【认识非洲】卢旺达私营安保行业法律分析|中国投资

卢旺达私营安保行业的发展

卢旺达私营安保行业的发展始于特殊历史背景。1994年，种族灭绝导致卢旺达国家机器瘫痪，亟需外部军事支持。此时，南非私营军事公司Executive Outcome（EO）受雇介入稳定局势，这一事件为后续的安全服务外包模式提供了早期实践案例。而1970年成立于肯尼亚的Securex等跨国安保集团也在此阶段逐步将业务扩展至卢旺达，共同构成该国安保行业早期发展基础。进入21世纪后，本地安保企业开始涌现。2010年卢旺达RGL Security安保公司和2011年VSS Security安保公司先后成立，初期主要提供人力安保服务，服务对象涵盖金融机构和政府部门等。

卢旺达2014年颁布的《私营安保服务提供商管理法》标志着卢旺达私营安保服务行业进入规范化发展阶段。该法为卢旺达私营安保行业搭建了基础监管框架，明确了私营安保服务企业的准入基本要求、安保人员的基础条件、运营中的原则性规范及简单的停业程序，但该法处罚条款模糊、人员管理与运营规范较为粗放。2019年卢旺达私营安保行业协会设立，是卢旺达私营安保行业唯一的雇主专业协会，承担“行业自律、利益代表、协作对接”核心职能。

2020年卢旺达颁布了新的《私营安保服务管理法》，废止了旧法，新法一方面强化准入门槛、细化运营标准，另一方面建立“行政+刑事”双轨处罚机制，实现了从框架性规范到精细化管控的转变。这一时期，跨国安保企业在该国加速布局，例如加拿大Garda World安保公司在2020年收购Ages Pro安保公司后，整合此前收购的KK Security安保公司，于2021年在卢旺达以独立品牌运营，凭借约3700名安保人员成为当地主要服务商之一。此次整合是卢旺达私营安保行业首次出现大规模市场整合案例，Garda World进入卢旺达后，对卢旺达私营安保行业薪酬产生了影响，也成为推动私营安保行业福利改善的重要外部力量。

尽管卢旺达私营安保法律在不断完善，但私营安保行业目前仍存在多方面问题。部分私营安保公司未严格遵守2020年出台的私营安保服务相关法律及部长令中的标准操作流程；安保人员存在无制服或无姓名牌、擅离岗位、酗酒等行为；员工福利保障不足，多数安保人员工作时长高达12小时，且超时工作缺乏额外福利；部分安保公司还存在未与安保人员签订书面合同、未缴纳社保费用及医疗保险的情况等。

为解决上述问题，卢旺达采取了一系列措施。卢旺达国家警察多次与私营安保公司的所有者和管理者召开会议，要求企业严格遵循安保人员审查与招聘流程，配备基础安保设备，加强对员工培训及日常运营的监督，同时要求企业上报离职安保人员信息，杜绝无制服、无姓名牌上岗现象；卢旺达劳工部联合卢旺达国家警察强调企业需符合国家劳工标准，督促企业定期开展自我评估，落实签订书面合同、通过银行发薪、缴纳社会保险及医疗保险、规范工作时长等要求；卢旺达私营安保行业协会也计划对新法及部长令相关条款的落实情况进行自我评估，还承诺针对行业短板进行改进，各方共同推动私营安保行业提升专业性、保障体面劳动，进而改善服务质量。

卢旺达私营安保行业的准入规定

为防范行业风险，卢旺达对私营安保服务企业、管理团队和安保人员分别设定了资质要求，从三个层面设置了准入门槛。

一是私营安保服务企业的注册规定。在卢旺达注册成为私营安保服务企业，首先需满足主体资格要求，即申请方必须是依据卢旺达法律完成注册的公司或合作社。整个注册过程分为“资质证书申请-主管部门注册-私营安保服务许可证申请”三步。注册成为私营安保服务商，第一步需要向卢旺达警察总监提出申请，拿到注册资质证书。卢旺达警察总监会在收到完整材料之日起60个工作日内以书面形式作出答复。若通过申请可获得有效期为15天的注册资质证书，之后需凭此证书在主管部门办理注册登记，为后续申请私营安保服务许可做好准备。完成上述注册后，需继续向卢旺达国家警察总监提交私营安保服务许可申请函，卢旺达国家警察总监将在收到该申请之日起15个工作日内作出书面答复；若审批通过，获得的私营安保服务许可证有效期为5年，在有效期满前需通过重新提交书面申请并经审核后办理续期。同时根据《私营安保服务管理法》规定，未取得私营安保服务许可擅自经营，或持有过期许可开展运营的，都将被处以相应数额的行政罚款。

二是管理团队的资格审查规定。卢旺达私营安保法针对私营安保服务企业的管理机构成员与安保人员，分别设定了清晰的任职资格要求。在管理机构成员方面，安保公司董事、总经理需具备学士学位及五年管理经验，副董事、经理需要拥有至少五年安保行业相关服务经验，且两者均不得因灭绝种族罪、灭绝种族意识形态、歧视或任何形式的宗派主义犯罪被定罪；安保人员则需要提供经认证的卢旺达国籍证明与身体健康医生证明，同时需具备读写能力。此外，安保管理机构成员与安保人员均需满足“年满18周岁”和“持有无犯罪记录证明”这两项共同要求。

三是安保人员的培训要求。卢旺达为私营安保人员设立了两类培训：初级安保培训和特级/高级安保培训。前者为强制要求，新任安保人员在正式履职前必须完成至少三个月的初级安保培训，并取得培训证书后方可上岗。初级培训不仅涵盖基础体能训练，还包含卢旺达法律、公民权利、客户服务、监控技术及通信设备使用等模块。若安保人员需进一步增强专业能力与技能，可自主选择参加特级/高级安保培训，一旦培训内容涉及武器使用，还需提前30天向卢旺达国家警察提交申请并获得批准。无论选择初级还是特级/高级培训，其培训中心均须是卢旺达国家警察认可的机构，且整个培训过程都由卢旺达国家警察负责监督，以确保培训质量合规。如果私营安保服务企业存在违规情形，例如，雇用未经背景调查或未经培训的安保人员，相关安保人员需立即被暂停职务，同时企业将面临行政罚款，罚款金额为200万～300万卢旺达法郎。这种对安保人员培训及资质的严格规范以及对管理团队的资格要求，既能提升管理层决策的专业度，也能保障安保人员具备基础执行能力。

希望在卢旺达提供私营安保服务的外国申请者在不损害卢旺达国家利益、安全及其已批准的国际条约的前提下，可依据《私营安保服务管理法》获准在卢旺达境内运营。从实际来看，卢旺达近年来大力吸引外商投资、发展旅游业，外资企业和游客涌入的同时也带来了私营安保需求。开放私营安保市场，既能帮助外资企业快速适应本地环境，也能引入具备国际经验的外资安保企业，推动私营安保服务向规范化、专业化方向稳定发展。

卢旺达私营安保行业的监管

私营安保行业的监管以卢旺达国家警察为核心主导机构，其监管范围覆盖了私营安保服务企业的准入、运营、监察和处罚的全过程。同时私营安保行业协会的行业自律作为行政监管的重要补充，两者构成协同治理体系。根据卢旺达私营安保行业协会章程，其主要监管措施包括：制定行业质量标准；组织会员开展自我评估并向卢旺达国家警察提交评估结果；配合卢旺达国家警察、劳工部开展专项整改行动；在协会内设立专门的审计员，来确保自律规则的实施。

卢旺达《私营安保服务管理法》对运营环节法律规定较为细致。私营安保服务企业需拥有独特标识，能够用以区分不同私营安保服务企业、不同企业的在岗员工或区分其装备。卢旺达对武器管控较为严格。私营安保服务企业所使用的武器需区别于国防和国家安全机构所使用的武器，且必须在卢旺达国家警察处进行登记注册。卢旺达国家警察负责对武器获取相关的所有活动实施全面监督，确保流程合法合规。此外，卢旺达2018年《武器法》中也包含私营安保服务企业武器使用的具体条款。该法将私营安保公司列为合法持枪主体之一，规定其可依据法定程序申请枪支持有与携带许可证，且获取的许可证仅用于履行自身安保职责，不得挪作他用。作为合法持枪主体，私营安保公司还需严格遵守《武器法》中关于枪支管理的其他要求，包括枪支持有的数量限制、携带时的安全规范、闲置枪支的专业保管，以及枪支全生命周期的登记备案，确保武器使用符合公共安全原则。在安保设备采购方面，法律不允许私营安保服务企业将投标授予被禁止参与公共招标或涉嫌违规的公司。这种严格的采购流程在一定程度上会增加运营成本，但从长期来看，有利于提升安保行业信誉和保障国家与民众安全。在不损害卢旺达国家利益、安全及其已批准的国际条约的前提下，私营安保服务企业可根据与希望使用此类服务的客户签订的合同在卢旺达境外运营，并可雇用卢旺达国民。

私营安保行业的检查工作由卢旺达国家警察负责，实行定期与不定期结合的检查模式，定期检查每3个月开展一次，不定期检查是指警察在认为必要时可随时进行。每次检查后，警察需制作检查报告，将报告副本送达被检查的私营安保服务企业，并书面告知检查结果，若检查中发现企业存在过错或违法行为，会要求其限期落实整改措施。卢旺达国家警察的重要部门—基础设施安全与私营安保服务提供商部门（Infrastructure Security and Private Security Service Providers Department），会向全国各地区派驻专职人员，常态化开展执照核实、培训合规监督及不当行为调查，目前已形成覆盖全国的私营安保监管网络。

卢旺达《私营安保服务管理法》中规定的处罚分为行政处罚和刑事处罚。行政处罚的情形主要包括没有获得国家警察颁发的私营安保服务许可、持过期的私营安保服务许可、雇用未通过背景调查或未经培训的安保人员、未配备基本安保设备等，违反者需承担罚款。刑事处罚的情形有两类：一是无卢旺达国家警察颁发的私营安保服务许可而运营私营安保企业，其代表人如果提供私营安保服务，即构成犯罪。二是私营安保管理机构的成员之一在向卢旺达国家警察申请私营安保服务许可或其续期时，若提供虚假陈述，即构成犯罪。一旦定罪，涉事人员或企业可能被判处有期徒刑或罚金。卢旺达将许可证颁发、人员调查、武器注册和检查工作等多项权限集中于卢旺达国家警察这一机构，避免了多头管理带来的效率低下，同时依托警察的安全治理职能，可以减少私营安保可能引发的治安问题。

除了卢旺达国家警察的监管，《私营安保服务管理法》还通过设置委任性规则，将私营安保行业中部分事项委托给部长以部长令的形式做出规定。例如依据《私营安保服务管理法》第三条，部长令一方面需明确私营安保服务各类运营活动的具体实施细则；另一方面有权“确定其他安保运营活动”，即对法律列举的7类安保服务之外的新兴或特殊安保业务进行补充界定，拓展私营安保服务的法定覆盖范围。这样的立法模式，可以为监管机关提供适应实践变化的工具，使监管规则能更好地适应私营安保行业的新业态和新风险。

卢旺达国家警察和私营安保服务企业之间除了监管关系，还存在合作关系。卢旺达《国家警察管理法》明确规定，私营安保服务企业是卢旺达国家警察紧密合作的机构之一。合作内容包括人力资源协作和信息报告。私营安保企业需配备有利于卢旺达国家警察进行人力资源管理的软件程序，且允许国家警察对该软件程序进行监控；私营安保服务企业须以书面形式向卢旺达国家警察提交其每周及月度活动报告，并应向其通报运营区域的每日安全状况；若发生任何已损害或可能损害其运营区域安全的事件，私营安保服务企业必须立即告知卢旺达国家警察；私营安保服务企业须每日记录并留存载明安保人员部署情况的文件。卢旺达基础设施安全与私营安保服务提供商部门是卢旺达国家警察体系中政企合作的重要部门，主要承担维护私营安保行业秩序和为私营安保企业提供指导支持的职能。企业的实际反馈表明，基础设施安全与私营安保服务提供商部门会深度介入安保人员的培训环节，从新员工资质筛查到课程优化；还会全天候监督制服标准、在岗行为等细节，同时关注安保人员福祉，在企业遇困时及时帮扶。此外，基础设施安全与私营安保服务提供商部门还定期组织进修课程，帮助安保人员更新技能，助力企业提升服务质量。在双方的合作下，私营安保服务企业拥有了更多训练有素的安保人员、更加严格的内部监管以及与服务社区更良好的关系，民众也逐渐认可其在卢旺达整体安全体系中的合法参与者的身份。