国务院新闻办公室2025年11月8日发布的这份白皮书，不仅是对过去五年成就的系统总结，更是对未来“双碳”路径的清晰部署。作为国土空间规划从业者，我们该如何理解这份国家级战略文件？它将对我们的工作带来哪些深远影响？
一、政策背景：为什么这份白皮书如此重要？
1.1 发布时机与战略意义
2025年是《巴黎协定》达成十周年，也是中国作出碳达峰碳中和重大宣示五周年。在这个关键节点发布的《碳达峰碳中和的中国行动》白皮书，具有三重战略意义：
• 对外宣示决心：向国际社会展现中国应对气候变化的坚定承诺和务实行动
• 对内明确路径：为各部门、各地区、各行业提供清晰的“双碳”施工图
• 承前启后：总结五年实践经验，为“十五五”乃至更长期的工作奠定基础
1.2 核心框架：六大板块的逻辑关系
白皮书除前言、结束语外分为六个部分，构成了完整的工作闭环：
板块 | 核心内容 | 对规划工作的启示 |
1. 坚定不移推进碳达峰碳中和 | 战略意义、政策体系构建 | 理解国家战略意图，把握规划大方向 |
2. 能源绿色低碳转型 | 非化石能源发展、电力系统建设 | 能源基础设施布局、新能源用地保障 |
3. 重点领域低碳发展 | 工业、交通、建筑、生活四大领域 | 空间结构优化、产业布局调整 |
4. 重点降碳路径 | 节能增效、循环经济、生态碳汇 | 土地利用方式创新、生态空间保护 |
5. 支撑保障体系 | 政策、技术、市场、能力建设 | 规划实施保障机制设计 |
6. 全球气候治理 | 国际合作、一带一路绿色发展 | 规划标准国际化、跨境生态合作 |
二、关键行动解析：国土空间规划必须关注的四大领域
2.1 能源绿色低碳转型：空间如何支撑？
数据亮点：
• 非化石能源消费比重从2020年的16.0%增至2024年的19.8%
• 风电光伏装机规模突破16.9亿千瓦（2020年的3倍以上）
• 新型储能装机达到7376万千瓦/1.68亿千瓦时（2020年的20倍）
规划应对要点：
1. 新能源用地保障：
◦ 在国土空间规划中明确风电、光伏、生物质能等新能源用地区域
◦ 建立“集中式+分布式”相结合的用地保障机制
◦ 协调新能源用地与生态保护红线、永久基本农田的关系
2. 电网布局优化：
◦ 规划适应大规模新能源接入的电网结构
◦ 预留储能设施、智能微电网建设空间
◦ 推动“源网荷储一体化”在空间上的落地
2.2 重点领域低碳发展：空间结构如何调整？
白皮书明确工业、交通、建筑、居民生活是碳排放的四大重点领域，这与国土空间规划的核心工作高度重合：
领域 | 白皮书要求 | 规划响应策略 |
工业 | 产业低碳化进程加速 | 优化产业空间布局，推动产业集群循环化改造 |
交通 | 清洁低碳交通运输体系 | TOD开发模式推广，绿色交通廊道规划 |
建筑 | 城乡建设绿色低碳发展 | 建筑节能标准落实，绿色基础设施普及 |
生活 | 绿色低碳生活方式 | 15分钟生活圈建设，低碳社区营造 |
实操建议：
• 在详细规划中明确建筑节能设计标准
• 规划自行车道、步行系统等绿色交通网络
• 布局充电桩、加氢站等新能源基础设施
2.3 重点降碳路径：土地利用如何创新？
路径一：节能降碳增效
• “十四五”前四年单位GDP能耗累计下降11.6%
• 2024年重点领域设备更新超过2000万台(套)，形成节能量约2500万吨标准煤
规划角度：推动存量用地集约利用，通过空间优化实现节能目标
路径二：循环经济助力降碳
• 截至2024年底，建成废旧物资回收网点约15万个
• 七种大宗固废综合利用率达59%（较2020年提高3个百分点）
规划角度：规划循环经济产业园、静脉产业园区，实现资源循环利用的空间保障
路径三：自然生态固碳增汇
• 近20年为全球贡献约1/4的新增绿化面积
• 2024年林草年碳汇量超12亿吨二氧化碳当量
规划角度：严格保护生态空间，提升生态系统碳汇能力，探索生态产品价值实现机制
2.4 支撑保障体系：规划制度如何完善？
白皮书强调了“1+N”政策体系的构建，这对规划工作意味着：
制度创新方向：
1. 规划标准体系更新：将碳排放指标纳入规划编制技术标准
2. 审批流程优化：对低碳项目开辟绿色通道，简化审批程序
3. 监测评估机制：建立规划实施的碳排放监测评估体系
4. 激励机制设计：通过容积率奖励等方式鼓励低碳开发
三、国土空间规划的五个具体应对策略
3.1 策略一：将“双碳”目标纳入各级规划编制
实施路径：
• 在国土空间总体规划中设置碳排放总量控制目标
• 在详细规划中明确地块的碳排放强度要求
• 在专项规划中强化低碳导向（如能源、交通、产业规划）
技术工具：
• 开发规划碳排放核算模型
• 建立低碳规划评估指标体系
• 应用碳足迹分析工具支持规划决策
3.2 策略二：优化空间结构，减少交通碳排放
核心思路：通过空间布局优化，缩短通勤距离，降低交通需求
空间优化措施 | 碳减排潜力 | 实施难点 |
多中心网络化布局 | 高 | 需要跨行政区协调 |
TOD开发模式推广 | 中高 | 轨道交通建设周期长 |
混合用地布局 | 中 | 传统规划管理模式限制 |
15分钟生活圈建设 | 中 | 公共服务设施配套不足 |
3.3 策略三：推动绿色建筑与低碳社区建设
技术要求：
1. 新建建筑：全面执行绿色建筑标准，推广超低能耗建筑
2. 既有建筑：实施节能改造，提升能源利用效率
3. 社区层面：构建分布式能源系统，推动资源循环利用
空间保障：
• 规划预留可再生能源利用空间（屋顶光伏、地源热泵等）
• 布局垃圾分类收集、处理设施
• 规划社区绿道、小微绿地等生态空间
3.4 策略四：保护和提升生态碳汇能力
工作重点：
1. 严守生态保护红线：确保重要生态空间不被侵占
2. 实施生态修复工程：提升退化生态系统的碳汇功能
3. 推动基于自然的解决方案：通过自然过程实现减碳增汇
规划工具：
• 生态敏感性评价
• 碳汇潜力评估
• 生态安全格局构建
3.5 策略五：创新规划实施机制
制度创新：
• 碳账户制度：为地区、企业、项目建立碳账户
• 碳交易机制：探索规划领域的碳交易创新
• 低碳认证体系：对规划方案、建设项目进行低碳认证
政策工具箱：
• 容积率奖励、开发密度优惠等激励政策
• 碳排放约束性指标纳入土地出让条件
• 低碳规划试点示范政策
五、总结：国土空间规划在“双碳”战略中的新定位
《碳达峰碳中和的中国行动》白皮书发布后，国土空间规划的角色将发生深刻变化：
5.1 从“空间管理者”到“低碳引领者”
规划不再只是分配空间资源，更要成为碳减排的引领者和协调者
5.2 从“静态蓝图”到“动态碳账”
规划方案需要建立碳排放核算账户，实现全生命周期的碳管理
5.3 从“技术工具”到“政策平台”
规划将成为整合各类低碳政策、激励措施的实施平台
5.4 从“地方实践”到“国际对标”
中国规划需要与国际低碳标准接轨，贡献全球气候治理的中国方案
“双碳”目标不仅是环境命题，更是发展方式的深刻变革。国土空间规划作为空间资源配置的基础性工具，在这场变革中肩负着特殊使命。让我们以《碳达峰碳中和的中国行动》白皮书为指导，将低碳理念融入规划工作的每一个环节，为建设人与自然和谐共生的美丽中国贡献规划智慧。
