【开题报告】MPA优秀论文:数字政府建设中知识生产障碍的化解逻辑——基于X区政务服务中心的案例

3.1 知识生产障碍：上级模糊构想难以落地

信息系统开发的第一步是原型方案设计，而设计的前提是明确系统的需求与功能。中心决策者需要整合上级政策要求和本地发展实际，形成信息系统的概念构想，确立项目总体方向。然后，决策者将概念构想传达给负责执行的技术官僚，以便将构想表达为更清晰的业务和技术语言。在这一阶段，知识生产的挑战来源于知识缄默性，即如何将决策者模糊的概念构想转化为可操作的原型方案。如工作人员所说：

“我们在开展政府信息化项目建设时，往往会参考国家政策方针，再结合本地化的需求提出一些构想，这些构想往往是抽象宏大的，例如打造全国领先的政务服务体系、极简审批、极优服务等等，如何将这些构想落地成操作化内容是我们前期工作重点也是难点。”（访谈记录：20230901XZW①）

决策者的概念构想是典型的缄默知识，其缄默性一方面来自上级政策表述的模糊性，这些文本存在大量模糊空间，蕴含了项目建设的不同意图和方向，依靠决策者个人长期积累的政策直觉加以揣摩消化，并阐述为简单易懂的概念构想；另一方面，缄默性来源于公共利益的复杂性，政务信息化项目要满足不同利益相关方的诉求，将多种目标和功能整合到同一个项目中。起初，中心的A主任对项目的概念构想便蕴藏了两个具有内在张力的目标：既希望能够实现项目的创新争优，又希望按时完成任务，但这种不一致性在最初不易被察觉。

3.2 单向学习：用修辞策略解读缄默知识

为更好传递概念构想，A主任在最开始采用了类比和比喻等修辞策略。这一做法在中国的政治与行政实践中并不少见，官员常用比喻、口号一类的修辞策略来传达其对特定政策、国家发展方向或社会问题的态度，使抽象理念形象化，更容易被各方理解接受，例如将城市精细化管理比作“绣花针功夫”。在初期项目会议上，A主任为了将自己的概念构想传达给技术官僚，也大量采用了语言技巧，试图化解知识缄默性。

“在内部会议上，A主任表示为更好服务好企业，营造更良好的营商环境，我们要从‘经营者’走向‘服务者’的角色，打开大门欢迎企业到来。所以我们的目标是建设‘企业会客厅’，从‘营’商走向‘迎’商。这种方式能将我们政务服务设计理念具象化，因而既能方便业务人员理解项目的逻辑，又能对上级、对社会各界宣传本地项目的特色。”（访谈记录：20230911XZW)

为实现A主任提到的扮演好“服务者”角色，建设“企业会客厅”的理念。技术官僚同企业展开讨论，将整个迎商中心的业务流程分为五个核心步骤，包括企业了解、材料编排、宣传推介、资源匹配以及引导关注，针对每一个环节展开设计，以回应A主任提出的“无感化”设想。随着项目不断推进和落地，“创新争优”和“按时完成”两个内在目标之间的矛盾日益凸显：一方面，A主任希望借助信息化项目推行新的政务服务模式，提升窗口服务标准化程度，满足X区政府对年度重大项目的期待；但另一方面，如果在建设初期就引入大量创新设计，便极有可能拖累整个项目进度，使验收效果大打折扣。

随后，项目人员在“创新争优”和“按时完成”两个目标之间争论权衡，众人各执一词，项目进入了僵持状态。其本质上反映了仅有修辞策略并不能完全解决缄默知识外显化问题。如果概念构想简单可行，知识提供者与知识接收者所处的情境差异不大时，修辞策略是足够的。但在复杂学习情境下，当决策者的概念构想进入具体应用场景时，需要整合不同主体的缄默知识。若一味追求实现决策者预设的理想化情形，便会阻碍项目进程。

3.3 双向学习：从单向传达走向共同诠释

随着项目陷入僵局，众人逐渐意识到，仅仅将A主任的概念构想以直观的方式转化为原型方案设计已经远远不够，而需要深度挖掘概念的深层含义，赋予更丰富的可行性。在察觉到项目推行遭遇阻碍后，技术官僚成为了知识生产中的关键个体。他们抓住时机，通过“上下共商”策略让多元主体共同完成对缄默知识的重新诠释，具体包括三个步骤。

一是“小步快跑”。在与A主任的项目会议结束后，技术官僚和企业技术人员马上开展行动，通过实际行动来验证上级构想的可行性。这有助于在项目早期发现和解决问题，减少风险，突出了敏捷管理思维。二是“期望管理”。在项目初期，出于政治考量，A主任侧重于宣传那些迅速展示成效、吸引公众注意和上级支持的亮点功能。这些亮点的宣传效果显著，但经常会忽略实际执行中的挑战。临近向X区政府汇报阶段成果的时间节点时，绩效展示压力和完成任务压力开始上升，技术官僚适时提醒A主任把注意力转移到项目的可见进展上，降低过高的期望。三是“目标重构”。当A主任也察觉到遭遇项目阻滞时，开始反思原先目标的可行性，技术官僚适时抓住这个机会窗口，提出了新的技术方案，优化了原有的概念构想。新方案融合了A主任的政策知识、企业人员的技术知识和技术官僚的业务知识，将“企业会客厅”的办理事项划分不同层级，对于每一个步骤所需要实现的功能设定为优先级。在优先保障信息化项目按期上线的前提下，再去拓展新的功能设计；同时，不再强调一定要通过信息系统实现概念构想中的所有功能，从而减轻原型方案设计的压力。

“一开始我们有很多的设想，之后我们不断将领导提到的关于新型营商环境下的政务服务想法形成可执行、可落地的标准化流程。在这一过程中，有些想法我们保留了，有些我们改进了，有些我们作为后期开发的选项。可以说，正是一个一个小功能的迭代更新，才成功保障了将设想一步一步落地，这需要各方通力合作。”（访谈记录：20240227XZQ)

在原型方案设计阶段，各方主体为克服由知识缄默性带来的知识生产障碍，从基于修辞策略的单向学习走向了基于上下共商的双向学习，有效促进了上级模糊构想的落地，如图3所示。

图3解码知识缄默性的知识生产过程

4.1 知识生产障碍：政企不同观念相互冲突

在完成原型方案设计后，信息化项目建设进入系统开发阶段。这一阶段要将原型方案转化为具体代码，主要涉及技术官僚与企业、国企与民企之间的互动，知识生产障碍主要源于知识的异质性，表现为不同行动主体对系统开发的不同期待。如工作人员所说：

“我们做信息化项目最担心的便是企业不懂我们的业务，只会生搬硬套，这样做出来的项目是很难符合我们要求的。”（访谈记录：20231103XZA)

知识的异质性越高，行动主体间的矛盾也越明显。经济效益至上的企业更希望将标准化方案直接用在项目中。这是因为，一方面，企业通过复用成熟的技术方案，能够降低开发成本，产品得以快速推向市场，还可以统一维护；另一方面，这些标准方案经过多次迭代，相对更可靠和稳定。但是，每个地区都有其独特的需求和挑战，地方政府致力于提供高质量的公共服务，在上级面前彰显特色，标准方案显然无法满足政府需求，因此政务服务中心有强烈的动力要求企业提供个性化方案。

“我发现他们都倾向于直接在已有系统模板上进行开发和设计，但这样是很难满足我们这边创新性需求和个性化需求的。”（访谈记录：20231110XZM)

4.2 单向学习：用建模语言融合异质知识

为了弥合知识异质性，政府要求企业设计和绘制大量原型图，按照原型图协调各方的设计思路。作为一种通用视觉语言，原型图能将复杂的技术概念和业务流程以图像方式呈现。这对于知识背景不同的参与者来说，是一种有效的知识迁移工具，因为它降低了专业门槛，使得非技术背景的行动者也能理解系统开发的基本思路，打破了政企之间的理解障碍。X区政务服务中心选择了一家市属国企作为项目乙方，即“总集”（项目总集成单位）。接下来，总集方按照原型图，将项目拆分为不同模块，并在图中规定了子模块之间的信息输入输出以及业务衔接关系，再由分包后的企业完成子模块开发。在“总集-分包”模式中，不同分包方专注于项目的不同功能，最终将功能串联成整体。可见，原型图实现了一定程度上的协调功能。

但是，尽管有系统原型图、业务架构图、业务流程图等大量图表模型供参考，但仍存在大量隐含的技术细节。在实际操作中，不同的分包企业会根据自己的理解分别设计，在项目管理和实施上采取不同的方法和工具，这种“分布式开发”增加了知识的异质性，对企业之间的协调配合构成了巨大挑战。结果便是不同企业开发的模块间接口不匹配、数据不一致，影响了系统的整体性。尽管技术官僚要求总包企业再度完善了原型图，但仍没有彻底解决问题。

“本来各个功能模块的业务流程应该由企业方通过去业务处调研的方式，完成业务流程设计的最终版本，但是我发现他们梳理的（流程）不符合实际情况，最后还是我自己梳理了一下工作流程和泳道图。而且，我发现系统之间的接口他们都没有完成，大家并没有统一谁来建设系统的公共接口部分。”（访谈记录：20231117XZM)

4.3 双向学习：从浅层互联走向深度耦合

知识异质性所引发的知识障碍迟迟未能解决，陷入了政府和企业、国企和民企之间漫长的推诿扯皮之中，效果不尽如人意。迫于系统上线的时间压力，在决策者的授意下，技术官僚意识到各方之间存在深层次的知识分歧，难以通过建模语言这类浅层的、正式化的方式化解。于是技术官僚转换了观念，果断采取了“横向互嵌”策略，将主体间的浅层互联推向深度耦合，包括三组措施：第一，政企联合。原先的“政府-总集-分包”的委托代理关系会带来层层信息衰减，为解决这一问题，技术官僚借助政企合作小组的治理框架，与各个企业召开一周多次的合作会议，通过密集互动消除分歧，推进知识整合。第二，主动学习。政府方由一位拥有软件专业背景的公务员牵头，主动学习信息系统开发知识，在必要时候，还会和企业人员共同设计业务流程图。共同的知识背景有助于建立组织成员的认同感，促进知识交互。第三，专人驻场。员工流动是知识转移的有效机制。政府要求企业派遣员工直接进驻政府，以便随时联系企业，减少了信息传递时间，加强了各方的合作与信任。

“事后，当我们总结这个项目的经验时，我们发现这个项目成功的关键因素便是甲方深度参与乙方工作，这样乙方做出来的产品和服务才能最贴合我们的需求，从而最终实现我们预期的项目创新成果。”（访谈记录：20240227XZQ)

综上所述，在信息系统开发阶段，各方主体为克服由知识异质性带来的知识生产障碍，从基于建模语言的单向学习走向了基于横向互嵌的双向学习，有效调和政企相互冲突观念，如图4所示。

图 4 调和知识异质性的知识生产过程

6.1 多阶学习：一个分析框架

通过案例分析，本文发现数字政府建设在不同知识生产阶段面临不同的知识特性，分别是知识缄默性、知识异质性和知识不兼容性，带来了上级模糊构想难以落地、政企不同观念相互冲突以及基层工作惯习难以改变等知识生产障碍。在每个阶段初期，政府都制定了相应的知识生产策略，分别是修辞策略、建模语言以及教学培训，并取得了一定的成效。初期的三种学习策略存在一些共同点，即资源投入较少，启动速度快，以政府对企业、国企向民企、上级管理者对下级员工的单向输出为主，项目管理者默认项目设计环节和项目执行环节可以分开进行。从更深层的治理理念来看，各方之间是一种“行政发包”关系，发包方更关心最初的目标计划和最后的结果，不关注承包方的行动细节。在问题出现时，政府第一反应不是反思原先知识生产方式的合理性，而是对原来的行动策略修修补补，并没有彻底解决问题，导致项目陷入了僵局。在反复觉察到项目停滞时，以技术官僚、决策者为代表的关键个体才重新评估问题的知识特性，推动政府从单向学习向双向学习转变。他们发现深层次的缄默性、异质性和不兼容性问题难以通过传统的发包方式解决，于是将知识生产策略升级为“上下共商”“横向互嵌”和“联合培训”。这些策略都要求行动者之间频繁互动，从单一中心的单向输出转变为多中心的集体学习。这也标志着治理理念的调整，即从松散关联的“行政发包”模式转向更紧密互动的“合作网络”模式，通过集中开会、专人驻点、共同作业等方式，与各个企业、基层员工之间保持紧密联系。知识生产网络比科层结构更加灵活和扁平化，可以快速触达各种知识的来源。同时，合作网络关系又比纯市场关系更紧密，在面临时间压力时能将企业员工召集到政府进行封闭作业。

基于案例分析，通过连接田野与理论，本文提炼出一个“多阶学习”的本土化分析框架（见图6）。

首先，每当数字政府建设进入一个知识生产的新阶段，面对新的任务目标和行动者关系，政府都要识别问题的知识特性，如知识的缄默性、异质性、不兼容性等。不同特性的知识有不同的迁移和整合难度，会造成不同的知识生产障碍，应匹配不同的知识生产策略。知识生产策略是指政府用于促进知识生产的方法、工具和策略，包括故事和隐喻、项目小组、信息系统等。其次，“问题知识特性-知识生产策略”的匹配过程不会一蹴而就，很有可能因为对问题知识特性的认识不足或者知识生产策略的执行不当，导致行动结果与预期不匹配时，政府遭遇知识生产障碍。最后，政府会启动两类学习过程，即“一阶学习”和“二阶学习”。一阶学习是指政府组织在遇到知识生产障碍后，在不改变现有目标或行动假设前提下，仅通过局部调整知识生产策略来解决问题；二阶学习是指政府组织在面对问题时，会深入反思、修改政府组织已有假设与目标，对组织的知识生产策略以及组织间关系作出整体性调整，来实现更有效的问题解决和自我革新。一阶学习的成本较低，可以解决策略执行不当的日常问题，快速收集经验。但如果涉及对问题知识特性的认知调整以及对行动策略的根本改变，一阶学习会导致行动结果和预期不相符，知识生产障碍依旧存在。如果政府此时启动二阶学习，行动结果则会符合预期，障碍成功化解，进入到知识生产的下一阶段。可以说，这两类学习过程并不是非此即彼，而是相互转化、循环往复，并在不同情况下占主导地位。

本研究还发现，从一阶学习到二阶学习的切换并不是自然而然发生的，而是存在四个关键条件。一是资源支持。二阶学习是一种高阶学习模式，涉及深入的反思和策略调整，因而需要足够资源保障试错和改进。同时，资源的支持也带来了相应的绩效展示压力，这涉及第二个条件。二是“学习之窗”。这一概念借鉴了多源流模型中“政策之窗”概念。“学习之窗”是指知识生产障碍被决策者关注并解决的契机。在政府内，并非所有的问题都有机会得到被决策者的关注，只有在合适的机遇下，知识生产问题才能够被提上议程。正是因为政务服务中心需要不断向X区政府乃至更上层释放积极的绩效信号，决策者A主任才会时不时关注项目实际运作，反思原先设想的合理性，给二阶学习的启动带来了机会。三是可选方案。二阶学习的发生还要求在原有方案无法解决问题时，政府具备探索替代路径的能力。四是关键个体。在数字政府建设的知识生产中，关键个体需要扮演三种作用：其一，向上管理。在项目之初方案尚未明朗时，要快速获得信息，达到领导初步要求。在项目推进遇到瓶颈时，敏锐识别领导期望变化，抓住恰当时机提供替代方案，启动二阶学习；其二，横向管理。要在不同部门、政企之间协调知识共享；其三，向下管理。推动一线人员从被动接受到与管理者双向互动，激发基层参与者的能动性。

6.2 理论对话：基于中国情境的理论解释

6.2.1 把知识带入技术与组织关系研究

目前许多研究尝试对数字政府建设成效作出解释，大多围绕技术与组织关系视角展开。“技术决定论”认为技术是决定因素，技术进步就能带来治理能力提升。“组织建构论”认为技术并非客观存在物，而是会被组织与社会结构所塑造。而“技术-组织互构论”认为技术与组织是共同演进的，技术会改变组织的运行方式，组织特征也会影响技术实施。然而，越来越多的学者开始反思，指出上述理论过分强调了技术与组织的客观静态结构，停留在“技术-组织”的宏观抽象层面，遮掩了行动者博弈的微观互动过程。不过，这些后继研究通常将行动者的互动归结到“权力-利益之争”或“文化-观念之争”，没有看到行动者的矛盾经常源自技术和业务知识的匮乏和隔绝，这并非通过利益妥协或者改变价值观念就能解决，而是需要各方不断交换知识、挖掘创新方案，推动外源性技术深度嵌入新的组织情境。

因此，本文可能的理论边际贡献在于将知识生产的视角带入技术与政府组织的关系研究，讨论了政府数字化过程中的知识生产障碍、参与知识生产的行动者、知识生产策略的选择以及这些要素的动态关系，为解释数字政府建设成效提供了新视角。此外，大多数研究更关注技术在组织中的应用过程，忽视了一项新技术最初引入政府的过程。事实上，技术导入阶段是决定政务信息化项目成效的关键环节，此时技术和组织关系尚未定型，行动者们需要设计信息系统的功能架构，规划技术嵌入业务流程的方式，此时知识生产的成效决定了后续的技术运行是否顺畅。很多因前期学习失败埋下的隐患都会在后续显现，且很难补救。因此本文弥补了现有研究对于技术导入阶段关注的缺失。

6.2.2 迈向动态复杂性的知识生产过程

组织学习理论认为，政府知识生产存在诸多障碍。第一，由于公共目标的复杂性和模糊性，政府活动包含大量隐性知识，使知识生产变得十分困难。第二，科层结构形成的部门和层级壁垒，阻碍了知识共享。守旧文化也营造了“知识囤积”的氛围，政府更倾向于将知识视为“垄断资产”。第三，政府面临严格的外部问责，汇报程序复杂，限制了知识共享。针对知识生产障碍的化解策略，西方组织学习理论可分为“阶段模型”与“策略模型”两大类。其中，“阶段模型”主要从时间维度的纵向脉络，梳理知识生产的发展轨迹，认为知识生产以及障碍化解具有显著的多阶段特征。许多经典模型都属于阶段模型，如阿基里斯等提出组织学习的四阶段模型：发现、发明、执行和推广。克罗森等构建的4I模型，将组织学习分为观察、解读、整合以及制度化四个环节。野中郁次郎的SECI模型着眼于显性知识与隐性知识之间的转换，通过社会化、外在化、组合化以及内在化四个过程实现组织学习。与“阶段模型”不同，“策略模型”从“横截面”切入知识生产，聚焦不同的知识生产策略如何化解障碍。首先是技术工具。随着信息技术发展，知识管理系统和虚拟协作平台可以汇聚分散知识，实现知识存储、检索、分享和更新。其次是关键个体。一些关键个体会抓住机遇，对知识加以利用，动员其他行动者参与知识生产。最后是协调体系。政府通过建立跨部门协调体系促进知识流动，如营造社会网络，拓宽知识来源；再如构建项目小组、工作组等正式的横向协调机制，打破结构约束。

然而，这些西方模型都存在明显的局限性。阶段模型蕴含了“线性过程”和“封闭系统”两大预设，把知识生产理想化地视为一个按固定步骤依次进行、与外部环境隔绝的过程，这难以充分解释中国数字政府的实践。以最经典的SECI模型为例，其“线性过程”体现为：组织学习要先经过隐性知识的社会化，即通过组织成员的共同活动来分享不同个体的经验、诀窍等隐性知识；然后是隐性知识的外显化，即通过隐喻、类比等策略将隐性知识表达为显性知识。其他阶段模型也有类似的线性特征。但在数字政府建设中，阶段间的跨越并不会一蹴而就，而是会在同一个阶段停滞不前或反复更迭，这种动态反馈、循环迭代的特征并没有被现有模型充分考虑。而“封闭系统”假设的问题在于，数字政府建设属于开放系统，并非政府的独角戏，而是涉及政府多个层级、部门以及与不同企业之间的复杂互动，知识生产高度依赖内外部的资源、信息交流，面临明确的资源和时间约束，但现有模型忽视了这些外部情境条件。此外，策略模型虽然有助于挖掘知识生产的内在机理，但是通常只研究单个策略的作用，对知识生产策略的探究比较碎片化，不同的知识生产策略之间存在何种关系？在什么条件下能够切换？这些策略关系还有待深入探讨。

因此，本文对于组织学习理论的边际贡献有三点。第一，突破了线性过程假设，探讨了数字政府建设情境下知识生产的反复迭代特性：随着数字化项目推进，知识缄默性、知识异质性、知识不兼容性会在不同知识生产阶段相继出现，带来不同的知识生产障碍。在每个阶段，障碍化解的过程并不会一蹴而就，对于问题知识特性的认知和策略也不会一成不变，而是在试错比对中不断更新。第二，突破了封闭系统假设，提炼了二阶学习启动的情境条件。在数字政府建设中，二阶学习的启动需要满足前提条件，分别是资源支持、“学习之窗”的开启、可选择的替代方案以及关键个体的推动。第三，揭示了不同知识生产策略之间的关系。一方面是层次性。修辞策略、建模语言、教学培训是浅层策略，而上下共商、横向互嵌、联合培训需要构造政企联合小组，形成密切的人际网络，涉及更高频的、双向的知识互换，是更深层次的知识生产策略。相较而言，浅层策略比深层策略的成本更低，也更容易调用。另一方面是可转换性。随着知识生产不断遭遇障碍，行动者对问题知识特性的认识加深，浅层策略会失效，就需要进入二阶学习阶段，调整为更深层的策略。

相较于其他组织学习理论，双环学习理论在解释组织如何借助不同层次的学习以适应环境、调整认知并转变行动策略方面，与本文较为契合。然而，双环学习理论过分突出了双环学习的重要性，预设双环学习比单环学习更优，没有提到单环学习低成本、快速积累经验的价值。另外，虽然该理论提出了单环学习到双环学习的单向转换，却忽略了政府数字化转型过程中，由于科层组织的层级结构以及任务部署的权威性与数字化项目的敏捷灵活性之间存在张力，需要在转型进程中不断切换不同学习过程，维持一阶学习和二阶学习的动态平衡，因此本文的“多阶学习”概念更符合政府场景。此外，双环学习也存在“封闭系统”假设，并没有看到双环学习作为一种高成本、挑战现有权力结构的学习方式，要如何在复杂的政府组织环境中启动，也没有深入讨论学习中的行动者、可选知识生产策略、所面临的问题等具体内容。本文弥补了这些不足，讨论了政府背景下多阶学习的启动过程。

基于上述讨论，本文认为，为了更好地解决数字政府建设的知识生产障碍，首先，政府在数字化项目中不能当“甩手掌柜”，将执行细节全部交给企业，而应扮演更积极的角色，增强技术能力，努力构建知识生产的合作网络，才能化解深层次的知识生产障碍。其次，要重视“关键个体”或“知识中介”的作用，他们是多阶学习的关键行动者。要培养部门内“首席数据官”和“数据专员”、邀请高校作为第三方或由数据管理机构派专人驻点等，促进组织间的知识转化。最后，信息化项目要增强用户视角。政府和企业不能“唱独角戏”，应调动基层业务人员和用户参与，还可以通过信息系统来搜集和分析反馈信息，提升项目开发的敏捷性。

数字政府建设通常涉及外源性技术嵌入政府实现本地化的过程，这对政府的知识生产能力提出了要求。但现有研究往往侧重于技术、组织、制度等客观静态因素，忽略了政府的动态学习能力。本文对X区政务服务信息化项目展开案例分析，发现X区项目在不同阶段面临知识缄默性、异质性和不兼容性等问题，导致上级模糊构想难以落地、政企观念冲突、基层工作惯习难以改变等障碍。项目初期采用的修辞策略、建模语言、教学培训等单向学习策略效果有限。随着问题暴露，关键个体推动政府转向双向学习，运用“上下共商”“横向互嵌”“联合培训”等双向学习策略成功化解障碍。基于此，本文提炼出“多阶学习”分析框架，包含一阶学习和二阶学习，二者相互转化、循环，从一阶到二阶学习的切换需要资源支持、“学习之窗”开启、可选方案及关键个体推动等条件。在理论层面，本文将知识生产视角引入技术与政府组织关系研究，弥补了现有研究对技术导入阶段关注的不足；突破西方组织学习理论的局限，揭示数字政府建设中知识生产的反复迭代特性、二阶学习启动条件及不同知识生产策略间的关系。