【招投标常见问题 第5期】未开展市场调研即设定最高限价,导致限价远低于行业成本,该如何调整?

在招投标工作中，未进行市场调研就设定最高限价是常见的问题风险点，易造成限价远低于行业合理成本，这样可能会导致有效投标人不足、招标失败和中标后项目质量不达标、合同纠纷等问题，同时违反招投标相关法律法规要求，损害招标人和投标人的合法权益。本文从法律法规依据、典型案例、合规调整建议等方面进行分析，为招投标工作人员提供一些参考，帮助大家避免此类风险、使招投标工作合规化。

未进行市场调研就设定最高限价，本质是招标人未按照“科学合理、符合实际”的限价设定原则，仅根据主观经验判断或预算粗略估算确定最高限价。这样会引发一系列问题风险：一是造成时间和资金浪费，有效投标不足，投标人因报价无法覆盖成本放弃投标，导致项目流标，增加招标时间和资金成本；二是项目质量隐患，若部分投标人低价中标，可能通过偷工减料、降低服务标准等方式压缩成本，最终影响项目交付，无法达到设计标准；三是项目诉讼纠纷风险，中标人发生成本倒挂后可能与招标人产生价款争议，甚至引发诉讼；四是违反法律法规，未开展市场调研进行最高限价设定，不符合相关法律法规对招投标领域采购需求和价格测算的要求，招标人还需承担相应法律责任。

上述问题在工程建设、货物采购、服务等招投标领域都容易发生，特别在材料价格波动大、行业成本构成复杂的项目中，未做市场调研的弊端会更加突出。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十条：采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调研，根据调研情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算。明确了市场调研是设定采购需求、开展价格测算的法定前置程序，未开展市场调研，即进行价格测算和限价设定，属于程序违法。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十二条：采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。同时要求招标文件中需公开采购项目预算金额，设定最高限价的必须同步公开最高限价。明确限价设定需以科学价格测算为基础，且需在预算内，同时强调公开性。

《中华人民共和国招标投标法》第三十三条：投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。

《中华人民共和国政府采购法》第二十九条：采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划，报本级人民政府财政部门备案。

上述相关条款表明，市场调研是限价设定的前置条件，招标人必须通过合法、全面的市场调研，掌握行业成本、市场价格、供应情况等信息，科学、合理的设置限价。

结合司法实践和招投标实例，未开展市场调研设定限价导致成本倒挂的案例屡见不鲜，最高人民法院及各地法院的相关判决，明确了此类问题的责任划分和处理原则。

某廉租房建设项目，招标人未开展市场调研，仅凭预算粗略设定招标控制价1838万元，某施工单位中标后，经详细核算发现实际施工成本需2800万元以上，严重成本倒挂。施工过程中双方因价款支付产生争议，施工单位诉至法院。

法院经审理认为，招标人作为招标主体，未对工程建设市场的人工、材料价格进行调研，即设定明显低于行业合理成本的控制价，对纠纷的产生存在明显过错。同时案涉合同价格条款因违反《招标投标法》强制性规定无效，最终判决参照第三方鉴定机构认定的工程实际建设成本进行结算，招标人补足相应价款。

某货物采购项目，招标人未开展市场调研，根据历史采购价格设定最高限价，中标人供货时发现，当前市场原材料价格较历史价格上涨30%，报价无法覆盖成本。经查，招标人设定限价时未考虑市场价格波动，属于限价编制明显错误。

双方经协商未达成一致，向当地招投标监管部门申请调解。监管部门依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十条、第十二条规定，认定招标人未做市场调研导致限价不合理，要求招标人重新开展市场调研，结合当前市场价格重新核定最高限价，并与中标人签订补充协议调整合同价款。

招标人未开展市场调研设定限价，若限价明显偏低且存在编制错误，需承担主要责任，法院或监管部门将判定重新核定限价；

市场价格波动大的项目，招标人未做调研导致限价未考虑波动因素，属于程序瑕疵，监管部门会要求补做市场调研并调整限价。

若已出现“未开展市场调研设定限价，且限价远低于行业成本”的情况，招标人应根据项目所处阶段（标前、标中、标后）采取针对性调整措施，并建立长效机制，避免同类问题出现，

项目招标前（未发布招标文件）：及时补做调查，重新设定限价

这是最易处理、成本最低的阶段，招标人应立即停止招标工作，组织专业人员或委托第三方造价咨询机构，针对采购标的开展全面市场调研：重点收集行业内多家供应商的报价、成本构成（如人工、材料、运输、税费等）、市场供应情况、价格波动趋势等信息；结合项目预算和调研结果，科学测算合理成本区间，在预算额度内重新设定最高限价，确保限价高于行业合理成本，同时预留一定的价格浮动空间。

项目招标中（已发布招标文件，未开标）：发布澄清公告，重新核定限价

已发布招标文件但尚未开标，发现限价不合理，招标人应第一时间采取措施：① 向所有获取招标文件的投标人发布招标文件澄清公告，说明因未开展市场调查导致限价设定不合理，暂停开标；② 补做市场调查，委托第三方机构出具价格测算报告，作为重新设定限价的依据；③ 重新设定限价后，在澄清公告中公开新的限价及测算依据，给予投标人充足的时间重新编制投标文件（一般不少于15日）。

项目中标后（已确定中标人，未签合同/已签合同）：分情况处理，减少纠纷

该阶段处理难度最大，需结合实际情况灵活应对，核心原则是“协商为主，监管介入为辅”：

未签订合同：招标人主动与中标人沟通，说明限价设定的问题，提供补做的市场调研和价格测算报告，与中标人协商重新确定合同价款；若中标人拒绝协商，可与其解除投标意向，重新组织招标（需向中标人退还投标保证金，且不得设置歧视性条件）。

已签订合同：若中标人发现成本倒挂提出异议，招标人应与中标人协商签订补充协议，调整合同价款；若协商无果，可向当地招投标监管部门或财政部门申请调解，由监管部门依据市场调研结果核定合理价款；若引发诉讼，招标人应积极提供补做的市场调研证据，争取法院支持重新核定限价。

注意：若中标人已开始履行合同，招标人单方面终止合同，则需承担违约责任，赔偿中标人实际损失。

招投标工作的核心是“程序合规、结果合理”，未进行市场调研就设定最高限价的根源在于招标人内部管理不规范，应建立全流程管控机制，将市场调研纳入限价设定的必经程序，具体要求如下：

明确市场调主体和流程：招标人应当指定采购部门或委托第三方专业机构（造价咨询、市场调研机构）进行市场调研，调研需形成书面《市场调研报告》，内容包括调查对象、调查内容、成本测算依据、价格区间分析等，报告需由经办人、审核人、审批人签字确认，作为限价设定的必备档案留存。

规范限价设定步骤：限价设定需遵循“市场调研→成本测算→预算核对→限价设定→公开公示”的步骤，缺一不可；测算成本时，需充分考虑行业平均成本、市场价格波动、项目特殊要求（如质量、工期、服务标准）等因素，确保限价在预算内且高于合理成本。

建立限价复核机制：设定的最高限价应经招标人内部财务、技术、采购等多部门联合复核，大额项目或复杂项目需邀请行业专家进行评审，复核通过后方可纳入招标文件。

保障投标人异议权利：在招标文件中明确投标人对限价的异议期限和提出方式，若投标人在异议期内提出限价不合理，招标人需在3个工作日内予以答复，经核查确有问题的，立即调整限价并公告。

加强工作人员专业培训：定期组织招投标工作人员学习《招标投标法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等相关法律法规，重点培训市场调研方法、成本测算技巧、限价设定要求，提升工作人员专业能力，避免因业务不熟练造成程序违法。

作为招投标工作的参与方，投标人也需采取措施规避因招标人限价不合理带来的风险：① 投标前仔细审核招标文件中的限价，若发现限价明显低于行业成本，在法定异议期内书面向招标人提出异议，并提供相关市场价格证据；② 自行开展成本核算，准确测算企业个别成本，若限价低于个别成本，直接放弃投标，避免陷入后续纠纷；③ 若招标人未回应异议，可向当地招投标监管部门投诉，维护自身合法权益。

设定最高限价是招投标工作中的关键环节，其合理性直接关系到项目招标成败、交付质量和各方合法权益，而市场调研是限价合理化的法定前提和核心基础，未开展市场调研即设定限价，不仅会引发程序违法、项目流标、法律纠纷等问题，还会影响招投标工作的公平、公正、公开。

合规是招投标工作的底线，科学是限价设定的核心。招标人要将市场调研纳入限价设定的全流程，做到“不调研不测算、不测算不限价”；投标人要强化成本核算和异议意识，避免因低价中标陷入成本倒挂困境。同时，招投标各方需主动学习和遵守相关法规，建立常态化的合规管控机制，共同维护招投标市场的良好秩序。