《全国公共数据运营发展报告》编写工作组：
《全国公共数据运营发展报告（2024-2025）》

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一、战略启航："1+3"政策体系确立数据要素市场化新引擎

2024年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，标志着我国公共数据开发利用进入顶层设计引领的新阶段。紧随其后，2025年1月国家发展改革委、国家数据局联合发布《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》及《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》，形成 "1+3"政策体系 ，系统构建起公共数据供给、授权运营、定价管理和资源登记的制度闭环。

这套政策体系开创性地将公共数据供给划分为共享、开放、授权运营三种形式。其中，共享支撑政务内部流转，开放直接面向社会公众，而授权运营作为最具创新性的模式，通过引入专业化运营机构，在"原始数据不出域、数据可用不可见"的安全框架下，深度挖掘数据价值，成为驱动数据产业发展的核心动力源。

二、体制机制创新：从制度设计到精细治理的跨越演进

（一）政策制度密集落地，地方响应跑出加速度

2023年至2025年6月，全国各省市累计发布公共数据授权运营专项政策文件达100份，其中省级文件22份、地市级63份、区县级15份，正式文件占比近六成。尤其值得关注的是，2024年10月国家《实施规范》征求意见稿发布后，地方政策出台呈现爆发式增长，短短三个月内河北、上海、山东等20余个地区密集推出43份政策文件，响应速度之快、覆盖面之广前所未有。

政策设计呈现出三大鲜明特征：一是弹性空间大，运营期限从1年到5年不等，其中3年期占比61%，给予地方充足探索空间；二是可操作性强，政策有效期以2-3年为主（占比超80%），便于动态调整优化；三是类别多元，覆盖管理办法、实施细则、实施方案等多种类型，其中江苏、内蒙古、湖北等22个省份已建立省级制度框架，占全国省级行政区划的68.75%。

（二）组织架构日臻完善，权责边界清晰界定

各地逐步建立起"管理机构-实施机构-运营机构"三位一体的组织体系。数据显示，88%以上地区明确由数据主管部门作为统筹管理机构，负责政策制定与监督指导；67个出台专项政策的地区中，33个明确设立独立实施机构，如南宁市信息网络管理中心、四川省大数据中心等，具体负责授权运营活动的组织实施；34个地区则由数据管理部门直接承担实施职责。

运营机构作为市场化运作核心，被定义为"依法获得授权，对公共数据进行开发、产品经营和技术服务的法人组织"。各地在遴选标准上高度一致，重点考察主体资质、经营状况、技术能力、安全保障和应用场景五大维度，确保运营机构兼具专业实力与风控能力。

（三）流程规范持续升级，决策机制更加严谨

《实施规范》的出台推动地方实施方案编制走向标准化。2024年以来制定的67份政策文件中，35份明确要求编制授权运营实施方案，占比过半；其中2024年10月后出台的41份文件中，这一比例跃升至70.7%。更关键的是，21份文件规定实施方案须经"三重一大"决策机制审议，强化决策合规性。

授权协议签订同样日趋规范。23份文件明确协议需经实施机构"三重一大"决策，2025年出台的25份政策中这一要求占比高达64%。信息披露机制建设也取得突破性进展，67份文件中43%明确提出建立披露制度，2025年该比例飙升至84%，贵州、上海等地要求定期公开授权对象、数据使用等情况，接受社会监督。

三、平台体系建设：从单点突破到网络协同的质变升级

截至2025年6月30日，全国已公开运营或在建的公共数据授权运营平台达51个，其中省级14个、市级36个、区县级1个，呈现东部沿海领跑、中部快速跟进的格局。江苏以10个平台位居首位，山东9个、浙江8个紧随其后。2025年上半年新增平台17个，占总数的37%，建设进入加速期。

（一）建设模式：运营机构主导成为主流

68.6%的平台采用运营机构主导建设模式，如江苏省数据集团、青岛数据集团等国有企业在政府指导下承担平台建设，充分发挥市场化运作优势。35个此类平台构建了"政府监管+企业运营"的黄金组合，既保障公共属性，又激发市场活力。

平台建设呈现三大特色趋势：开放与运营融合，如重庆在数据开放平台增设授权运营专区；运营与交易融合，如海南数据产品超市兼具运营与交易职能，打造全链条服务；省市一体化发展，江苏开创"全省一盘棋"模式，省级平台统筹，9个地级市作为子平台接入，避免多头建设、规则不一的乱象。

（二）功能定位：四位一体支撑全链路服务

成熟平台普遍具备四大核心功能：

数据资源查询：如江苏省平台公开数据来源、领域、格式、更新频率等元数据，支持精准检索；数据开发服务：青岛平台打造"数据保险箱"，提供安全存储、治理、开发和产品封装服务；数据产品展示：济南市平台清晰呈现产品名称、运营商、交付方式、价格及样例；数据生态构建：成都市平台提供入驻指南、认证服务和案例展示，吸引生态伙伴。

（三）资源汇聚：从量变到质变的跨越

早期平台如成都已汇聚66亿条数据，青岛达3.16亿条。数据覆盖领域高度集中，交通运输、工业农业、卫生健康、信用服务、气象服务成为标配，资源能源、财税金融紧随其后。值得注意的是，当前平台数据统计标准尚不统一，亟需建立全国统一的统计规范。

四、产业生态构建：多元主体共舞的繁荣图景

（一）授权模式：因地制宜的灵活选择

各地探索出整体授权、分领域授权、依场景授权三大模式。整体授权以江苏、河南、湖北为代表，将区域多源数据整体授予一家运营机构，便于统筹管理。分领域授权如北京设立金融、交通、医疗等七大场景专区，发挥专业机构深度开发优势。依场景授权以杭州为典范，遵循"一场景一申请一审批"原则，已发布四批征集公告，覆盖金融、医疗、交通等20余个领域，确定8家运营单位。

部分地区创新采用混合模式：贵州以整体授权为主、分领域为辅；安徽构建"运营机构+赛道合伙人+生态"梯次开发机制，引入"合伙人"概念丰富开发主体。这种灵活性充分体现了"因地制宜"的改革智慧。

（二）数据定价：从免费试用到政府指导的渐进探索

定价机制呈现三阶段演进特征：初创期免费培育市场，如青岛对数商提供3-6个月免费服务；培育期成本计价，对已产生收益的场景按服务成本收费；成熟期政府指导价，福建率先出台《公共数据运营服务收费标准》，采用累进阶梯计费模式，上限单价从0.10元/项/条/次递减至0.06元，存算设施使用费试行期间免费，为公益事业场景提供无偿服务。

收益分配探索出两大路径：一是信息化建设奖励模式，如贵州、海南为供数单位建立账户，根据数据贡献给予信息化资金支持；二是按比例分成模式，青岛规定单笔收入20万元以下按5:5分成，20万以上部分按6:4分成，运营机构与供数单位实现利益共享。

（三）生态培育：从单点突破到网络协同

截至2025年6月，海南数据产品超市入驻企业达1906家，青岛平台入驻355家，宁波上线产品858个。2025年4月，24个城市数据运营主体发起成立 "城市数据运营共同体" ，构建跨城市数据应用场景共享互通机制，开创城市级数据运营协作网络。

广州数据集团构建四类合作伙伴体系：技术支撑型联合华为等头部企业，制度合规型对接交易所与法律专家，专家智库型组建十余人政策研究团队，产品开发型与80余家数商深度合作。江苏设立2000平方米生态孵化中心，形成"开发-孵化-应用"闭环，为数据产业生态建设提供物理载体。

五、示范场景建设：数据赋能千行百业的生动实践

国家数据局自2024年10月启动"公共数据跑起来"示范场景建设，计划三年内在300个场景中实现"出数据、出应用、出模式、出产业"的目标。目前已发布三批共70个场景，覆盖文化旅游、金融服务、气象保障、低空经济、城市治理等关键领域。

（一）文化旅游：免证入园重塑游客体验

福建省打通港澳台身份、残疾人证等数据与文旅企业订单系统，实现优待人群"免证购票、免证入园"。到2025年底，将覆盖300家以上景区，惠及超1000万人次，极大提升特殊群体融入感与旅游服务温度。

（二）金融服务：外贸数据破解融资困局

海关总署联合工商银行、建设银行，通过"单一窗口"跨境贸易数据与金融机构评级信息融合，优化"外贸+金融"大数据模型，开发灵活适配的融资测额服务，让外贸企业实时掌握可贷额度，金融机构精准把控风险，实现普惠金融精准滴灌。

（三）气象服务：从新能源到低空经济的立体赋能

中国气象局建设能源气象数据产品体系，为风能太阳能规划选址、高效消纳提供数据支撑。在低空经济领域，联合11省20个城市开展"精细气象数据护航低空经济发展"示范，面向应急救援、物流运输等十余场景，构建精密低空立体监测体系和"一站式"服务体系，赋能万亿级新兴产业。

（四）城市治理："以电控污"精准治霾

石家庄供电公司开创"生态环境+电力大数据"政企合作范式，利用1.1亿条电力与环保数据，通过XGBoost模型实现对企业生产全过程能源消耗监控，精准核算污染物排放量。该模式帮助石家庄2024年退出空气质量排名"倒十"，直接节省监测设备投入12.1亿元，年化经济效益超12.9亿元，被写入市政府工作报告。

六、典型案例集萃：从地方实践到全国示范

城市治理篇

青岛"支付宝数字就业平台"：首创电子健康证明核验功能，求职者刷脸授权后系统实时核验健康证状态，核验时间从数天缩短至秒级，服务20万灵活就业群体，覆盖200余家人力资源机构。

秦皇岛"保障房数智社区"：构建"数智超脑+社区微脑"体系，覆盖7000套房源，通过AI终端实现295项网办事项"小区办"，房租收缴率显著提升，转租转借、恶意欠费等问题得到有效遏制。

阜阳"路灯管理数据资产化"：全国首个路灯管理数据完成资产化全流程，安徽辉一科技公司开发"路灯节能分析报告"数据产品，获200万元银行授信，首单交易10万元，为市政数据价值化开辟新路径。

宿迁"政务数据通平台"：采用多实例多租户架构，打通国家省市县四级数据接口，为审计、商务、民政等部门提供混合计费服务，数据获取成本降低80%以上，年数据流通收益预计超百万元。

扬州"社企服"数据产品：融合人社、公安、司法等数据，构建企业背调服务体系，为金融机构提供实时风险筛查，单次调用成本降低40%，助力扬州"人才强市"战略。

厦门"厦鹭家政"：整合身份认证、信用信息、行业管理数据，为1.8万从业人员、30余家企业提供备案、培训、评价全链路服务，制作统一"居家上门服务证"，获央视《新闻直播间》报道。

金融服务篇

深圳福田"商业保险自动化理赔"：打通医疗数据到保险公司的合规通路，门诊理赔从2-3天缩短至28分钟，住院从10-20天缩短至1天，最快2小时，成为首个医疗健康领域场内线上数据流通全闭环案例。

内蒙古"智能化商保核保"：汇聚1.39亿条医疗数据，将核保时间从数天压缩至3-5秒，产品销量提升30%，保险公司成本降低60%以上，构建N+1+N立体化服务网络。

广州"置慧金数通"：基于公积金数据开发个人信贷产品，覆盖贷前到贷后全生命周期，预计年查询量超百万次，已服务数十家金融机构，有效降低资产不良率。

福州"榕易贷"：融合11个省级平台政务数据，上线一年受理7.14万笔申请，授信37.91亿元，不良率稳定在1%以下，PSI值远低于0.1，模型稳定性极佳。

安徽"数字化零售信贷"：汇聚14个部门70亿条数据，服务10万户个体工商户、小微企业主获得50亿元融资，推动风控从"事后处置"向"事前预判"升级。

北京"金融公共数据专区"：汇聚200余类、70亿条数据，为60余家金融机构提供查询服务超4亿次，触达70余万家企业，形成"政府监管+国企运营"的"专区模式"。

石家庄"婚信宝"：首创婚姻信息联网核验模型，响应速度<1秒，准确率近100%，有效遏制"假离婚"骗贷乱象，为金融机构风控体系提供核心补充。

新余"普惠金融"：归集21亿条政务数据，与7家金融机构合作推出11款产品，累计授信41.46亿元，用信20.36亿元，不良贷款率仅1.3%，利润年增长超85%。

科技创新篇

厦门"科信贷"：构建"信用+政策+金融科技"服务平台，整合企业人才、研发投入、知识产权数据，为4146家科技企业提供精准增信，信用贷年投放额从10.24亿元增长至25.73亿元，融资成本低至2.0%。

德阳"数据元件"：全国首创以数据元件为流通标的，构建"1+4+N"制度体系，归集149亿条数据，上架3291个数据产品，实现5500万元数据资产融资，带动产业价值超80亿元。

湖南"数据要素交易平台"：汇集5036.7TB数据，入驻433家数商，交易额突破12亿元，拉动市场规模超100亿元，成为中部地区数据流通核心枢纽。

气象服务篇

安徽"气象数据护航电力安全"：构建1km分辨率0-7天覆冰预报模型，2024年冬季发布7期专报，平均预测准确率38%，为84处易覆冰输电线路提供精准预警，实现从"被动应对"到"主动预判"的转变。

交通运输篇

大连"公共交通数据赋能"：基于1238万注册用户、240万碳账户用户的出行数据，优化46条公交线路，降低运营成本6400万元，商业营收增长20%-30%，方案已在杭州、太原、芜湖等城市复用。

七、未来展望：五大趋势引领数据要素新时代

趋势一：体制机制迈向成熟定型

国家层面将细化协调机制、责任界定和监管评价体系，强化统一指导。地方将持续优化实施方案，避免权责交叉与效率损耗。各行业主管部门将制定专项授权运营方案，推动行业数据价值化。监管评估力度将伴随实践成熟而持续加强，统筹保障市场健康发展。

趋势二：数据供给实现多元高效

公共数据将从"被动登记"转向"主动供给"，依托统一目录编码和业务规范，供给规模与质量将大幅提升。登记制度完善将明确数据来源、权属和使用权限，激发供给积极性。供给渠道将拓宽，授权运营平台与开放平台、共享平台协同发力，满足不同场景需求。采集、存储、管理、共享全流程将优化，效率与质量同步提升。

趋势三：应用场景走向专业深化

服务将更加定制化，金融、医疗、交通、文旅、能源等重点行业应用持续深化，推动场景向精细化、智能化发展。公共数据与企业数据、个人数据的融合创新将加速，需求端应用场景深度挖掘，充分发挥公共数据关键生产要素作用，为各行业提供更精准高效的数据支持。

趋势四：运营平台持续迭代升级

平台架构设计将更加科学，功能模块完善支撑全链条管理。安全能力将显著提升，隐私计算、联邦学习等技术确保数据存储、传输、使用全过程安全，增强各方信任。授权运营透明度将持续提升，动态公开定价机制、收益分配比例及运营机构绩效评价结果，接受社会监督，平衡公益性与市场活力。

趋势五：产业生态走向协同繁荣

数商生态将更加丰富，服务型、应用型、技术型数商加速成长，成为数据价值实现的关键推动者。政产学研合作将更加紧密，政府强化政策引导，企业发挥市场活力，高校与研究机构提供智力支持，共同构建可持续数据生态。产业生态将向更加开放、包容、创新、共赢的方向发展，为公共数据授权运营提供更广阔空间，促进数据要素价值最大化释放。

结语

从"1+3"政策体系的顶层设计，到51个平台的落地开花；从100份政策文件的密集出台，到70个示范场景的先行先试；从1906家企业入驻的繁荣生态，到百亿级交易规模的价值释放，中国公共数据运营正以前所未有的速度和力度，重塑数字经济发展格局。这场由数据要素驱动的深刻变革，不仅激活了沉睡的公共数据资源，更催生了新产业、新业态、新模式，为经济社会高质量发展注入了澎湃动能。站在"十五五"新起点，公共数据运营必将以更成熟的体制机制、更多元的供给体系、更专业的应用场景、更智能的平台支撑、更协同的产业生态，书写数据要素市场化配置改革的崭新篇章。

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