从《政府工作报告》看城投公司2026年发展的关注点

2026年作为“十五五”开局之年，《报告》将全年经济增长预期目标设定为4.5%-5%，并提出在实际工作中努力争取更好结果。该目标的提出与我国经济长期增长潜力相契合，也为调结构、防风险、促改革留出了合理空间，充分体现稳中求进、务实理性的工作总基调。

城投公司作为地方国有企业典型代表，承担着地方产业转型升级、民生服务保障的重要职能。在“十五五”开局之年，精准把握《报告》部署要求，找准2026年发展方向与发力着力点，对自身高质量转型与区域经济稳定发展具有重要意义。方达咨询研究院结合十多年来对城投行业的跟踪研究，尝试从城投公司的视角解读《政府工作报告》，供广大城投公司参考。

锚定积极财政政策机遇，注重市场化转型质效

《报告》在2025年积极财政政策基础上持续加力增效，明确提出要继续实施更加积极的财政政策。具体表现在：赤字率拟按照4%左右安排，赤字规模5.89万亿元，比去年增加2300亿元；拟发行超长期特别国债1.3万亿元，重点支持“两重”建设、“两新”工作；地方政府专项债券4.4万亿元，规模与上年持平，主要用于重大项目建设、隐性债务置换等领域，发行新型政策性金融工具8000亿元，带动更多社会资本参与投资。

近年来，积极的财政政策持续为地方及地方国企纾困解难，地方债扩容、特别国债发行等举措有效保障了地方重大项目资金供给，间接缓释了城投公司融资压力。2026年作为“十五五”开局之年，宏观政策导向的连续性与力度将直接影响城投公司转型发展节奏与成效。基于此，《报告》在推动平台公司转型方面，延续近年一贯导向，明确提出“分类有序推动改革转型”。这是在2024年“分类推进地方融资平台转型”，2025年“加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解”基础上迭代的提法。从“分类推进”到“分类有序”，既强调转型紧迫性，更突出推进规范性、有序性，直指此前部分地区转型过程中方式粗放、节奏失衡、重进度轻实效等问题，强调转型须兼顾速度与质量、合理把握节奏、聚焦实质成效。

2026年，城投公司应充分把握当前更加积极的财政政策机遇，并精准把握当前高层对城投转型的要求，一方面主动对接政策资金，以市场化主体身份，其一是积极争取超长期特别国债、地方政府专项债券支持，深度参与“两重”“两新”项目投资建设运营；其二是争取新型政策性金融工具支持，重点聚焦新质生产力培育和带动社会资本投资。另一方面坚持分类有序转型、质效并重，对公益性业务板块强化成本控制与绩效评价，对经营性业务板块健全市场化经营机制，通过自主经营、自负盈亏实现可持续发展，逐步打造成为独立的市场化经营主体。

拓展消费投资新空间，激活强大国内市场潜能

《报告》将“着力建设强大国内市场”列为年度重点工作任务之首，提出要坚持内需主导，统筹促消费和扩投资，拓展内需增长新空间，更好发挥我国超大规模市场优势。具体看，在促消费层面，《报告》提出“安排超长期特别国债2500亿元支持消费品以旧换新”，“打造一批带动面广、显示度高的消费新场景,加快培育消费新增长点”，“释放文旅、赛事、康养等领域消费潜力”。在扩投资层面，《报告》提出聚焦“新质生产力、新型城镇化、人的全面发展”等重点领域。具体举措包括“安排8000亿元超长期特别国债资金用于‘两重’建设”，“单列并提高用于项目建设的地方政府专项债券额度”等。

基于此，城投公司应精准把握“提振消费和扩大投资”相关政策导向，在发力“建设强大国内市场”这一首要任务的基础上，实现自身业务的转型升级。在促消费领域，一方面是要依托地方资源禀赋和存量资产，深挖地方历史文化积淀，利用文化旅游、体育赛事等活动，积极参与文旅体商融合项目开发运营，打造特色消费新场景，激活地方消费潜力。另一方面是要紧扣“银发经济”发展趋势，积极响应《报告》及相关政策部署，布局健康养老、康复护理等业务。在扩投资领域，城投公司需要通过一系列投资活动创造消费场景、释放消费潜能，比如要高质量推进城市更新，助力新型城镇化建设；要聚焦新质生产力,助力现代化产业体系建设；要扎实推进乡村全面振兴，助力农业增产农民增收；要坚持投资于物与投资于人紧密结合，兜底民生保障，提升居民生活质量，注重人的全面发展。需要强调的是，城投公司在参与以上项目过程中，必须坚守市场化运营原则，严格把控项目现金流平衡，严禁新增隐性债务。

因地制宜发展新质生产力，加紧培育壮大新动能

《报告》将“加紧培育壮大新动能”作为核心任务之一，强调“因地制宜发展新质生产力，建设现代化产业体系”，这是继2024年首次提出、2025年重点推进后的持续深化，政策导向更具体、支持方向更明确。具体发展举措包括优化提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业、扩能提质服务业、打造智能经济新形态等。其中——

在优化提升传统产业方面，《报告》提出“持续推进重点产业提质升级”。“推行普惠性“上云用数赋智”服务,持续加大对中小企业数智化转型的支持”等内容。当前，城投公司正加速产业化转型，2026年，城投公司应主动拥抱数字经济浪潮，以数字化技术为核心抓手赋能传统业务，推动自身业务体系数智化改造与提质升级，以数字化转型实效助力区域传统产业优化提升。

在培育壮大新兴产业和未来产业方面，明确提出“实施产业创新工程，鼓励央企国企带动开放应用场景，打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业和培育发展未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业”。另外，在发展手段上提出“高效用好国家创业投资引导基金，大力发展创业投资、天使投资，政府投资基金要带动做耐心资本，推动更多初创企业加快成长为科技领军企业”。城投公司应立足地方产业基础与资源禀赋，通过自主培育、合资合作、产业投资、收并购、场景开放等多种路径深度参与产业发展。在产业投资中，要始终坚持长期主义，当好耐心资本，以产业投资、收并购、场景开放为抓手，实现业务拓展与产业化转型。

在扩能提质服务业方面，《报告》提出“深化先进制造业和现代服务业融合发展试点”，“发展金融、现代物流、知识产权、检验检测等生产性服务业”以及“促进生活性服务业高品质、多样化、便利化发展”等。《报告》也提出要“推动科技创新和产业创新深度融合，加强中试验证平台建设”等内容。城投公司在产业化转型过程中，应响应《报告》要求，加速推动“两业融合”发展，除了已经开展的金融服务、商贸物流外，还可重点布局产业链上的检验检测、产业链配套的包装服务以及通过建设中试基地或中试平台提供产业链上的中试服务等生产性服务业。另一方面也要围绕提升人的发展，响应投资于人要求，提供人才引进、劳务外包、教育培训、产教融合等各类人才服务。

在打造智能经济新形态方面，《报告》提出“深化拓展‘人工智能+’，促进新一代智能终端和智能体加快推广”，“完善人工智能治理”等内容。为深入实施“人工智能+”行动、培育智能经济新业态，2025年8月国务院印发《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》（国发〔2025〕11号），明确2027年、2030年人工智能融合应用及智能经济发展阶段性目标，2026年1月工信部等八部门亦印发专项意见，鼓励央国企等先行先试、开放应用场景，“十五五”时期是相关目标集中落地的关键阶段，作为地方国企典型代表，城投公司应主动担当，通过开放园区、交通路网等应用场景助力相关业态落地，并积极参与地方算力基础设施建设，为智能经济提供底层支撑。

另外，《报告》明确提出纵深推进全国统一大市场建设。对地方政府而言，将彻底告别靠税收优惠、财政补贴“让利竞争”的粗放模式，需转向以营商环境、产业配套、公共服务为核心的高质量招商，招商引资的规范性、市场化要求显著提升，地方政府的自由裁量权被进一步约束。对城投公司而言，彻底切断政策倾斜红利。规范税收优惠、财政补贴后，城投公司不再能依托地方政府的隐性担保、定向补贴获取竞争优势，过往依赖政府政策输血的发展模式难以为继，市场化转型的紧迫性进一步提升。在全国统一大市场框架下，城投公司需跳出区域壁垒，围绕地方资源禀赋参与全国产业协同，重点布局城市运营、新质生产力配套、绿色低碳等市场化业务，而非依赖地方政府的项目倾斜。

向存量空间要效益，推动现代化人民城市建设

《报告》指出要“深入推进以人为本的新型城镇化”，“坚持城市内涵式发展，优化现代化城市体系。高质量推进城市更新，稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造。盘活利用存量土地和闲置房屋设施。加强城市基础设施生命线安全工程建设”，“推动城市治理智慧化精细化，建设现代化人民城市”。另外，《报告》对于数字经济提出新的发展目标——明确要“深入推进数字中国建设，数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重达到12.5%”，高于往年既定目标。

2025年中央城市工作会议明确指出我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增长扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。表明当前城市定位已从单纯的“经济增长载体”，加快转向宜居宜业、人民满意的美好生活空间，发展方式从“摊大饼”式粗放建设，转向“绣花式”精细微更新，更加突出以人为本、安全韧性、绿色智慧。

“十五五”时期是我国数字经济全面提速、深度赋能的关键阶段，数字技术将全面渗透，“AI+场景”融合发展纵深推进。城投公司必须坚定执行近年来关于城市发展的既定战略，一是主动顺应城市发展模式的深刻变革，告别传统依赖大规模投资、重建设轻运营的增长路径，坚决摒弃以往“大拆大建”思路，转向存量空间微更新。二是分类更新和开发利用，针对老旧小区、城中村等关键领域，开展微改造，做精做优城市存量提质工作，从存量改造中获得稳定现金流；针对闲置土地和房屋等城市各类闲置资产资源，挖掘价值，精准盘活利用。三是积极响应数字城市、智慧城市建设，其一是拥抱数字经济技术，围绕大数据中心、基站、物联网、城市大脑等新基建，城投公司要与专业的第三方数字公司合作，在数字新基建领域发挥城投作用。其二是要拥抱数字技术，推动数字经济赋能城市建设、资产运营等传统业务。

践行“双碳”发展战略，加快推动全面绿色转型

2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中提出,“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。“十五五”时期是实现碳达峰目标的关键阶段，推动绿色低碳转型已成为贯穿经济社会发展全过程的重大战略任务。

2026年《政府工作报告》就绿色发展作出新的部署，强调“加快推动全面绿色转型”，“大力发展绿色低碳经济。完善促进绿色低碳发展政策，实施重点行业提质降本降碳专项行动，深入推进零碳园区和工厂建设。设立国家低碳转型基金，培育氢能、绿色燃料等新增长点”等内容，为绿色发展指明方向。在能耗目标方面，《报告》提出“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”，而去年设定的是3%。碳减排的目标提高也说明高层有魄力在“十五五”时期加力“双碳”战略实施。

城投公司作为城市建设运营的主力军，是落实“双碳”战略、推动城市绿色转型的关键力量，绿色发展既为城投转型开辟新赛道，也为企业高质量发展注入新动能。城投公司应主动践行国家战略，全面嵌入绿色低碳理念，优化业务结构、构建绿色产业体系，重点抓好四方面工作：一是推动传统产业绿色低碳改造升级，针对高耗能、高排放的传统产业，主动作为，推动其向绿色低碳方向转型升级；二是布局氢能、绿色燃料等绿色低碳战略性新兴产业，提升相关绿色低碳产业在经济总量中的比重；三是发展循环经济，致力于建立健全循环经济产业体系，强化再生资源的回收与高效利用，积极布局循环经济相关业务；四是推进零碳载体建设，如零碳园区、零碳工厂等。

进一步深化国企改革，夯实现代企业制度根基

2025年国企改革深化提升行动圆满收官，2023-2025年间，国企改革发展取得显著成效，地方国企营收、利润、研发投入等指标稳步增长，但仍有多数城投公司面临核心竞争力不强、主责主业不清、治理机制不完善等问题。2026年3月5日上午十四届全国人大四次会议结束后，在人民大会堂北大厅举行的十四届全国人大四次会议首场“部长通道”集中采访活动中，国务院国资委主任张玉卓接受采访时明确表示：国资委在国资国企发展方面的目标就是增强核心功能、提升核心竞争力，做强做优做大国有企业和国有资本，并详细介绍将在三个方面取得新突破。（推荐阅读：张玉卓：进一步深化国资国企改革的目标就是“两核三做”）。这也说明当前部分城投公司为代表的地方国企核心竞争力还不强，还需要通过进一步国资国企改革提升核心竞争力。基于此，《报告》明确提出“制定和实施进一步深化国资国企改革方案，推进国有经济布局优化和结构调整”，“完善中国特色现代企业制度”等（推荐阅读：又一份行动纲领，掀起城投公司改革浪潮！）。该要求延续了国企改革深化提升行动的核心导向。

2026年1月28日，国务院国资委在国新办新闻发布会上正式披露新一轮国企改革六大核心方向——破除体制机制障碍、推动科技创新与产业创新融合、实施精准分类考核、完善国资监管体制、优化国有经济布局、健全市场化经营机制，构成了新一轮国企改革的“四梁八柱”（推荐阅读：事关新一轮国企改革重点方向！国务院国资委最新发声），也为广大城投公司推进新一轮国企改革提供了明确指引。

城投公司要紧密跟上进一步深化国资国企改革的进度，紧扣新一轮国企改革六大核心方向，着力破除体制机制障碍、推动科技创新与产业创新，对下属子公司实施精准分类考核，立足地方发展定位，聚焦自身主责主业，着力破解治理不规范、竞争力薄弱、市场化不足等实际问题，扎实推进各项改革举措落地，在规范运营、严控隐性债务的基础上，提升市场化经营能力和国有资产保值增值水平。

坚决抓实全口径债务管控，牢牢守住风险底线

统筹发展和安全、坚决守住不发生系统性风险底线，是当前经济工作的重大原则，防范化解地方政府债务风险更是重中之重。2026年《政府工作报告》明确要“积极有序化解地方政府债务风险。支持各地用足用好政策，加快化解隐性债务风险，严防虚假化债，坚决把遏制违规新增隐性债务作为铁的纪律”。针对地方政府融资平台债务提出“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”。为城投公司债务管理与风险防控划定刚性要求。

在一揽子化债政策推进及150号文政策倒逼之下，自2025年以来，全国多地纷纷官宣了“全域隐债清零”。但要明白的是，官宣“隐债清零”并不意味着城投背负的隐债真正清零，有些城投公司仍存在部分未上报系统的隐性债务，已成为公司自身的经营性债务。（推荐阅读：多地官宣隐债清零，对城投影响巨大，需加快产业化转型！）。对当前处于化债关键期的地方政府和城投公司而言，“用足用好政策”是受到官方的认可和支持，机不可失。为此，城投公司需继续与地方政府协同发力，精准对接国家政策，规范推进隐性债务置换，确保化债工作真实有效，加快化解隐性债务风险。这当中，要密切关注经营性债务风险化解的政策，利用金融、财政等支持，从根本上缓释城投公司的债务压力。

另一方面，对于真正实现了“隐债清零”的城投公司，要面临自负盈亏、自我偿债的选择，除了积极拓展市场化业务、开展产业化转型之外，在政府统一的全口径债务管控要求下，必须加快构建市场化、专业化的经营性债务管控体系。具体来看，要强化全流程风险约束：一是聚焦项目自身平衡，严把投资决策关，确保项目具备稳定现金流，能够覆盖还本付息与运营成本；二是强化公司整体统筹，强化经营性现金流归集管理，做好债务期限错配防控，提升自主偿债与融资接续能力；三是严守纪律红线，始终把遏制违规新增隐性债务作为不可触碰的底线，坚决遏制违规举债冲动，健全债务风险预警与应急处置机制。

推进“十五五”规划编制，抢抓新一轮五年机遇

《报告》指出，根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，国务院已编制完成《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（草案）》，并提交大会审查。按照我国规划编制的法定流程与实践惯例，省、市、县等各级地方政府将在国家“十五五”规划纲要确立的总体框架、战略目标和重大任务指引下，紧密结合区域发展实际，同步启动并编制出台本地区的“十五五”规划纲要，形成上下衔接、分级落实的规划体系。

“十五五”规划在我国经济社会发展进程中具有特殊重要地位，主要体现在以下方面：一是作为连接“十四五”与“十六五”的桥梁，是推动我国2035年基本实现社会主义现代化目标的关键规划；二是决定我国能否成功跨越中等收入陷阱并稳固跻身“高收入组”国家（或地区）行列的重要规划。

作为城投公司转型发展的顶层遵循，中长期发展规划将直接决定其功能定位、业务布局与改革路径，对统一内部思想、凝聚转型共识、找准市场化发展方向具有纲举目张的作用。所以2026年，城投公司需要立足自身功能定位与资源禀赋，重点围绕产业化转型、存量资产盘活、债务风险防控、资本运作、国资国企改革、人才队伍建设等重点方向，系统开展现状诊断、趋势研判与路径设计，持续推进自身“十五五”规划的研究编制工作，重在通过一系列专项任务加以落实，确保企业战略与国家战略、地方发展同频共振，为未来五年高质量转型奠定坚实基础。

地方国资平台公司如何做好“十五五”规划？

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