摘要
当前，我国三线城市普遍面临房地产市场低迷、人才持续外流、人口老龄化加剧、新生人口暴跌及经济下行的多重压力，淮安作为江苏省北部三线城市，上述困境表现尤为突出，其常住人口从2018年的464.63万人逐步降至2023年的453.8万人，人口总量稳步下滑，进一步加剧了城市发展压力。城投企业作为淮安城市建设、基础设施运营及产业培育的核心载体，长期依赖土地财政和政府信用的传统运营模式已难以为继，面临资产结构失衡、现金流紧张、转型动力不足等严峻挑战。本报告通过系统梳理日本、德国、美国、英国等发达国家在应对同类城市困境中的成熟经验，结合淮安城市发展实际、淮安城投企业现状及《淮安市加快生产性服务业高质量发展行动方案(2025-2027年)》政策导向，分析经验借鉴的可行性、适配性，提出针对性的实施路径及风险防控措施，为淮安城投企业突破发展瓶颈、实现市场化转型、助力淮安城市高质量度过发展“寒冬”提供决策参考和实践指引。
一、引言
（一）研究背景
随着我国城镇化进入下半场，人口流动呈现“向核心城市集聚”的鲜明特征，三线城市面临的“人口收缩、产业薄弱、房地产遇冷、经济下行”闭环困境日益凸显。淮安地处长江三角洲地区，是淮河生态经济带核心城市，但受区位优势不及苏南城市、产业层次偏低等因素影响，近年来同样遭遇人才外流、老龄化加深、房地产市场持续低迷、经济增长承压等问题——人口方面，常住人口连续多年小幅下滑，老龄化率持续高于全国平均水平，新生人口数量稳步下降，人口结构失衡问题日益突出；经济方面，传统产业转型升级缓慢，新兴产业培育不足，对人口和资本的吸引力有限；房地产方面，商品房成交量价持续低迷，土地出让收入下滑明显，直接影响依赖土地出让金返还和房地产相关业务的城投企业运营。
与此同时，全球范围内，多个发达国家曾在城市化进程中遭遇类似的城市收缩、房地产低迷、人口结构恶化等困境，如日本泡沫经济破裂后、德国鲁尔区转型期、美国铁锈地带复苏阶段，均形成了一套成熟的应对策略和实践经验。淮安城投企业作为地方政府推动城市发展的核心力量，承担着城市基础设施建设、公共服务供给、产业园区运营等重要职能，当前正处于从“政府融资平台”向“市场化运营主体”转型的关键时期，亟需借鉴国际先进经验，结合淮安本地实际，探索一条适配自身、可持续发展的转型路径，破解发展困境，同时助力淮安城市实现“减量提质、内涵发展”。
（二）研究意义
1. 理论意义：丰富三线城市城投企业市场化转型的理论体系，结合国际经验与淮安本地实践，构建“城市困境—国际借鉴—本土适配—路径落地”的研究框架，为同类三线城市城投企业转型提供理论参考。
2. 实践意义：精准对接淮安城市发展痛点，梳理发达国家应对同类困境的可借鉴经验，结合淮安城投企业现状及淮安生产性服务业发展规划，提出切实可行的转型路径和实施建议，帮助淮安城投企业优化资产结构、培育核心竞争力、缓解现金流压力，同时助力淮安破解人口、房地产、经济多重困境，实现城市高质量发展。
（三）研究方法与思路
1. 研究方法：采用文献研究法，系统梳理发达国家应对城市收缩、房地产低迷、人口老龄化的相关政策、实践案例及研究成果；采用案例分析法，选取日本夕张市、德国鲁尔区、美国匹兹堡等典型案例，提炼核心经验；采用实地调研与数据分析结合法，结合淮安人口数据、经济数据、房地产市场数据及淮安城投企业运营数据，分析困境及适配性；采用SWOT分析法，分析淮安城投企业借鉴国际经验的优势、劣势、机遇与挑战。
2. 研究思路：首先明确三线城市及淮安面临的核心困境，界定研究范围和核心问题；其次梳理发达国家应对同类困境的核心经验，分类提炼可借鉴的关键举措；再次分析淮安城投企业的现状、困境及借鉴国际经验的可行性、适配性；最后提出淮安城投企业借鉴国际经验的具体实施路径、阶段性目标及风险防控措施，形成完整的可行性研究结论。
（四）研究范围与核心问题
1. 研究范围：发达国家（日本、德国、美国、英国等）应对城市收缩、房地产低迷、人才流失、老龄化加剧、经济下行的政策与实践；淮安城投企业（含核心子公司）的运营现状、业务结构、资产状况及转型需求；淮安城市发展规划、人口政策、产业政策及房地产调控政策，重点结合《淮安市加快生产性服务业高质量发展行动方案(2025-2027年)》相关部署。
2. 核心问题：发达国家哪些应对经验可适配淮安及淮安城投企业的实际情况？淮安城投企业如何借鉴这些经验，破解自身运营困境，实现市场化转型？如何通过城投企业转型，助力淮安破解人口、房地产、经济多重难题，实现城市可持续发展？
二、三线城市及淮安面临的核心困境分析
（一）共性困境：三线城市普遍面临的“五大难题”
当前，我国三线城市整体进入发展瓶颈期，核心面临五大相互关联、相互叠加的困境，形成“恶性循环”：
1. 房地产市场持续低迷：需求端，人口外流、新生人口减少导致住房需求萎缩；供给端，库存高企、土地出让收入大幅下滑，房地产企业投资意愿不足，进一步影响地方财政收入，同时导致城投企业相关业务（土地整理、房地产开发、基础设施配套）营收下滑。
2. 人才流失严重：受区位、产业、薪资、公共服务等因素影响，青壮年劳动力、高素质人才持续向一二线城市或区域核心城市流动，导致城市劳动力供给不足、人才结构失衡，制约产业转型升级和经济发展活力。
3. 人口老龄化加剧、新生人口暴跌：老龄化率持续高于全国平均水平，养老服务需求激增，但养老基础设施和服务体系不完善；新生人口数量连续多年下滑，人口自然增长率为负，长期来看将导致劳动力短缺、消费市场萎缩，进一步加剧城市收缩。
4. 经济下行压力加大：产业结构单一，多以传统制造业、农业为主，新兴产业培育不足，产业链条短、附加值低；受房地产低迷、人口收缩影响，消费、投资动力不足，经济增长速度放缓，部分城市出现负增长。
5. 城投企业运营承压：传统依赖土地财政和政府信用，业务结构单一，市场化程度低；土地出让收入下滑导致政府补贴减少，存量资产盘活不足，现金流紧张，部分企业面临债务违约风险，转型压力巨大。
（二）个性困境：淮安面临的特殊挑战
结合淮安实际，在三线城市共性困境的基础上，还面临自身特殊挑战，进一步增加了城投企业转型和城市发展的难度：
1. 人口收缩态势明显：据统计，淮安常住人口从2018年的464.63万人逐步降至2023年的453.8万人，人口总量稳步下滑，同时青壮年劳动力外流、老龄化加剧、新生人口不足的问题叠加，人口结构失衡对城市发展的制约日益凸显。
2. 产业竞争力不足：地处江苏省北部，受苏南城市虹吸效应影响，产业层次偏低，新兴产业（如高端制造、数字经济）培育滞后，传统产业转型升级缓慢；生产性服务业虽有明确发展规划，但目前规模较小、专业化水平不高，对人才和资本的吸引力有限，难以支撑经济持续增长和人口留存。
3. 房地产市场调整压力突出：淮安房地产市场库存高企，成交量价持续低迷，土地出让收入下滑明显，直接影响依赖土地相关业务的城投企业营收，同时导致地方财政对城投企业的补贴能力下降。
4. 公共服务配套不均衡：市区与县域、城乡之间的教育、医疗、养老等公共服务差距较大，难以满足居民高品质生活需求，进一步加剧人才外流，难以吸引人口回流。
（三）淮安城投企业的核心困境
作为淮安城市建设和发展的核心载体，淮安城投企业当前的困境与淮安城市发展困境深度绑定，核心表现为以下四点，与全国同类城投企业面临的共性问题高度契合：
1. 资产结构失衡：存货（开发成本、土地储备）占比过高，流动性差；固定资产以基础设施、公益性资产为主，难以产生稳定现金流，资产盘活难度大，与当前全国城投平台存量资产占比高、流动性不足的现状一致。
2. 业务结构单一：过度依赖土地整理、房地产开发、基础设施代建等传统业务，这些业务受房地产市场和土地出让影响较大，抗风险能力弱；市场化业务、新兴业务培育不足，营收来源单一，政府性业务占比偏高，与传统城投“借债搞建设”的运营模式高度相关。
3. 现金流紧张：土地出让收入下滑导致政府补贴减少，传统业务营收下降，而公益性项目投入大、回收周期长，导致现金流缺口扩大；融资渠道单一，过度依赖银行贷款、债券发行，受政策调控影响较大，同时面临全国城投平台普遍存在的债务压力，截至2023年底，全国城投平台存量债务规模已突破60万亿元，淮安城投也面临类似的债务管控压力。
4. 市场化转型滞后：缺乏市场化运营理念和专业人才，治理结构不完善，政企不分现象依然存在；核心竞争力不足，难以适应市场化竞争环境，与当前政策推动的“城投企业向市场化运营主体转型”要求存在差距。
三、发达国家应对同类城市困境的核心经验梳理
全球范围内，日本、德国、美国、英国等发达国家在城市化进程中，曾先后遭遇城市收缩、房地产低迷、人才流失、老龄化加剧、经济下行等困境，通过长期实践，形成了一套成熟的应对策略，核心围绕“存量盘活、产业转型、人口引导、民生保障、企业赋能”五大维度，其中多项经验可为淮安及淮安城投企业提供借鉴，同时结合国内同类城投转型案例，形成“国际经验+国内实践”的双重借鉴体系。
（一）房地产低迷与存量资产盘活：从“增量扩张”到“存量优化”
发达国家应对房地产低迷的核心思路是“放弃增量依赖，聚焦存量盘活”，通过政策引导、市场运作，激活闲置资产，缓解财政和企业压力，同时国内同类城投企业也探索出了资产证券化等成熟的存量盘活路径。
1. 日本：收缩型治理与存量更新结合
日本在房地产泡沫破裂后，面临全国性房地产低迷、城市收缩、空置率高企等问题，尤其是北海道夕张市、北九州等城市，通过“减量发展”实现突围：一是市区集约化发展，拆除空置建筑、收缩城市建成区，将土地收储后再利用（如改造为公园、养老设施），降低城市维护成本；二是存量资产用途转换，通过政策引导，将空置商业楼宇、住宅改造为公寓、养老机构、文创空间、共享办公，激活闲置资产；三是住房政策转型，从“刺激购房”转向“租赁保障+适老化改造”，推出长期固定利率房贷，对空置房实施“1元卖房+翻修补贴”政策，强制激活存量；四是债务风险隔离，通过住房金融厅（JHF）承接坏账，提供政策性贷款，缓释系统性风险，这一做法与国内城投企业债务化解中的“风险隔离”思路一致。
2. 德国：存量修缮与多元利用并行
德国进入21世纪后，人口增速放缓，城市由扩张转入更新阶段，老城出现空心化、办公和商业空间大量闲置等问题，其应对核心是“存量修缮+功能多元”：一是明确“非必要不拆除”原则，重点对存量建筑进行室内和局部改造，推广环保建材，降低改造成本；二是公共空间活化，将闲置工厂、停车楼等改造为混合社区、餐饮休闲场所、立体交通枢纽，如慕尼黑火车东站前工厂区改造中，打造文化地标，引入多元业态，适配不同年龄群体需求；三是多方参与决策，形成政策制定者、建筑从业者、公民组织等多方协商的共治框架，引入社会资本参与存量改造，减轻政府和企业资金压力，这一多元共治模式可为淮安城投企业盘活存量资产提供参考。
3. 欧美：资产证券化与轻资产活化赋能
美国、英国等欧美国家，在应对房地产低迷和存量资产闲置时，重点依托金融创新和轻资产运营：一是资产证券化（TIF/REITs），美国采用税收增量融资（TIF），以未来税收增量回流当前城市更新投入；欧洲、日本将成熟运营的基础设施、租赁住房打包发行REITs，实现轻资产退出、回笼资金，这一模式已在国内城投企业中逐步推广，如青岛水务集团发行山东首单机构间REITs，以污水处理项目为底层资产，募集资金用于基础设施投资，实现“资产持有”向“资产运营”转型；二是轻资产活化，德国鲁尔区、英国将废弃工业/商业空间改为公园、文创园、共享办公，以低成本激活闲置资产，等待市场回暖，无需大量资金投入，适合现金流紧张的城投企业；三是债务重组，美国设立特殊目的主体（SPV）收购不良房贷，隔离银行风险，这一风险隔离思路可为淮安城投企业化解债务压力提供借鉴。
4. 国内同类案例借鉴：城投企业存量盘活实践
国内部分城投企业已探索出成熟的存量资产盘活路径，与国际经验形成呼应：一是绍兴城投“三层联动”模式，对公益性项目债务通过国债置换降低利息，对准经营性项目通过水利设施REITs实现资产证券化，对市场化债务协商“三转”优化结构；二是青岛水务REITs实践，发行机构间REITs，募集资金用于主业投资，提升资产周转效率，降低资产负债率；三是天津临港“产融结合”模式，引入社会资本化解非标债务，同时布局新兴产业链，实现债务化解与产业转型双赢，这些案例可为淮安城投企业提供可直接参考的实践路径。
（二）人才流失、老龄化与人口结构危机：从“被动应对”到“主动引导”
发达国家应对人才流失、老龄化加剧、新生人口暴跌的核心思路是“留住存量人口、吸引增量人口、激活银发价值”，通过公共服务优化、产业适配、政策激励，缓解人口结构失衡压力，国内部分城投企业也已涉足养老产业，形成可借鉴的实践经验。
1. 日本：积极老龄化与人口回流双向发力
日本是全球老龄化最严重的国家之一，同时面临人才外流、新生人口低迷等问题，其应对策略分为三大方面：一是积极老龄化，通过《老人福利法》《老人保健法》构建完善的养老体系，延迟退休至67–68岁，提高缴费年限，缓解社保压力；发展银发产业，将住宅、社区改造为养老社区/护理机构，发展居家养老、定制化养老服务，同时推动老年人再就业，释放“银发劳动力”；二是人口回流，地方政府以“低价购房+补贴+就业承诺”吸引年轻人、家庭定居，配套完善教育、医疗资源，扭转人口流失；三是产业适配，培育劳动密集型与技术密集型结合的产业，创造适合不同群体的就业岗位，留住人才。
2. 欧洲：公共服务均等化与区域平衡发展
英国、瑞典、法国等欧洲国家，重点通过公共服务优化和区域平衡，应对人才流失和人口收缩：一是中央财政倾斜，英国出台《地区提升白皮书》，中央财政向衰退地区倾斜，支持商业街振兴、公共住房建设、产业园区开发，缩小区域差距，吸引人口留存；二是小镇复兴计划，瑞典、法国推出“1欧元卖房+居住年限要求+翻修补贴”政策，吸引人口定居，同时配套创业扶持、文旅开发，激活小城镇活力，适配三线城市县域发展需求；三是人才政策优化，放宽技术移民，吸引海外人才填补劳动力缺口，同时完善教育、医疗、文化资源，留住青年与家庭，破解人才外流困境。
3. 美国：产业转型与人才回流联动
美国铁锈地带（如匹兹堡）曾面临严重的人才流失、产业衰退问题，其核心应对是“产业转型+人才回流”：一是推动传统产业（钢铁、煤炭）向高端制造、医疗健康、科创研发转型，培育新兴产业集群，创造高质量就业岗位，吸引人才回流；二是完善公共服务，加大对教育、医疗的投入，提升城市宜居度，增强人口吸引力；三是政企协同，政府提供政策支持和税收优惠，企业主导产业培育，形成“产业聚人才、人才兴产业”的良性循环。
4. 国内同类案例借鉴：城投企业参与养老产业实践
面对老龄化加剧趋势，国内部分城投企业已涉足养老产业，形成“国企建、专业管”的成熟模式，如乐清城投：接管公办养老院，打造“医养康护乐”一体化颐养中心，引入智能养老设备（毫米波雷达、助浴机器人等），设置认知症长者专区，采用专业管理团队运营，推动养老服务规模化、标准化、品牌化，既响应老龄化需求，又培育新的营收增长点，这一模式可为淮安城投企业切入养老产业提供直接参考。
（三）经济下行与产业转型：从“依赖传统”到“多元赋能”
发达国家应对经济下行的核心思路是“摆脱传统产业依赖，培育新兴产业、激活内生动力”，通过产业多元化、产学研协同、政策扶持，推动经济转型升级，国内先进城投企业也探索出“产业基金+场景运营”的转型模式，与国际经验形成互补。
1. 美国匹兹堡/日本北九州：去工业化与新兴产业培育
美国匹兹堡（钢铁产业衰退）、日本北九州（重工业污染），均通过去工业化转型实现经济复苏：一是果断淘汰落后产能，放弃对传统衰退产业的扶持，聚焦高端制造、医疗健康、科创研发、文旅康养等新兴领域，实现产业多元化；二是政企协同培育产业，政府提供土地、税收优惠，搭建产业园区、孵化器，引入风险投资，企业主导技术研发和产业落地，形成“政府搭台、企业唱戏”的模式；三是产学研融合，与高校、科研机构合作，推动科技成果转化，培育高新技术企业，为产业转型提供人才和技术支撑，这一模式适配淮安产业转型升级需求，可结合《淮安市加快生产性服务业高质量发展行动方案(2025-2027年)》相关部署推进。
2. 德国鲁尔区：工业遗产活化与文旅转型
德国鲁尔区曾是全球著名的工业区，面临产业衰退、环境恶化、人口流失等问题，其转型核心是“工业遗产活化+文旅赋能”：一是将废弃矿区、工厂改造为博物馆、文创园、会展中心、体育场馆，保留工业特色，发展工业旅游；二是培育文化创意、会展经济等新兴产业，打造区域文化品牌，吸引游客和人才流入；三是完善基础设施和生态环境治理，改善城市宜居度，实现“锈带复兴”，这一工业遗产活化模式，可为淮安城投企业盘活工业闲置资产、培育文旅产业提供借鉴。
3. 国内同类案例借鉴：城投企业产业转型实践
国内先进城投企业已探索出成熟的产业转型路径，可为淮安城投提供参考：一是合肥建投“投行思维”转型，从公益性平台转向股权投资，聚焦集成电路、新能源等战略性新兴产业，设立产业基金撬动社会资本，培育产业集群，实现营收结构优化；二是绍兴城投“存量优化+增量创新”模式，延伸基础设施运营价值链，布局低空经济、光储充一体化、康养产业等新赛道；三是广州城投技术赋能转型，研发智慧交通相关技术，切入智慧运维领域，培育核心竞争力，这些模式均契合淮安生产性服务业发展规划，可结合淮安产业基础适配落地。
（四）核心经验总结：可借鉴的关键举措
综合发达国家经验和国内同类城投企业实践，结合淮安及淮安城投企业实际，筛选出4类可直接借鉴、适配性强的关键举措，避免“照搬照抄”，聚焦“实用、可行、低成本”：
1. 存量资产盘活：放弃增量土地依赖，聚焦现有土地、建筑、基础设施等存量资产，通过用途转换、轻资产活化、资产证券化（REITs）、多方引入社会资本等方式，激活闲置资产，回笼资金，缓解现金流压力，重点参考青岛水务、绍兴城投的资产证券化实践和德国的多元共治模式。
2. 业务结构转型：从“土地+基建”传统业务，向城市运营、养老服务、文旅康养、产业园区运营等新兴业务延伸，结合淮安生产性服务业发展规划，布局现代物流、数字信息、节能环保等领域，培育市场化营收增长点，参考乐清城投养老产业、合肥建投产业投资的实践经验。
3. 人才与人口适配：联动政府，参与公共服务配套建设（教育、医疗、养老），优化城市宜居度，助力人口留存；同时，引入市场化运营人才，推动自身治理结构优化，适配市场化转型需求，参考欧洲公共服务均等化和日本人口回流政策的核心思路。
4. 金融与债务优化：借鉴欧美、日本的资产证券化、债务重组经验，结合国内绍兴城投、天津临港的实践，通过REITs、债务置换、引入社会资本等方式，优化债务结构，缓解债务压力，建立与现金流相匹配的债务长效机制，将资产负债率控制在合理范围。
四、淮安城投企业借鉴国际经验的可行性与适配性分析
（一）可行性分析：优势与机遇
结合淮安城投企业现状、淮安城市发展基础及政策环境，借鉴国际经验和国内同类实践具有较强的可行性，核心具备四大优势和三大机遇：
1. 核心优势
（1）资产优势：淮安城投企业掌握大量城市核心存量资产（土地、基础设施、商业楼宇、闲置工业空间等），为盘活存量、用途转换提供了基础条件，与德国、日本等发达国家盘活存量资产的前提一致，也具备开展REITs业务的资产基础，可参考青岛水务的REITs发行经验。
（2）政策优势：淮安市政府高度重视城市转型和城投企业市场化转型，出台《淮安市加快生产性服务业高质量发展行动方案(2025-2027年)》，明确支持现代物流、数字信息、养老服务等新兴产业发展，同时国家层面“6+4+2”化债政策组合拳（超长期特别国债、REITs试点扩容等），为城投企业债务优化、业务转型提供了政策支撑，与发达国家的政策引导思路一致。
（3）区位与产业基础优势：淮安是淮河生态经济带核心城市，具备一定的文旅、农业、现代物流基础，契合《淮安市加快生产性服务业高质量发展行动方案(2025-2027年)》中现代物流、贸易服务等重点领域发展要求，可借鉴德国鲁尔区文旅转型、美国匹兹堡产业多元化经验，培育特色产业，同时依托区位优势，发展低空物流等新业态。
（4）实践借鉴优势：国内绍兴城投、青岛水务、乐清城投等同类企业已探索出成熟的转型路径，与国际经验形成互补，淮安城投企业可避免“从零起步”，直接借鉴适配自身的实践模式，降低转型成本和风险。
2. 发展机遇
（1）人口政策机遇：国家及江苏省出台多项鼓励生育、应对老龄化的政策，淮安可联动城投企业，布局养老服务、婴幼儿照护等产业，既响应政策导向，又培育新的营收增长点，参考日本银发产业和乐清城投养老实践经验。
（2）产业转型机遇：淮安正推动传统产业转型升级，培育新兴产业，城投企业可依托自身资源，参与产业园区运营、基础设施配套、新兴产业投资，契合合肥建投、绍兴城投的产业转型路径，同时对接《淮安市加快生产性服务业高质量发展行动方案(2025-2027年)》相关部署，实现业务转型与城市产业发展同频共振。
（3）金融创新机遇：国内REITs试点扩容、资产证券化政策完善，青岛水务等城投企业的REITs实践已形成可复制样本，淮安城投企业可依托优质存量资产，探索发行REITs、ABS等金融产品，缓解现金流压力，实现轻资产转型，契合欧美、日本的金融创新经验。
（二）适配性分析：避免照搬照抄，聚焦本土适配
发达国家经验虽具有借鉴意义，但由于国情、城市规模、产业基础、人口结构存在差异，不能照搬照抄，需结合淮安及淮安城投企业实际，进行本土化适配，重点关注以下三点：
1. 规模适配：发达国家的城市（如日本夕张市、德国鲁尔区城市），人口规模、经济总量与淮安相近，其“收缩型治理、存量盘活、轻资产活化”等举措，无需大量资金投入，适合现金流紧张、资产负债率偏高（参考城投控股74%左右的资产负债率水平）的淮安城投企业，避免盲目推进大规模、高投入的项目。
2. 产业适配：淮安以农业、传统制造业、现代物流为基础，新兴产业培育不足，借鉴德国鲁尔区文旅转型、日本银发产业、合肥建投产业投资经验时，需聚焦淮安特色——重点发展文旅康养（依托淮河生态资源）、现代物流（依托淮安港、机场等基础设施）、养老服务（应对老龄化），契合《淮安市加快生产性服务业高质量发展行动方案(2025-2027年)》部署，避免培育与淮安产业基础脱节的产业。
3. 资金适配：淮安城投企业现金流紧张、债务压力较大，借鉴国际经验时，优先选择“低成本、快见效”的举措（如轻资产活化闲置空间、小规模适老化改造、参与公共服务配套），逐步推进资产证券化、产业园区运营等需要长期投入的项目，参考绍兴城投“分层联动”的渐进式转型思路，避免加剧资金压力。
（三）SWOT综合分析
通过SWOT分析，明确淮安城投企业借鉴国际经验的优势、劣势、机遇与挑战，为路径设计提供依据：
1. 优势（S）：掌握大量城市核心存量资产，具备资产盘活基础；政府政策支持力度大，契合城市产业发展规划；有国内同类城投转型实践可借鉴，降低转型成本；具备一定的区位和产业基础，适配新兴产业布局。
2. 劣势（W）：资产结构失衡，流动性差；业务结构单一，市场化程度低；现金流紧张，债务压力较大；缺乏市场化运营人才和治理体系，转型动力不足；受房地产市场低迷影响显著。
3. 机遇（O）：国家及地方应对人口老龄化、城市转型、城投转型的政策支持；国内REITs等金融创新工具推广，为存量盘活和债务优化提供支撑；淮安产业转型升级需求迫切，为城投企业业务延伸提供空间；人口政策调整，养老、婴幼儿照护等产业潜力巨大。
4. 挑战（T）：淮安人口收缩、人才流失趋势短期内难以逆转，影响新兴产业培育和资产盘活效果；房地产市场低迷持续，传统业务营收下滑压力较大；区域竞争激烈（苏南城市虹吸效应），产业和人才吸引难度大；市场化转型过程中，政企不分、治理结构不完善等问题难以快速解决；债务化解和资产盘活需多方协同，推进难度较大。
综合来看，淮安城投企业借鉴国际经验和国内同类实践，机遇大于挑战，具备较强的可行性，但需规避劣势、应对挑战，聚焦本土适配，采取渐进式转型策略。
五、淮安城投企业借鉴国际经验的实施路径与阶段性目标
结合发达国家经验、国内同类实践及淮安城投企业实际，立足“存量盘活、业务转型、人才培育、债务优化”四大核心，制定“短期稳现金流、中期优结构、长期树品牌”的渐进式实施路径，明确阶段性目标和重点任务，确保可落地、可执行，同时对接《淮安市加快生产性服务业高质量发展行动方案(2025-2027年)》相关部署，实现与城市发展同频共振。
（一）总体指导思想
以淮安城市高质量发展为核心，立足城投企业“城市综合服务商”定位，借鉴发达国家“存量优化、产业赋能、民生保障、金融创新”的核心经验和国内同类城投转型实践，以市场化转型为方向，以存量资产盘活为突破口，以业务结构优化为核心，以风险防控为底线，联动政府、社会资本、科研机构，培育核心竞争力，缓解债务压力，实现城投企业可持续发展，同时助力淮安破解人口、房地产、经济多重困境，推动城市从“增量扩张”向“内涵发展”转型。
（二）实施路径：四大核心举措，分步推进
结合国际经验和国内实践，聚焦淮安城投企业核心困境，重点推进四大举措，每一项举措均明确“借鉴经验、本土适配、具体行动”，确保可落地：
举措一：存量资产盘活，缓解现金流压力（短期重点）
借鉴日本存量更新、德国多元利用、欧美及国内REITs资产证券化经验，立足淮安城投企业存量资产现状，重点推进“三类盘活”，快速回笼资金，缓解现金流紧张问题：
1. 闲置土地与建筑盘活：对闲置土地、空置商业楼宇、废弃工业厂房，借鉴德国“非必要不拆除”和轻资产活化经验，优先进行低成本改造，用途转换为共享办公、文创空间、养老服务站、社区配套设施（如便民超市、婴幼儿照护中心），无需大量资金投入，快速实现“闲置变收益”；对位置优越的闲置土地，不再单纯用于房地产开发，而是与社会资本合作，打造小型产业园区、文旅驿站，适配淮安现代物流、文旅产业发展需求。
2. 基础设施资产盘活：借鉴青岛水务REITs实践和欧美资产证券化经验，梳理淮安城投企业旗下成熟运营的基础设施（如污水处理、市政道路、停车场），筛选具备稳定现金流的资产，联合金融机构，推进REITs发行或资产证券化（ABS），实现轻资产退出、回笼资金；对未成熟运营的基础设施，借鉴美国TIF模式，联动政府，以未来运营收益或税收增量，引入社会资本参与运营，减轻资金压力。
3. 土地资产优化：借鉴日本“市区集约化”经验，配合淮安城市收缩型治理，对偏远、低效的土地储备进行梳理，依法依规处置闲置土地，回笼资金；对核心区域土地，不再依赖土地出让，而是自主开发或合作开发，打造租赁住房、人才公寓，适配人口留存和人才吸引需求，同时获得长期稳定的租金收益，参考日本租赁住房运营经验。
举措二：业务结构转型，培育市场化营收增长点（中期重点）
借鉴日本银发产业、德国鲁尔区文旅转型、合肥建投产业投资、乐清城投养老运营经验，结合《淮安市加快生产性服务业高质量发展行动方案(2025-2027年)》部署，逐步降低对土地、基建代建业务的依赖，培育三大新兴业务板块，实现营收多元化：
1. 养老服务板块：对接淮安老龄化加剧的需求，借鉴日本积极老龄化和乐清城投“国企建、专业管”经验，打造“普惠型+高品质”养老服务体系：一是改造现有闲置建筑，建设养老社区、护理机构，设置认知症长者专区，引入智能养老设备，提供医养康护乐一体化服务；二是发展居家养老服务，组建专业护理团队，提供上门护理、健康检测、助浴等定制化服务；三是联动政府，争取养老服务补贴，降低运营成本，同时探索“养老+文旅”模式，依托淮安生态资源，打造康养旅居产品，拓展营收来源。
2. 产业园区与城市运营板块：借鉴德国鲁尔区产业园区运营、合肥建投产业投资经验，对接淮安产业转型需求，重点推进两项业务：一是参与淮安产业园区运营，负责园区基础设施配套、物业服务、企业招商，引入数字信息、节能环保、现代物流等新兴产业企业，收取租金和服务费，契合淮安生产性服务业发展规划；二是拓展城市运营业务，承接市区环境卫生、园林绿化、智慧交通运维等业务，借鉴广州城投技术赋能经验，引入智慧运营技术，提升运营效率，打造城市运营服务品牌。
3. 文旅与生态板块：借鉴德国鲁尔区工业遗产活化、日本文旅融合经验，立足淮安淮河生态、农业、工业遗产等资源，培育特色文旅业务：一是盘活废弃工业厂房，打造工业遗产博物馆、文创园，保留工业特色，吸引游客和年轻人；二是开发农业文旅产品，打造乡村旅游、采摘体验、农耕文化园等，对接乡村振兴战略；三是参与淮河生态治理，承接生态修复项目，争取政府生态补贴，同时发展生态旅游，实现“生态保护+收益提升”双赢。
举措三：人才培育与治理优化，适配市场化转型（长期重点）
借鉴欧洲多方参与、日本人才引导和国内先进城投企业治理经验，破解淮安城投企业人才短缺、治理不完善的困境：
1. 人才引育：一是引入市场化运营人才，重点招聘养老服务、产业招商、金融运营、城市运营等领域的专业人才，给予市场化薪酬待遇，打破体制内薪酬限制；二是培育内部人才，与高校、职业院校合作，开展“订单式”培训，重点培训员工市场化运营、专业技术等能力，契合淮安人力资源服务“定岗式”培训要求；三是借鉴日本人口回流和欧洲人才政策，联动政府，参与人才公寓、教育配套建设，为企业人才提供住房、子女教育等保障，留住核心人才。
2. 治理结构优化：一是推进政企分开，明确城投企业市场化主体定位，减少政府行政干预，完善法人治理结构，建立董事会、监事会、经理层分工明确的治理体系；二是借鉴德国多方协商共治经验，引入社会资本、专业机构参与企业运营决策，提升决策科学性；三是建立市场化考核机制，将营收、利润、资产盘活效率等市场化指标纳入考核，激发员工积极性，摆脱对政府补贴的依赖。
举措四：债务优化与金融创新，防控债务风险（全程推进）
借鉴欧美债务重组、日本风险隔离、国内绍兴城投债务化解和青岛水务REITs经验，结合国家化债政策，全程推进债务优化，降低债务压力，防控债务风险：
1. 债务重组与置换：借鉴美国SPV风险隔离、绍兴城投“三转”经验，联动金融机构，对高成本、短期债务进行重组，通过“非标转标、短转长、高息转低”，优化债务结构，降低利息支出；对接国家超长期特别国债政策，争取债务置换支持，缓解短期偿债压力。
2. 金融创新赋能：一是扩大融资渠道，除银行贷款、债券发行外，积极探索REITs、ABS、产业基金等多元化融资方式，借鉴青岛水务REITs、合肥建投产业基金经验，联动社会资本，降低自身资金投入；二是加强与金融机构合作，争取政策性贷款、低息贷款，用于新兴业务培育和存量资产盘活；三是建立资产负债联动管理机制，参考国内城投企业资产负债率管控要求，将资产负债率控制在70%左右的合理范围，建立预警机制，防范债务风险。
3. 现金流管理：建立精细化现金流管理体系，合理规划资金投入，优先保障核心业务和短期偿债需求；加强营收回款管理，提高资金周转效率；优化支出结构，压缩非必要支出，将资金向新兴业务、存量盘活等高效领域倾斜，确保现金流稳定。
（三）阶段性目标（2026-2030年）
结合实施路径，分三个阶段推进，明确各阶段核心目标，确保转型有序落地，同时对接《淮安市加快生产性服务业高质量发展行动方案(2025-2027年)》的2027年目标：
1. 短期阶段（2026-2027年）：稳现金流，打基础
（1）存量资产盘活：完成至少3-5处闲置建筑、闲置土地的盘活，通过用途转换、轻资产运营实现营收；启动1-2个具备条件的基础设施项目REITs申报，参考青岛水务REITs发行经验，力争实现资产证券化融资不少于5亿元；处置部分低效土地储备，回笼资金不少于10亿元。
（2）业务转型：初步启动养老服务板块，建成1-2个社区养老服务站、1个小型养老护理机构，对接淮安养老服务需求；承接1-2个产业园区运营或城市运营业务，营收占比提升至20%；初步涉足文旅业务，打造1个小型工业遗产文创空间或农业文旅项目。
（3）债务与人才：完成部分高成本债务重组，资产负债率下降3-5个百分点；引入5-10名市场化专业人才，开展1-2次内部人才培训；完善现金流管理制度，实现现金流收支平衡。
2. 中期阶段（2028-2029年）：优结构，提能力
（1）存量资产盘活：累计盘活闲置资产不少于10处，REITs发行实现常态化，累计通过资产证券化、闲置资产处置回笼资金不少于30亿元；核心区域土地自主开发项目（租赁住房、人才公寓）投入运营，获得稳定租金收益。
（2）业务转型：养老服务板块形成“机构养老+居家养老+康养旅居”的完整体系，建成2-3个规模化养老社区，营收占比提升至30%；产业园区与城市运营板块成为核心业务，承接3-5个产业园区运营，拓展智慧交通、环境卫生等多项城市运营业务，契合淮安生产性服务业发展目标；文旅与生态板块形成特色品牌，打造2-3个核心文旅产品，营收占比提升至15%。
（3）债务与人才：资产负债率控制在70%左右，融资渠道实现多元化，REITs、产业基金等融资占比提升至30%；培育或引入20-30名核心专业人才，完善市场化考核机制和法人治理结构，基本实现政企分开。
3. 长期阶段（2030年及以后）：树品牌，可持续
（1）存量资产盘活：实现存量资产全面盘活，闲置资产利用率达到95%以上，资产证券化、轻资产运营成为常态，资产流动性显著提升，形成“盘活-收益-再投入”的良性循环。
（2）业务转型：彻底摆脱对土地、基建代建业务的依赖，新兴业务（养老、产业运营、文旅）营收占比达到80%以上，成为淮安养老服务、产业运营、城市综合服务的核心载体，打造区域性城投企业转型标杆，契合淮安生产性服务业高质量发展长期目标。
（3）债务与人才：资产负债率控制在合理范围，实现债务可持续，无债务违约风险；形成完善的市场化人才梯队和治理体系，具备较强的市场化竞争能力，能够自主应对市场波动和城市发展变化；联动政府，助力淮安破解人口、房地产、经济多重困境，实现城市内涵式发展。
六、风险防控措施
淮安城投企业在借鉴国际经验和国内实践、推进转型过程中，面临政策、市场、资金、运营等多重风险，结合发达国家风险防控经验和国内城投企业风险处置实践，制定针对性防控措施，确保转型顺利推进，守住风险底线。
（一）政策风险防控
风险描述：国家及地方城投转型、房地产调控、人口政策、金融政策等发生调整，影响转型路径和举措落地，如REITs试点政策收紧、养老服务补贴调整等。
防控措施：一是建立政策跟踪机制，安排专人跟踪国家及江苏省、淮安市相关政策变化，及时调整转型举措，避免与政策冲突，重点关注化债政策、REITs试点政策和生产性服务业发展政策；二是加强与政府部门沟通对接，积极争取政策支持（如补贴、税收优惠、项目倾斜），主动汇报转型进展，争取政府对存量盘活、新兴业务培育的支持；三是坚持市场化转型方向，降低对政策补贴的依赖，提升自身应对政策波动的能力，避免政策调整对企业运营造成重大冲击。
（二）市场风险防控
风险描述：新兴业务（养老、文旅、产业运营）市场竞争加剧，或市场需求不及预期，导致营收无法达到目标；房地产市场持续低迷，影响传统业务营收和存量资产盘活效果；利率波动导致融资成本上升。
防控措施：一是开展充分市场调研，借鉴德国多方参与决策经验，在推进新兴业务前，深入分析淮安市场需求、竞争格局，避免盲目投入，如养老服务板块重点调研淮安老龄化人口分布、养老需求偏好，文旅板块突出淮安本土特色，规避同质化竞争；二是打造特色品牌，提升核心竞争力，如养老服务突出“国企品质+智能服务”，文旅板块突出“生态+工业遗产”特色，形成差异化竞争优势；三是优化业务布局，避免单一业务过度集中，分散市场风险，同时加强成本管控，降低运营成本；四是加强利率风险管控，合理安排融资期限，优化融资结构，多渠道争取低息贷款，降低利率波动对融资成本的影响。
（三）资金与债务风险防控
风险描述：现金流紧张，无法覆盖短期偿债需求和业务投入，导致债务违约；存量资产盘活不及预期，回笼资金延迟；REITs发行、债务重组等举措推进受阻，加剧资金压力，这是城投企业转型过程中的核心风险。
防控措施：一是建立精细化现金流管理体系，合理规划资金投入和支出，优先保障短期偿债和核心业务需求，定期开展现金流预测，及时发现现金流缺口并采取应对措施；二是加快存量资产盘活进度，明确各盘活项目的时间节点和责任分工，确保资金及时回笼，借鉴绍兴城投“分层联动”模式，分类推进资产盘活和债务化解；三是优化债务结构，合理控制债务规模和融资成本，避免过度举债，联动金融机构，提前做好债务到期规划，防范债务违约；四是加强与社会资本合作，引入社会资本参与新兴业务和存量盘活，减轻自身资金压力，参考天津临港“产融结合”模式，实现资金良性循环。
（四）运营风险防控
风险描述：新兴业务缺乏专业运营经验，导致运营效率低下、服务质量不达标；人才流失，影响转型推进；政企不分，导致决策效率低下、市场化运营受阻；养老服务板块可能出现安全事故等。
防控措施：一是引入专业运营团队，借鉴乐清城投“专业管”经验，对养老、文旅等新兴业务，可与行业龙头企业合作，学习运营经验，提升运营能力；二是完善人才激励机制，给予核心人才市场化薪酬、股权激励等，留住人才，同时加强内部培训，提升员工专业能力；三是加快政企分开步伐，完善法人治理结构，建立市场化决策机制，提高决策效率，避免政府行政干预影响企业运营；四是建立健全运营管理制度和安全管理制度，尤其是养老服务板块，加强安全监管，定期开展安全检查，防范安全事故；五是借鉴德国多元共治经验，引入公民组织、行业机构等参与运营监督，提升运营规范化水平。
七、结论与建议
（一）研究结论
当前，三线城市及淮安面临的房地产低迷、人才流失、老龄化加剧、新生人口暴跌、经济下行多重困境，是城市化进程进入下半场的必然产物，日本、德国、美国等发达国家通过长期实践，形成了“存量盘活、产业转型、人口引导、金融创新”的成熟经验，国内同类城投企业也探索出了存量资产证券化、产业投资、养老运营等可复制的转型路径，这些经验和实践对淮安城投企业具有较强的借鉴价值。
淮安城投企业作为淮安城市发展的核心载体，面临资产结构失衡、业务单一、现金流紧张、市场化转型滞后等困境，但其掌握大量核心存量资产、具备政策支持、区位和产业基础等优势，借鉴国际经验和国内实践具有较强的可行性和适配性。通过实施“存量盘活、业务转型、人才培育、债务优化”四大核心举措，分短期、中期、长期分步推进，可有效破解自身运营困境，实现市场化转型，同时助力淮安破解人口、房地产、经济多重难题，推动城市从“增量扩张”向“内涵发展”转型。
需要明确的是，借鉴国际经验不能照搬照抄，需结合淮安及淮安城投企业实际，聚焦“本土适配、低成本、可落地”，规避政策、市场、资金、运营等多重风险，采取渐进式转型策略，避免盲目推进大规模、高投入项目，确保转型过程平稳有序，实现城投企业与淮安城市高质量发展的双向赋能。
（二）针对性建议
结合研究结论，为淮安城投企业借鉴国际经验、推进转型，同时助力淮安城市破解发展困境，提出以下针对性建议，分为企业层面、政府层面两个维度：
1. 企业层面建议
（1）强化存量思维，优先推进低成本盘活：将存量资产盘活作为短期核心任务，借鉴德国轻资产活化、青岛水务REITs经验，重点推进闲置建筑、基础设施的低成本改造和用途转换，快速回笼资金，缓解现金流压力，避免过度依赖土地出让和大规模投资。
（2）聚焦本土特色，培育核心新兴业务：结合淮安老龄化、产业转型、生态资源等实际，重点培育养老服务、产业园区运营、文旅生态三大新兴业务，对接《淮安市加快生产性服务业高质量发展行动方案(2025-2027年)》部署，突出淮安本土特色，打造差异化竞争优势，避免同质化转型，参考乐清城投养老、合肥建投产业投资的实践路径。
（3）加快人才引育与治理优化：将人才培育和治理优化作为长期重点，打破体制机制限制，引入市场化专业人才，完善市场化考核机制和法人治理结构，推进政企分开，提升市场化运营能力，借鉴德国多方共治和国内先进城投企业治理经验。
（4）坚守风险底线，强化风险防控：建立健全风险防控体系，重点防控资金与债务风险、运营风险，加强现金流管理和债务优化，合理控制债务规模，引入社会资本减轻资金压力，确保转型过程中不发生债务违约和重大运营安全事故。
2. 政府层面建议
（1）加大政策支持力度：出台针对性政策，支持淮安城投企业存量资产盘活（如简化闲置土地处置流程、给予税收优惠）、新兴业务培育（如养老服务补贴、产业园区招商奖励），参考英国中央财政倾斜和国内绍兴、青岛等地的政策支持模式；加快推进REITs试点扩容，为城投企业资产证券化提供政策
