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来源：中国信息通信研究院
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前 言
在新时代的征途上，我国正全面推进深化改革，力图在全球化浪潮中把握新的发展机遇。数智技术作为推动经济社会发展的重要引擎，已被提升至国家战略层面。“十四五”时期，我国政府数字化转型建设内容不断明晰，时代内涵不断丰富，持续出台一系列重大决策、实施一系列重大部署，有力支撑我国数字经济、数字社会、数字生态协同创新，全面赋能经济社会高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家提供了坚实支撑和有力保障。
面向“十五五”发展新时点，随着以大模型为代表的人工智能技术成为新一轮产业变革的重要驱动力，各地在政府数智化转型过程中持续强调智能集约能力建设和数据赋能，探索进一步提升政务基础设施支撑水平、充分挖掘政务数据资源价值、构建政务服务智能化能力、赋能决策科学性和效能长效跃进的新路径。中国信息通信研究院云计算与数字化研究所基于政府数智化转型工作前期研究积累，与政产学研各界共同探索未来发展方向，以“数智驱动创新发展范式，绘就新时点治理新蓝图”为主题编制本报告，系统梳理当前各国政府数智化转型三大时代特征，总结我国政府数智化转型的“五化”格局，从履职能力、底座支撑、价值落地、场景应用、标准规范等方向积极探索新时点创新发展实践路径，同时展望未来五至十年政府数智化转型发展趋势，以期给产业内各方提供建议参考，加快整体型、服务型政府建设，进一步推进中国式现代化。
本报告由中国信息通信研究院于2026年2月发布，是一份承前启后的战略性文献。它系统总结了“十四五”时期政府数字化转型的成果，并立足“十五五”新起点，勾勒出以“数智化”为核心特征的下一阶段发展蓝图。以下是对报告的深度解读与分析：
一、 报告定位与核心价值：一份面向“十五五”的数智化转型行动纲领
本报告并非简单的现状描述，而是一份具有强烈前瞻性和指导性的“行动纲领”。其核心价值体现在：
承前启后，定义新阶段：报告明确将当前时点定义为从“数字化转型”迈向“数智化转型”的纵深阶段。其标志是以大模型为代表的AI技术从“辅助工具”升级为“核心驱动”，推动政府治理范式发生根本性变革。
系统构建“五位一体”发展范式：报告最具战略价值的部分，是提出了面向“十五五”的“五位一体”建设路径（履职能力、智能云底座、数据价值化、大模型场景、标准规范）。这五个维度相互关联、协同递进，为各地政府提供了清晰、系统的发展框架，避免了转型的碎片化和盲目性。
突出问题导向与落地结合：报告不仅描绘顶层蓝图，更通过大量附录案例（如上海智能问数、京办智能政务、海淀接诉即办等），展示了“五位一体”路径在省、市、区县不同层级的具体实践，实现了“战略-路径-实践”的闭环，增强了报告的参考性和可操作性。
二、 深度分析：报告揭示的四大转型深层逻辑
1. 转型驱动力之变：从“业务线上化”到“数智赋能治理”
早期电子政务聚焦于流程上网（“一网通办”）和部门连通（“一网统管”）。本报告指出，新阶段的驱动力是用数据和智能重构治理本身。
目标升级：从提升“审批效率”到实现“精准决策、主动服务、智能监管、协同治理”。例如，通过大模型分析市民热线数据预测社会风险（武汉硚口区），或融合多源数据实现经济精准调节。
核心要素：数据从“共享资源”变为“关键生产要素”；算力从“IT成本”变为“核心基础设施”；AI模型从“可选工具”变为“政务能力新基座”。
2. 发展格局之变：我国特色的“五化”格局与全球趋势的呼应及差异
报告提炼的我国“五化”格局（系统化、集约化、规模化、规范化、立体化），与全球三大特征（系统化、深度化、协同化）既有共鸣，又凸显中国特色。
共鸣点：均强调顶层战略的系统性（中国强化中央统筹，欧盟推行全链条战略）和技术的深度融合（各国都在推进政务大模型和云底座升级）。
中国特色：
更强大的顶层统筹与纵向穿透力：中国的转型具有强烈的“规划-落实”特征，通过中央政策矩阵（如“数据二十条”、“高效办成一件事”）直达基层，形成“中央统筹、地方创新”的合力，这在单一制国家中效能显著。
“安全可信”的绝对优先地位：报告将“安全能力提升立体化”作为独立一“化”，并贯穿全文。这体现在对政务云“全栈安全可信”、数据“可用不可见”、AI应用“合规可控”的反复强调，反映出统筹发展与安全的深层逻辑。
“举国体制”与“市场生态”的结合：在算力底座、数据要素市场培育上，既发挥“全国一盘棋”的统筹优势（如东数西算），也积极探索授权运营、市场化交易等机制（如山西数据交易平台），体现了有效市场与有为政府的结合。
3. 能力底座之变：从“政务云”到“政务智能云”
报告敏锐地捕捉到基础设施层的质变：作为底座的“云”正在从资源聚合的“政务云”1.0，向能力输出的“政务智能云”2.0演进。
功能重塑：传统政务云主要提供存储、算力（IaaS）。政务智能云则强调提供AI模型、行业知识库、共性能力组件等PaaS层智能服务，成为赋能上层应用的“智能引擎”。
建设模式：从“分散建设、烟囱林立”转向“集约统一、异构兼容”。报告强调构建“一云多芯”的架构，并通过标准实现跨层级、跨区域底座的互联互通，这为破解长期存在的“数据孤岛”“算力孤岛”提供了基础设施解决方案。
4. 价值实现路径之变：数据要素化的“三级跳”
报告清晰地勾勒出数据价值化的演进路径：
第一跳：归集与共享（“供得出”）。这是“十三五”、“十四五”的重点，已基本实现，报告显示多地已完成政务数据全量归集。
第二跳：治理与赋能（“流得动、用得好”）。这是当前攻坚点。报告重点探讨了通过公共数据授权运营、数据元件/沙箱等技术，在安全前提下推动数据跨主体流通，并赋能于金融、医疗、城市治理等具体场景。
第三跳：市场化与生态化（“创价值”）。这是“十五五”展望的核心。报告前瞻性地提出完善数据产权、定价、收益分配制度，培育数据经纪、评估等市场生态，最终目标是融入全国一体化数据要素市场，让数据真正成为创造经济和社会价值的核心要素。
三、 对未来趋势的判断：报告指向的四个“融合”
报告第四部分的发展展望，揭示了政府数智化转型的终极方向是走向更高层次的“融合”：
技术融合：“云网边端智”融合形成一体化、智能化的服务适配型数字公共底座，实现能力像水电一样按需取用。
机制融合：通过制度创新，打通数据从政府内部共享到市场化配置的通道，实现数据要素化与市场化配置的融合。
业务融合：AI（尤其是大模型）从通用技术下沉为领域化、专业化的赋能范式，在税务、社保、应急等垂直场景中产生不可替代的深度价值。
生态融合：治理模式从“政府主导”转向“社会化协作”，通过平台和机制设计，吸引企业、社会组织和公众共同参与治理，形成多元共治的生态。
总结
总而言之，这份《政府数智化转型发展研究报告（2025年）》是一份里程碑式的文件。它系统回答了中国政府数智化转型“从何而来”（“五化”格局总结）、“现状如何”（“五位一体”路径）、“向何处去”（四大融合展望）的核心问题。报告的核心思想是：未来的政府治理，将建立在“智能云”这一新底座之上，通过“数据要素”这一新引擎，驱动“AI大模型”这一新工具，最终实现治理模式和协作生态的系统性重构，以服务于国家治理现代化与人民美好生活的终极目标。 它为各级政府部门、产业界和学术界理解与参与这场深刻变革提供了权威的框架和行动指南。
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