行政复议是公民、法人寻求行政救济的重要途径，与诉讼、信访共同构成行政争议解决体系。长期以来，我国行政争议呈现“大信访、中诉讼、小复议”格局：信访缺乏法治规范，行政诉讼不堪重负，官民矛盾化解亟待法治化渠道突破。

2024年新修订《行政复议法》明确其“化解行政争议主渠道”定位，体制改革成效初显，但行政复议公信力不足、受案范围较小等问题仍是制约其功能发挥的核心挑战。本文主要聚焦《行政复议工作白皮书（2025）》，一起聊一下行政复议主渠道功能的发挥。

一、行政复议化解行政纠纷主渠道功能的提出背景和现状

（一）行政复议化解行政纠纷的主渠道功能的提出背景

行政复议，指的是公民、法人或者其他组织觉得行政机关的行政行为侵害了自身合法权益，向行政复议机关寻求行政救济的活动。

一直以来，在行政纠纷解决机制里，行政复议身为与诉讼、信访并列的“三驾马车”之一，具备其独特的优势。其一，行政复议具备高效便民、成本低廉的特性；其二，因为行政复议机关通常是上级行政机关，更拥有化解行政纠纷的权威和能力；其三，从比较法角度看，法治先进的国家，行政复议往往也是化解行政纠纷的主要途径。

实际上，十几年来，我国也始终强调要把行政复议打造成化解行政纠纷的主渠道，想将行政纠纷化解的格局，构建成“大复议、中诉讼、小信访”。然而，长期以来，“信访不信法”的怪象让许多群众在面对行政争议时，反倒更愿意去信访，并未选择行政复议，所以长期以来我国行政争议解决的实际情况是：呈现“大信访，中诉讼，小复议”的格局。从数据方面来看，行政争议的数量每年高达数以亿计，信访数量每年也有千万，然而行政复议年均办案数量仅几十万件。 （2025年终于到98万件）

由于信访并不是完全的法治化手段，而行政诉讼已经不堪重负，要把官民矛盾的化解处置纳入法治轨道，必须要另有突破，突出行政复议的主渠道作用。

为此，《行政复议法》进入了修法的通道，2024年1月1日新修订实施的《行政复议法》第一条更是直接明确“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，并对旧行政复议制度进行了大刀阔斧的改革，通过扩大行政复议受案范围，推进相对集中管辖改革，简化优化申请受理程序等多种改革，努力使得行政复议制度成为行政争议解决的主要渠道。

（二）行政复议化解行政纠纷的主渠道的意义与现状

修订行政复议法，将行政复议打造成官民矛盾化解的主要渠道，有利于缓解官民矛盾数量日益增多，法院不堪重负，信访解决缺乏法治性和规范性的问题。

目前，《行政复议法》实施一年多来，据司法部最新公布的《2025年行政复议工作白皮书》显示，2025年全国行政复议机关新收案件98.5万万件，同比增长41.5%，案件量达同级法院一审行政案件的近3倍，行政复议发挥的争议解决作用越来越明显，但是从当前行政诉讼和信访的案件数量来看，行政复议尚未完全实现对诉讼和信访的根本性、替代性分流，“大信访、中诉讼、小复议”的格局还没有从根本上得到改变。

二、制约行政复议化解行政争议主渠道作用发挥的主要原因

（一）行政复议的公信力仍然有待提高

诚然，如前所述，本次行政复议体制改革确实成效显著，但是本文认为，要想从根本上改变行政争议现有的格局，首先第一个问题能否解决至关重要，即行政复议的公信力问题。影响行政复议公信力的最重要因素有两个，一个是其专业性，另一个是其中立性。

1.行政复议的专业性不足

专业性是行政复议质量的保障。复议体制改革以后，面对涉及不同行政管理领域、种类纷繁多样的复议案件，复议机构人员可能无法全部掌握相应领域的专业知识去处理争议，复议机构专业性欠缺问题广受诟病。没有专业性，则行政复议质量无法保障，从而影响到其公信力。

2.行政复议机关的中立性不够

由于行政复议机构设立在行政机关内部，复议人员主要由行政机关工作人员组成，过去行政复议机关常被戏谑称为“维持会”，就是因为行政复议作为一种行政系统内部监督机制，很多时候往往更多的以“维持”的方式对被复议机关予以维持，较少体现出监督和纠错的职能。

根据司法部《2025年行政复议工作白皮书》显示，2025年行政复议的纠错率仅为11.5%，调撤结案率却达29.8%。

由此可见，对于确有瑕疵需要调解的行政复议案件，行政复议机关更倾向于用以“调”达“撤”的方式鼓励申请人主动撤回行政复议申请，避免纠错。

然而即便如此，调解+纠错的比例也仅40%左右，换言之，行政复议案件中，大部分案件的复议结果并不如申请人所期望。

因此，行政复议机关在多大程度上能够摆脱“官官相护”“中立性不够”的嫌疑，则是行政复议公信力的另一个保障。

（二）行政复议的受案范围任然有限

要发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，显然要确保有足够的数量的行政争议案件顺利进入行政复议渠道受理范围，这是对行政复议成为化解行政争议的主渠道作用的“量”的要求。因此，理论上行政复议的受案范围应当远大于行政诉讼的受案范围。

新《行政复议法》出台后，虽然行政复议的受案范围较过去有所增加，例如：将行政协议等纳入行政复议范围。但是，值得注意的是，目前行政复议受案范围几乎与行政诉讼受案范围相同，并没有凸显出行政复议受案范围大的优越性，这也在一定程度上限制了其作用的发挥。

例如：准行政行为、抽象行政行为、交通事故责任认定等行政确认行为，仍然没有明确纳入行政复议范围内，这种受理范围的局限性，使得部分行政争议无法通过行政复议得到有效化解，也使得一旦遇到此类行政争议，当事人难以通过复议途径获得救济，而只能转向信访或其他途径寻求解决，进一步削弱了行政复议的主渠道功能。

三、发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的想法

就如何进一步发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，我认为需从以下三方面继续努力：

（一）探索行政复议人员专职化解决目前专业化不足

为进一步提升行政复议人员的专业性，必须提供一系列的制度性保障。

首先，为行政复议人员提供相应的职位保障。在行政复议机构中设立专职复议人员岗位，例如：建立行政复议官序列，明确行政复议官的职责与权限，并且建立类似于法官的专门员额编织，确保复议人员能够全身心投入到复议工作中，避免因兼任其他职务而分散精力。

其次，为行政复议人员提供待遇保障。由于行政复议官的专业性和工作任务的繁重性，建议明确对于任命的行政复议官，提供具有市场竞争力的待遇保障。只有确保其足够的待遇，才有可能吸纳更多具备专业知识和能力的人才投身于行政复议工作，并且激励在职人员不断提升自身专业素养，全身心投入到行政复议事业中。

第三，建立严格的准入机制，要求从事行政复议工作的人员必须通过国家统一组织的行政复议人员资格考试，从而确保进入行政复议队伍的人员具备扎实的专业基础。

第四，建立定期培训机制。法律是一门实践性、更新性很强的学科，建议定期组织行政复议人员参加专业培训和学术交流活动，邀请法律专家、各行政管理领域的学者以及实践经验丰富的行政复议工作者进行授课和经验分享，不断更新行政复议人员的知识体系，提升其处理复杂行政争议案件的能力，从而为发挥行政复议化解行政争议主渠道作用提供坚实的人才支撑。

（二）完善制度设计增强行政复议机关的中立性

目前，解决行政复议机构中立性问题主要有两种：一种是“派驻式”，另一种是“外聘式”。我认为这两种模式均值得借鉴。

同时，除了落实新《行政复议法》强化行政复议案件的集中管辖以外，还可以从以下几个方面重点着力，提升行政复议的中立性：

一是探索设立行政复议专家库。由申请人从专家库中挑选自己信得过的专家审理自己的案子，可有效提高审理公信力；

二是要充分用好行政复议委员会，对于行政复议专家的意见和建议，要给予充分尊重，明确对于专家的建议和意见，复议机关无正当理由不得不予采纳或变更。

三是加强正当程序。将听取申请人意见当作行政复议办案的基本准则，必要时还应开展公开听证。

四是通过公开保障公正。建立行政复议案件信息公开制度，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件外，将行政复议案件的受理、审理、决定等全过程信息依法向社会公开，接受社会监督。

五是强化监督问责机制。对于行政复议机关及其工作人员在办理案件过程中存在的不依法履职、徇私舞弊等行为，要依法严肃追究责任，确保行政复议机关及其工作人员能够公正、公平地处理行政争议案件，从而切实增强行政复议机关的中立性。

（三）进一步扩大行政复议受案范围

扩大行政复议受案范围是发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的必然要求。与行政诉讼不一样，行政诉讼属于司法权对行政权的监督，其更强调司法的谦抑性，不能也不宜过于干预行政权；而行政复议属于行政机关的内部监督，上级机关对下级机关的监督，因此监督的力度、广度、深度要远远大于行政诉讼。

目前的《行政复议法》未能体现出这种监督范围的广度和深度，因此，本人建议，应摆脱固有的行政诉讼中的行政行为的理念，探索将所有影响公民、法人合法权益的行政争议全纳入复议审查范围。尤其是对与公民切身利益息息相关的，如道路交通事故责任认定、红头文件的审查、准行政行为等纳入行政复议范围，切实保障当事人救济权利。

此外，还可以考虑建立行政复议受案范围的动态调整机制，根据社会发展的实际情况和行政复议工作的需要，适时调整受案范围，确保行政复议能够及时、有效地化解各类行政争议。通过这些措施，进一步扩大行政复议受案范围，为行政复议发挥化解行政争议主渠道作用提供更为广阔的空间。

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