持续优化营商环境。国家层面，支持经济大省建立市场化、法治化、国际化营商环境评价体系，推动评价结果与政策调整、绩效考核、财政激励挂钩，形成可量化、可比较、可改进的制度环境。省级层面，推动政府职能从审批管理型向服务赋能型转变，稳定政策预期，加强制度执行的透明度与连续性，降低制度性交易成本，增强企业投资信心。

强化政策统筹协调。国家层面，支持经济大省牵头建立跨部门、跨区域政策协调平台，推动重大政策联合评估、协同发布、分层落实。省级层面，探索财政分担、产业共建、成果共享新机制，提升政策执行的系统性，确保宏观政策取向一致性。（作者单位：中国宏观经济研究院经济所）