《行政复议工作白皮书》:89.4%的案件压在县市,基层复议机构正在经历极限测试!

1. 案件分布的结构性失衡：近九成压在市县

2025年全国新收行政复议案件98.5万件。层级分布呈现清晰的倒金字塔压力结构：

县级政府：37.4万件，占比57.7%

市级政府：20.6万件，占比31.7%

省级政府：3.1万件，占比4.8%

市县两级合计89.4%。 这是白皮书里最醒目的数据，也是最容易被忽略的风险信号。

如果说行政复议是化解行政争议的主渠道，那么市县两级复议机构就是这条主渠道的大动脉。大动脉的承压能力，决定了整个循环系统的安全边界。

2. 队伍建设的改革进展与存量缺口

白皮书专门提到行政复议专业化职业化建设：21个省探索建立行政复议员制度，共任命2980名行政复议员；15个省探索建立辅助人员队伍；各地培训全覆盖、练兵比武常态化。

这是一个好的消息，推动专业化建立行政复议员制度，但队伍还是太少了。全国一共有多少行政复议工作人员？我没有查询的官方的数字。那么我们把公布的21个省2980人的数据扩大一倍，按照6000人算，并且行政复议员全部下沉市县一线（事实上不可能）。我们来计算一下，2025年市县两级新收案件58万件，人均年办案96.7件。按250个工作日计算，每2.58天办结1件。

这还不包括13万件结转案件、不包括听取意见、听证、调解、文书制作、决定履行监督等一系列法定程序成本；也不包括涉企行政复议绿色通道、在线复议、信访衔接等新增职能，更不包括制发意见书建议书、附带审查规范性文件、以案促治等延伸效能。

更何况，实际上，基层并没有我们推算的这么多人。县级的行政复议机构能配备3-4人都算好的，很多人年办案量超过100件。

人少案多的矛盾，不容忽视的风险预警

1. 案件爆炸式增长带来的三大稀释：质量稀释。当办案成为纯粹的案卷流水线，阅卷时间被压缩，听证程序被简化，听取意见流于形式。29.8%的调撤结案率背后，有多少是实质性化解，有多少是办案压力下的劝撤，值得审慎评估。专业稀释。 新收案件中，市场监管、公安、自然资源、人社、征补拆迁五大领域占比超七成。这些领域专业性强、裁量权争议集中、涉及规范竞合。一名复议工作人员，被压上百件案子的同时，还要研究土地管理法、政府信息公开条例、市场监管处罚程序，这是反人性的任务配置。监督稀释。白皮书显示纠错率为11.5%，通过变更、撤销、确认违法等方式纠错7.2万件。但必须正视，在案件压力极大的基层，复议机构有没有动力、有没有精力去深挖执法共性问题、制发高质量的监督意见书？办理一案、规范一片的理想，在现实的“办完这一摞”的面前，极易妥协。

2. 机构人员的三缺困境。从白皮书披露的改革进展反推，可以清晰看到市县一线的存量短板。缺编制：全国仅21个省探索行政复议员制度，任命不足3000人。这意味着大部分市县复议机构仍是“科股级架构、挂牌式配置”，行政复议局也只是内设机构，一套人马两块牌子，与年收案上千件的业务规模严重不匹配。缺身份：行政复议员制度尚未全面法定化。大量一线办案人员仍为行政编制或事业编混岗，职业晋升通道不明、专业等级缺失、与法官检察官的职业对标尚未建立。这是队伍稳定性的深层隐忧。缺保障：15个省探索辅助人员队伍，侧面印证半数以上地区辅助人员配备严重不足。立案接待、程序性告知、文书送达、档案管理等事务性工作，仍在挤占复议员的实质性审理时间。

3. 长期超载的系统性风险。如果市县的承压状态持续，将可能引发三个层次的危害：一是或将出现个案质量滑坡。白皮书显示，经行政复议后93.6%的案件未再进入诉讼或信访。这个实质性化解率连续两年超过九成，是行政复议法成效的硬核证明。但高位数字需要高位投入来维持。一旦基层因过载而降低审理标准、压缩程序保障，这一关键指标将面临下行压力。二是队伍流失可能加剧。白皮书通报表扬了199个集体和200名个人，推荐基层行政复议人员亮相国新办记者见面会。荣誉激励不可或缺，但职业尊荣感需要与职业保障、职业待遇、职业前景相匹配。在司法改革持续推进、法检两院职业吸引力增强的背景下，行政复议如果无法提供可预期的专业成长路径，人才流失将难以避免。三是主渠道信任度可能受损。公众选择行政复议，是因为“公正、高效、便捷”。如果基层复议机构因人力不足导致审理周期拉长、程序回应粗糙、纠错力度疲软，群众会重新选择，回流到行政诉讼，甚至信访渠道。这是行政复议制度改革成果的最大风险点。

个人的思考建议

短期对策：机制性减负与程序性增效

1.全面推行类案快办机制。 白皮书显示，市场监管、公安、政府信息公开三类案件占受理总量近七成。建议市县两级对事实清楚、争议不大、法律适用明确的案件，全面适用简易程序，探索要素式审理、格式化文书、集约化送达，将有限人力集中用于疑难复杂案件。

2.做实立案前的自行纠错。 2025年4.8万件争议在立案前通过执法机关自行纠错化解，河北、广东佛山等地已形成有效经验。建议将“先行化解”固化为涉企案件、举报投诉类案件的必经程序，既减少复议增量，又促进行政机关自我改进。利用好综治中心的综合协调作用，构建多元解纷的“漏斗型”过滤体系。复建议将行政争议实质化解重心向基层治理前移，通过执法源头规范、调解组织前置信访复议衔接，减少不应进入复议程序的案件直接压向复议机关。

3.以数字赋解放部分人力。 2025年网申案件占比已达26.3%。建议进一步优化全国行政复议服务平台，将人工智能辅助阅卷、类案推送、文书生成、超期预警嵌入办案系统，让技术成为一线复议员的“外脑”而非额外负担。

中长期对策：以行政复议员制度法定化重塑队伍格局

1.尽快推动行政复议员制度入法。 白皮书显示，浙江、甘肃、广西、宁夏已在全省范围建立该制度，宁夏写入地方性法规。建议总结地方经验，在修订《行政复议法实施条例》时专章规定行政复议员制度，明确其法律地位、任职资格、员额管理、等级设置、职业保障。

2.建立以案定编的动态员额机制。 打破“科股级”的机构天花板，根据辖区人口、案件总量、案件增长趋势核定复议员额，实行省级统筹、动态调整。对年办案量持续超载的地区，启动员额增补程序。

3.打通复议员与法官、检察官的职业交流通道。 将行政复议员纳入法治工作队伍统一规划，探索与行政审判法官、行政检察检察官的同堂培训、双向挂职、任职资格互认，提升行政复议职业吸引力。

写在最后

白皮书提到，通报表扬199个集体和200名个人，推荐基层行政复议人员亮相国新办中外记者见面会。

那些被表扬的集体和个人，是微信群里深夜还在讨论土地权属争议；是听证室里从下午到傍晚的辩论不休；是办公室堆不下的卷，灭不掉的灯。

111.5万件案件，93.6%实质性化解，3倍于一审行政诉讼收案量！

这是他们交出的答卷。但这份答卷不该成为负荷测试。

89.4%的案件压在市县，主渠道才刚开通；这支队伍的承受极限，不该是法治建设的瓶颈。

市县顶得住，主渠道才通得了。

行政复议法修订的成功，不应以基层队伍的职业耗竭为代价。

他们的负荷，应当引起重视；他们的编制、身份、保障，应当被托住。

致敬所有在案件里守护公平正义的行政复议人。

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