行业研究 | 创新城市建设:低效工业用地盘活下的园区升级——新型城镇化专题

低效用地盘活，业务策略

以城市更新为抓手，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市是实现新型城镇化的重要任务之一。本文聚焦创新城市建设，以低效用地盘活为切入点，梳理低效用地盘活发展现状和支持政策，分析低效工业用地盘活改造与投融资模式，并针对低效用地盘活痛点和相关风险提出业务建议。

推动低效用地盘活和产业园区改造升级是支撑创新城市建设的重要手段，低效用地盘活可为创新城市建设提供三方面支撑：一是提供基础性空间载体，为科技和产业发展提供空间载体；二是赋能创新企业发展，“硬条件”调整与“软实力”升级有助于孵化新产业；三是低效用地盘活本身为技术创新与落地提供了机遇，拓展了市场空间。

低效用地问题日益突出，低效工业用地首当其冲。根据自然资源部对国家级开发区和首批43个低效用地盘活试点城市的监测统计，各地普遍存在土地利用效率不高、低效用地面积增加的问题，尤其是东北和西部省份。在各类低效用地中，低效工业用地是最主要的类型，全国城镇范围内低效工业用地规模约为5000-7000平方公里。

城镇低效工业用地盘活的主导模式可以根据主导者、资金来源、土地使用权变化情况等关键要素分为五种模式。（1）企业自主改造模式：盘活主导方为原产权人，土地使用权没有发生改变，主要资金由原产权人自筹，主要驱动力为用地性质调整对土地产出效益的提升。（2）企业联合改造模式：盘活主导方为原产权人与新产权人，土地使用权没有完全发生改变，主要资金由原产权人自筹和其他社会资本投资，重视创新政策供给是对社会资本的激励；（3）二级市场交易改造模式：盘活主导方为新产权人，新产权人通过二级市场交易获取原产权人的土地使用权，主要资金由新产权人自筹，地块自身优势禀赋起主要驱动作用。（4）政府主导独立改造模式：盘活主导方为地方政府，政府收储低效用地，整合后提供给地方平台企业进行开发盘活，主要资金由地方平台企业自筹，用地禀赋不足或公共服务存在短板的低效用地多通过此模式盘活；（5）政府引入市场化主体改造模式：通过“政府收储-市场出让-企业开发”的路径实现低效用地盘活，主要资金由新产权人自筹。

低效工业用地盘活仍面临一些难点与挑战：（1）政策方面：尽管低效用地再开发相关支持政策已成体系，但尚未标准化，不确定性高，容易因战线拉长导致成本失控。（2）改造方面：部分项目产权分散、意愿不同，统一归集难度大；部分项目基础设施和公共服务欠缺，亟需配套赋能；“工业上楼”项目适配产业波动造成需求错配导致项目后期闲置。（3）市场痛点：房地产销售与租赁市场低迷，项目盈利前景不明朗，“算不过账”现象普遍。

业务建议：在项目选择方面，（1）建议参与项目应具备以下条件：a.产权清晰且集中（或已由地方政府牵头归集）、已纳入当地盘活项目库、土地用途转换和补地价等具体再开发工作机制清晰；b.具备较好的交通条件，周边基础设施和商业、住房配套完善；c.所在区位产业园区存量规模较小、且未来新增供应量可控。（2）重点关注具备土地混合开发、建筑功能转换条件的项目，与科创企业多样化需求更加匹配；同时，通过多业态混合开发利用，项目盈利能力往往更强。（3）对于企业自主改造项目，关注企业财务及经营质量，合理测算前期投入、后期回报和资金流覆盖情况；对于引入第三方改造项目，关注合作主体实力、运营经验以及项目盘活后的产业定位（是否是当地优势产业或重点扶持产业）。（4）对于“工业上楼”项目，关注引入产业的“上楼”适应度、以及生产环节在楼层之间的合理分布，新一代电子信息、数字时尚、新材料等产业的“上楼”适合度较高。

在企业选择方面，建议优选两类企业：（1）地方国企：考虑到低效工业用地改造项目主要由地方国企负责推进，建议优先关注财务稳健、过往有产业园区成功运营经验的地方国企；（2）专业园区运营商：在政策和项目补贴激励下，专业园区运营商参与低效工业用地盘活热情提升，可关注运营和招商能力强、品牌效益较好的专业园区运营商。

在银行业务方面，围绕盘活改造项目构建全生命周期金融服务方案。（一）信贷业务：匹配项目所处不同建设及运营阶段，提供并购贷、开发贷、更新改造贷、经营性物业贷等产品。（二）投行和中间业务：（1）投贷联动：大型盘活项目资金需求量大，通常采用“资金拼盘”方式，商业银行可联合城市更新基金或通过AIC进行股权投资；（2）资产证券化：盘活后形成的成熟物业可作为底层资产进行资产证券化，发行CMBS、类REITs、机构间REITs、Pre-REITs、公募REITs等产品，商业银行可积极参与托管结算业务和承销业务。（三）园区金融业务：包括供应链金融、知识产权金融、私募股权投资（产业基金）和个人金融等业务。

风险提示：（1）市场需求变化；（2）政策变化；（3）社会稳定风险。

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