研究动态 | 严冬峰:2025年备案审查工作情况报告的解读与评述

目次

一、加强备案工作，持续推动将所有规范性文件纳入备案范围

二、依法履行审查职责，组织开展规范性文件集中清理工作

（一）组织开展涉及民营经济发展的法规、规章、司法解释和其他规范性文件集中清理

（二）持续推进涉企平等保护集中清理工作

（三）对地方性法规中存在的明显滞后于形势变化、不适合继续适用的规定组织开展集中清理

三、督促纠正有关问题，切实发挥审查纠错功能

（一）督促纠正设置不合理限制性条件的规定

（二）督促纠正减轻上位法处罚力度的规定

（三）审查处理超出上位法规定范围减损权利的规定

四、持续开展跟踪督促，关注解决多发常发问题

（一）连续第二年将常委会组成人员的审议意见连同报告送有关制定机关研究处理

（二）在备案审查工作中关注解决多发常发问题

五、妥善处理备案审查工作中遇到的一些新情况

（一）对地方有关新事物新业态开展的立法探索进行审查研究

（二）推动有关方面抓紧修订物业管理条例

六、加强制度和能力建设，夯实备案审查工作基础

（一）完善备案审查衔接联动机制，健全备案审查制度体系

（二）加强理论体系和话语体系建设

七、关于2026年备案审查工作的考虑与安排

一、加强备案工作，持续推动将所有规范性文件纳入备案范围

二、依法履行审查职责，组织开展规范性文件集中清理工作

依法认真开展审查工作，是做好备案审查的核心和关键。2025年，我们对制定机关报送备案的法规、司法解释，依法开展主动审查；对有公民、组织提出审查建议的法规、司法解释，开展依申请审查。

一年来，共收到公民、组织提出的审查建议6705件，其中书面寄送的1420件，在线提交的5285件；依然没有收到国家机关提出的审查要求。我们对公民、组织提出的审查建议逐一进行研究，密切与有关方面的工作沟通，加强调研论证，注意倾听各方意见特别是基层群众的声音，及时提出审查意见，完善审查建议反馈方式。还将不属于全国人大常委会备案范围的338件审查建议移送有关备案审查工作机构研究处理。

2025年是法工委历年来收到审查建议最多的一年，这么多的审查建议是一份沉甸甸的信任和责任，对我们来说既是压力也是一种动力，因为它体现了人民群众对备案审查工作的支持、对国家法治建设的关注和参与；也体现了党的十八大以来我们持续推进备案审查工作所产生的社会效应，备案审查已经成为广大人民群众维护自身合法权益的一条重要渠道和途径。

目前，公民、组织可以写信给法工委提出审查建议，也可以在中国人大网首页和“国家法律法规数据库”小程序中的“审查建议在线提交”一栏随时提出审查建议。法规备案审查室收到、登记后，都会认真审查研究，并依法向审查建议人进行反馈。

经过审查，每年都会发现并纠正一些合宪性、合法性问题，每年的报告也都会披露一些典型事例案例，那么是不是说有关国家机关的规范性文件制定工作存在比较大的问题呢？情况不是这样的。对于这个问题，2025年的报告作了明确说明：“从审查工作情况看，有关国家机关依照宪法、立法法和有关上位法规定的权限、程序和制度规范，认真开展法规、司法解释和其他规范性文件制定、修改、清理、废止等工作，不断提高法规、司法解释和其他规范性文件的质量和水平，自觉接受监督，总的情况是好的。”

对特定领域规范性文件开展集中清理，已经成为备案审查工作的一项重要内容。将审查工作中对有关规范性文件的逐一个别审查与清理工作中对特定领域规范性文件的集中专项清理相结合，增强了法律监督工作的系统性、针对性和时效性，为助力建设更加完善的中国特色社会主义法治体系发挥重要保障作用。

2025年，围绕党中央有关部署和新出台重要法律的贯彻实施，全国人大常委会组织开展了涉及民营经济发展、不平等对待企业和明显滞后不适合继续适用等三个领域的规范性文件集中清理工作，督促有关方面及时修改、废止不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的规定。

（一）组织开展涉及民营经济发展的法规、规章、司法解释和其他规范性文件集中清理

党的二十届三中全会明确提出制定民营经济促进法。2025年4月30日，十四届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《民营经济促进法》，自2025年5月20日起施行。为全面贯彻习近平总书记关于促进民营经济发展的重要指示精神和党中央有关决策部署，保障民营经济促进法全面有效实施，破除影响民营经济发展的各类制度障碍，依法保护民营经济组织及其经营者的合法权益，全国人大常委会办公厅组织国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院和31个省、自治区、直辖市人大常委会开展涉及民营经济发展的法规、规章、司法解释和其他规范性文件集中清理工作。

经清理，我们发现需要修改、废止的各类规范性文件共1466件。其中地方性法规81件，单行条例2件，经济特区法规1件，地方人大决议决定7件，司法解释1件，国务院部门规章和规范性文件3件，地方政府规章48件，地方政府及其部门行政规范性文件1323件。清理发现的问题主要包括以下几个方面。

1.不平等对待民营经济组织，影响民营经济组织公平参与市场。有的地方在全国统一的市场准入负面清单之外，违法设置市场壁垒，限制或者妨碍民营经济组织依法平等进入。例如，某省城市供水条例规定城市供水应当由国有资产控股经营，排除了民营经济组织参与经营。

有的地方妨碍要素平等获取、使用，对特定市场主体不平等给予支持政策，影响民营经济组织公平参与竞争。例如，某国家高新技术产业开发区条例规定开发区设立的发展公司可以直接享受高新技术企业优惠待遇，直接参与高新技术开发和投资，影响其他市场主体平等获取、使用生产要素和参与市场竞争。

有的地方对不同所有制企业区别设置许可条件。例如，某市森林资源保护管理领域的地方性法规在没有法律依据的情况下，对非国有单位申请林木采伐许可证增设许可条件，规定额外需要提交的材料、证明等。

2.对民营经济组织在投资融资、科技创新方面的保障和支持力度存在不足。有的地方对民营经济组织在投资融资促进支持方面的规定滞后于市场实际与政策要求。例如，某省中小企业促进条例虽然建立了政府性融资担保体系，但对担保机构的担保放大倍数和担保代偿率规定过于严格，滞后于实际工作，且低于行政法规规定的倍数，不利于推进金融机构有序扩大业务，服务和支持民营经济组织融资。有的规定对民营金融机构开展业务、融资作出限制。还有的地方性法规制定时间较早，有关科技创新制度规定已不适应当前工作。

3.在履行职能和服务保障民营经济发展上存在越位错位，损害民营经济组织合法权益。有的地方违法设定行政处罚、行政强制措施。例如，某省道路运输条例规定行政机关定期对道路运输经营者和从业人员实行考核，并根据考核结果给予处罚。

有的规定违法向民营经济组织收取费用、摊派财物，要求提供各类保证金。例如，某县人大决定规定支持各村充分利用资源优势向过路企业、厂矿车辆收取一定的公路养护费，违规涉企乱收费；某市建设工程招标投标管理条例规定，投标人无正当理由撤回投标的，其投标保证金不予退还，不合理设置保证金退还条件，损害了企业合法权益。有的地方没有法律、行政法规依据，强制规定以审计结果作为民营经济组织支付账款的结算依据，或者在向民营经济组织支付款项时以决算审计等为由，拒绝、拖延支付。

总的来看，本次清理工作取得了较好成效：

一是有力贯彻落实了党中央关于促进民营经济健康发展、高质量发展的部署要求，保障民营经济促进法的全面有效实施。及时推动清理了一批不符合党中央部署要求和民营经济促进法规定，不适应民营经济服务保障、权益保护的规定。

二是推动有关方面和地方制定完善了一系列配套性、实施性法规制度。一些地方人大常委会制定出台了促进民营经济发展的地方性法规和配套规定，细化落实民营经济促进法相关制度措施，有针对性完善法律责任，确保民营经济促进法鼓励、支持和引导民营经济健康发展的各项举措落地见效。我们将持续督促有关方面按照清理工作要求抓紧完成有关规范性文件的修改、废止工作。

（二）持续推进涉企平等保护集中清理工作

为深入贯彻落实党中央部署要求，纵深推进全国统一大市场建设，自2024年以来，全国人大常委会法工委按照党中央关于开展涉企平等保护相关清理工作要求，组织各省、自治区、直辖市人大常委会对本行政区域内现行有效的地方性法规和决议、决定开展了全面清理。

地方人大常委会高度重视此次清理工作，作出周密安排，积极推进清理工作。经清理，发现需要修改或者废止的地方性法规、单行条例和决议、决定共计178件。2025年，我们持续推动清理工作，对清理出存在妨碍市场准入和退出，妨碍要素平等获取和商品、服务自由流动，影响企业生产经营成本等问题的地方性法规、单行条例和决议决定建立台账，逐一跟进研究，督促有关地方人大抓紧完成修改、废止工作。目前绝大多数地方已完成相关修改、废止工作。

（三）对地方性法规中存在的明显滞后于形势变化、不适合继续适用的规定组织开展集中清理

为贯彻落实党的二十大精神，进一步完善中国特色社会主义法律体系，2024年6月，我们组织开展明显滞后于形势变化、不适合继续适用的地方性法规清理工作。经清理，发现需要修改、废止的地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规共1209件，其中，省级地方性法规666件，设区的市地方性法规408件，自治条例4件，单行条例108件，经济特区法规23件。2025年4月，法工委发函督促有关地方人大常委会及早完成相关修改、废止工作。目前，已修改、废止947件。我们将持续开展跟踪督促工作。

三、督促纠正有关问题，切实发挥审查纠错功能

审查纠错部分是备案审查工作的核心内容，也是最受社会关注的内容。2025年，法工委坚持问题导向，加大审查纠错力度，发挥审查纠错功能，共督促推动制定机关修改、废止各类规范性文件1208件。

审查纠正的事例案例涉及生态环境、基层治理、教育、民生保障等多个领域，主要包括以下四类情况：一是督促纠正设置不合理限制性条件的规定；二是督促纠正减轻上位法处罚力度的规定；三是审查处理超出上位法规定范围减少权利或者增加义务的规定；四是督促纠正有关地方司法规范性文件超越法定权限作出的规定。

这一部分报告了11个具体事例案例，涉及的问题包括：（1）要求办理残疾人机动轮椅车登记应具有本市常住户籍问题；（2）要求持有本市居住证申办常住户口需符合无刑事犯罪记录问题；（3）拟从事网约车经营的车辆应符合购置总价不低于12万元的条件；（4）禁止加油站向外地摩托车、残疾人机动轮椅车等车辆加油；（5）对向城市排水管网雨水口倾倒生活垃圾的违法行为处罚偏轻；（6）对环境影响评价相关编制单位弄虚作假行为的处罚未根据上位法修改及时调整；（7）对血站提供不符合标准的血液、重复使用一次性卫生器材降低上位法处罚力度；（8）对博士学位论文重新答辩的期限、次数作出限定问题；（9）公众聚集场所使用的电梯能否纳入强制保险范围；（10）城市轨道交通有关导向和运营服务标志的地方标准能否规定为强制性标准；（11）司法案件中追加、变更当事人审理期限能否重新计算问题。对存在问题的法规、规章等规范性文件，我们都提出了审查意见。有的已经解决，有的正在推动处理中。

把一些典型案例在报告中披露出来，主要目的就是通过这些案例讲法治、讲法理，弘扬法治精神，告诉大家哪些规定是有问题的，哪些事情不能做，从而推动国家法治建设。报告公开后，不少案例得到了媒体和社会公众的关注，产生了良好的政治效果、法律效果和社会效果。下面就其中几个社会关注较多的案例作一解读和补充。

（一）督促纠正设置不合理限制性条件的规定

1.关于要求办理残疾人机动轮椅车登记应具有本市常住户籍的问题

在开展审查工作中，有关方面提出，有一些地方在有关道路交通管理的地方性法规、地方政府规章中规定，办理残疾人机动轮椅车登记应当具有本市常住户籍，这一规定不符合我国宪法关于“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”规定精神和残疾人保障法关于“残疾人的公民权利和人格尊严受法律保护”规定精神，应当予以纠正。

为贯彻落实宪法和残疾人保障法的有关规定和精神，维护残疾人的合法权益，我们对现行有效地方性法规、地方政府规章中要求残疾人机动轮椅车登记应当具有本市常住户籍的规定开展了专项审查。经梳理，发现2件地方性法规和3件地方政府规章有相关规定。我们就有关问题与国务院有关部门、中国残联以及地方公安部门座谈沟通，了解相关情况、听取意见建议。

综合有关情况和意见，我们审查认为，《宪法》第45条规定，“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”；《残疾人保障法》第3条规定，“残疾人的公民权利和人格尊严受法律保护”。残疾人机动轮椅车是残疾人生活的必要保障，相较普通人驾驶机动车、非机动车具有更为迫切的必要性；规定办理残疾人机动轮椅车登记应当具有本市常住户籍，在特定问题上形成不必要的差别性待遇，属于不合理限制性规定，给非本市户籍残疾人的生活和出行带来不便，不符合宪法和残疾人保障法的有关规定和精神。

为纠正处理这一问题，我们向有关地方人大常委会提出书面审查意见，要求其抓紧对有关地方性法规作出修改。同时，根据立法法、全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定，将有关政府规章移送负有监督责任的部门督促纠正。有关地方性法规、地方政府规章的制定机关均同意对相关规定尽快作出修改。

这是一个比较典型的涉宪性问题的案例，既涉及宪法关于保护残疾人基本权利的规定，也涉及残疾人保障法有关残疾人保护的规定，我们根据宪法和残疾人保障法的有关规定和精神进行审查研究并提出审查意见，以保护残疾人依法得到公平合理的对待。

2.关于要求持有本市居住证申办常住户口须符合无刑事犯罪记录的问题

有的地方政府规范性文件规定，持有本市居住证申办本市常住户口，须符合无刑事犯罪记录的条件。有公民对这一规定提出审查建议。这是一个比较典型的合宪性审查的案例。

为审慎做好审查研究工作，我们赴有关地方调研，就审查建议涉及的问题听取有关政府部门的意见，并赴当地基层立法联系点，与有关基层群众代表、街道司法所等有关人员座谈交流，听取意见建议。

综合有关情况和意见，我们审查认为，对曾因犯罪受过刑事处罚人员权利作出限制性规定，应当确有必要，限于特定范围；超出一定必要性和合理性，过于宽泛或者随意规定，则不符合《宪法》第33条关于公民在法律面前一律平等规定的精神。要求申办本市常住户口须符合无刑事犯罪记录的规定，没有上位法依据，属于不必要、不合理的限制性规定，与公民在法律面前一律平等的宪法精神不符。

还有一点，2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出：“建立轻微犯罪记录封存制度。”这是党中央坚持以人为本，尊重和保障人权，防止犯罪附随后果不当扩大，最大限度减少社会对立面，促进社会和谐进步的重要改革举措。将无犯罪记录作为持居住证人员落户的基本条件，不利于有关人员重新回归社会，与党的二十届三中全会关于“建立轻微犯罪记录封存制度”的精神不一致。我们通过衔接联动机制与有关方面共同督促纠正该文件，制定机关已对相关规定作出修改。

这两个案例都与户籍有关，我们还审查纠正过有的地方将具有本地户籍作为出租车驾驶员准入条件等问题。户籍是牵涉公民基本生活权利的一个重要事项，随着社会的改革发展进步，公民应当基于户籍得到更多的服务保障和便利，而不应基于户籍受到各种不合理的差别对待。

3.关于要求从事网约车经营的车辆应符合购置总价不低于12万元的问题

这是继去年我们审查纠正个别地方性法规、地方政府规章要求外地网约车平台公司在当地设立分支机构的问题之后，又一次就网约车经营有关问题开展审查工作。2025年，我们收到公民对某市政府规范性文件《某市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》（以下称《实施细则》）有关规定提出的审查建议。《实施细则》第6条规定，拟从事网约车经营的车辆，应当符合“车辆初次注册登记时的实际购置价格及车辆购置税总计不低于12万元”的条件。审查建议认为，上述规定超越权限减损公民权利，网约车车辆价格限制与车辆安全性能、服务品质之间缺乏充分关联，在具体适用过程中难以保证实施效果。

收到审查建议后，我们向有关省人大常委会发函，请其协助与制定机关联系，就审查建议提出的问题说明情况、反馈意见；我们还征求国务院有关部门意见并进行座谈交流。据了解，2016年7月，交通运输部等七部门联合发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第12条第1款规定：“拟从事网约车经营的车辆，应当符合以下条件：（一）7座及以下乘用车；（二）安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；（三）车辆技术性能符合经营安全相关标准要求。”

第2款规定：“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”根据上述规定，某市政府制定发布《实施细则》，其中第6条对从事网约车经营的车辆设置价格准入条件。

综合有关情况和各方意见，我们审查认为，《实施细则》第6条第3项的规定对从事网约车经营的车辆设置价格准入条件，事实上排除了部分价格低于这一准入条件但符合安全性能、服务品质的车辆车主平等参与市场活动、平等从事相关劳动的权利，属于国务院《公平竞争审查条例》规定的设置不合理市场准入条件的情形；有关地方在结合本地实际设置车辆具体标准和营运要求时，应当充分论证有关准入条件，确保相关规定体现公平合理的法治精神。我们通过衔接联动机制与有关方面共同督促纠正该文件。

4.关于禁止加油站向外地摩托车、残疾人机动轮椅车等车辆加油的问题

2025年我们收到了一些公民、组织对地方“禁摩”规定提出的审查建议，禁止当地加油站向外地摩托车等车辆加油，是其中一个比较典型的问题。《某市非机动车和摩托车管理规定》规定，禁止行驶区域内的加油站禁止向摩托车供油，本行政区域内的加油站禁止向未悬挂本市号牌的摩托车、残疾人机动轮椅车以及禁止上路行驶的其他车辆供油。有公民对这一规定提出审查建议。

收到审查建议后，我们向制定机关发函，请其就审查建议反映的问题说明情况、反馈意见，并书面征求了国务院有关部门的意见。我们还赴当地实地调研，了解该规定制定的背景、法律依据以及实际执行情况。

综合有关情况和各方意见，我们审查认为：首先，在道路交通安全法已对非机动车驾驶人、机动车驾驶人违反道路通行规定作出明确处罚的情况下，有关地方性法规再增加禁止加油站为其供油的措施，没有法律依据。其次，在车辆驾驶人已经违反限行管理的情况下，禁止加油站向其驾驶的车辆加油，不仅不利于驾驶人及时纠正违反限行的行为，尽快驶离限行区域，反而会影响驾驶人及时纠正相应违法行为，造成更多城市拥堵问题，属于额外增加的不必要限制性措施。

此外，加油站作为提供加油服务的民事主体一方，也无权拒绝向有关车辆加油，相关规定在实践中难以执行。法工委向有关地方人大常委会提出书面审查意见，要求其抓紧对有关地方性法规作出修改。制定机关已同意对相关规定尽快作出修改。

（二）督促纠正减轻上位法处罚力度的规定

备案审查的法律监督功能不仅要保护公民、法人的合法权益，还要扎严监督的口袋，为国家法律的实施“找漏洞”“打补丁”，切实保障法律正确有效实施，下面这三个案例都涉及这方面的问题。

1.对向城市排水管网雨水口倾倒生活垃圾的违法行为处罚偏轻的问题

《某市城市管理条例》（以下称《条例》）中规定，禁止向城市排水管网的雨水口倾倒生活垃圾；向城市排水管网的雨水口倾倒生活垃圾，尚不足以危及城市排水管网安全的，由城市管理主管部门责令改正，并可以处二百元以上一千元以下罚款。有关部门认为该处罚规定与固体废物污染环境防治法的规定不一致，移送法工委审查和处理。

综合有关情况和各方意见，我们审查认为，《条例》规定的“向城市排水管网的雨水口倾倒生活垃圾”的行为，属于《固体废物污染环境防治法》第49条第2款规定的随意倾倒生活垃圾的情形。该法第111条对随意倾倒生活垃圾的行政处罚作出了明确规定。

与固体废物污染环境防治法的规定相比，《条例》第60条规定的处罚存在两方面问题：一是缺少没收违法所得的处罚种类；二是处罚幅度与上位法不一致。《条例》第60条未区分单位与个人，对违法行为一概规定处二百元以上一千元以下罚款，与固体废物污染环境防治法对单位处五万元以上五十万元以下罚款的规定相比，对单位的处罚过轻，不利于对生活垃圾的污染防治工作。我们向有关地方人大常委会提出书面审查意见，要求其抓紧对有关规定作出修改。制定机关已同意对相关规定尽快作出修改。

近些年，我们加强生态环境领域规范性文件的审查和清理工作，在年度报告中相继公布了一些典型事例案例，主要是杜绝放松监管，纠正与国家法律不一致、降低处罚力度的问题，督促有关方面及时修改、废止相关规定，避免地方立法和执行中的理解偏差，维护生态环保法律规范对违法行为处罚的一致方向和统一尺度，确保生态环保法律得到严格执行，充分发挥好备案审查的法律监督功能，为“美丽中国”建设提供有力法治保障。

2.对环境影响评价相关编制单位弄虚作假的处罚未根据上位法修改及时调整的问题

2023年10月，我们收到国务院有关部门转请研究处理有关地方性法规的函。其中，某市环境保护条例规定，从事建设项目环境影响评价工作的技术单位，在环境影响评价工作中弄虚作假的，由生态环境主管部门处所收费用一倍以上三倍以下的罚款。有关部门认为，该规定与环境影响评价法的规定不一致，移送法工委审查和处理。

我们在审查中发现，该地方性法规的规定是依据有关行政法规制定的，该行政法规制定于1998年。环境影响评价法于2018年作出修正，加大了对环境影响评价报告书、报告表编制单位违法违规行为的处罚力度，将建设单位及其相关责任人、编制单位和编制人员均纳入环境影响评价文件质量责任追究范围，将原来对编制单位的罚款由所收费用“一倍以上三倍以下”提高至“三倍以上五倍以下”，增加了对违法情节严重的处罚规定，还增加了对编制主持人和主要编制人员禁止从事编制报告工作的规定。

而有关行政法规未根据修改后的环境影响评价法作出相应修改，原有行政法规的处罚规定已不符合新的法律规定，造成地方立法中产生认识偏差，影响法律的正确有效实施。经沟通，该市人大常委会已于2025年7月对地方性法规的相关规定进行了修改。

考虑到目前生态环境法典编纂工作正在积极推进中，拟将现行环境影响评价法整体编入法典，法典出台后不再单独保留环境影响评价法，我们建议行政法规的制定机关在生态环境法典出台后，根据法典有关规定和精神尽快对有关法规进行修改完善；修改工作完成之前，相关处罚等执法活动应当按照现行有效的法律规定执行。

3.对血站提供不符合标准的血液、重复使用一次性卫生器材降低上位法处罚力度的问题

《某省献血条例》对血站向医疗机构提供不符合标准的血液、重复使用一次性卫生器材等行为，规定给予警告、责令改正等。有关部门认为该处罚规定与献血法和国务院《医疗器械监督管理条例》规定不一致，移送法工委审查和处理。

我们经审查认为，《献血法》第21条规定，血站向医疗机构提供不符合国家规定标准的血液的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予责令改正、限期整顿等处罚。国务院《医疗器械监督管理条例》第90条规定，医疗器械使用单位重复使用一次性使用的医疗器械的，由县级以上人民政府卫生主管部门责令改正，给予警告、罚款、责令暂停相关医疗器械使用活动、吊销执业许可证、责令相关责任人员暂停执业活动等处罚。

该条例的处罚规定与献血法、国务院《医疗器械监督管理条例》的规定不一致，缺少限期整顿、责令暂停医疗器械使用、吊销执业许可证等处罚，降低了法律、行政法规的处罚力度，不利于有关法律、行政法规有效实施。我们提出书面审查意见后，有关制定机关已及时对相关规定作出修改。

审查过程中，我们发现该条例关于血站重复使用一次性卫生器材的处罚规定是依据有关部门规章制定的。该部门规章制定于国务院《医疗器械监督管理条例》之后，历经三次修改，有关血站重复使用一次性卫生器材的处罚规定与《医疗器械监督管理条例》有关规定仍不一致。我们已将这一问题移送司法部，请其督促有关制定机关抓紧对相关规定作出修改，并促请司法部加强对部门规章的审查监督工作，有效维护国家法治统一。有关制定机关已同意对相关规定尽快作出修改。

（三）审查处理超出上位法规定范围减损权利的规定

有的法规规定，博士学位论文答辩不合格的，经论文答辩委员会同意，可以在两年内修改论文，重新答辩一次。2025年4月，有公民对这一规定提出审查建议，认为重新答辩不应限于一次。

收到审查建议后，我们发函请制定机关就有关条款制定背景与有关法律规定之间的关系等作出说明。同时就审查建议反映的问题召开座谈会，进一步听取有关部门、高校学位管理人员和专家学者的意见。

综合有关情况和各方意见，我们审查认为，2025年1月1日起施行的《学位法》第27条规定，学位论文答辩或者实践成果答辩未通过的，经答辩委员会同意，可以在规定期限内修改，重新申请答辩；这一新的规定没有对重新答辩的期限、次数作出限定，重新答辩一次的规定现在看来属于超出法律规定的限制；考虑到该法规是学位法之前施行的学位条例的配套规定，而学位条例已被学位法替代，在学位法公布施行后，应当及时进行清理。我们建议制定机关在清理过程中对该法规的有关规定作出妥善处理。经沟通，制定机关拟废止该法规。

四、持续开展跟踪督促，关注解决多发常发问题

近年来，我们对审查和集中清理工作中纠正改正不及时、不到位问题，坚持以“抓铁有痕”的韧劲和钉钉子精神，持续开展跟踪督促，取得了积极成效。2025年的报告主要报告了两方面情况。

（一）连续第二年将常委会组成人员的审议意见连同报告送有关制定机关研究处理

为落实全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定要求，进一步增强备案审查工作的权威性和刚性，督促有关制定机关及时根据报告要求和常委会审议意见完成相关规范性文件的修改、废止工作，2025年2月，全国人大常委会办公厅连续第二年将常委会组成人员的审议意见连同备案审查工作情况的报告，送国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院和有关地方人大常委会研究处理。各有关方面高度重视，对备案审查工作情况的报告以及审议意见进行了认真研究和处理，提出了加强和改进工作的具体措施，并反馈了书面报告。

司法部加强备案审查衔接联动，密切与全国人大常委会法工委等备案审查工作机构的协作配合，常态化开展移送审查和联合审查。最高人民法院赞成2024年报告中就有关《公司法》第88条第1款规定溯及既往问题提出的审查意见，并于2024年12月24日制定发布新的司法解释，明确规定新《公司法》第88条第1款不溯及既往。

同时，配套发布4件有关公司法典型案例，统一裁判尺度；还就如何准确适用新司法解释下发通知，要求各级人民法院严格依据新的司法解释规定审理相关案件。最高人民检察院健全完善地方检察机关规范性文件备案审查机制，督促指导地方检察机关不得制定在本辖区普遍适用、涉及具体应用法律问题的“指导意见”“规定”等司法解释性质文件；对法工委2024年移送审查的有关规范性文件进行了解核实、督促整改。

有关制定机关对2024年备案审查报告中要求纠正但尚未完成修改、废止工作的11件法规、司法解释等规范性文件，均提出了明确处理意见和计划，目前有7件地方性法规和1件司法解释已完成修改工作。

已经完成修改的地方性法规具体包括：1件地方性法规和2件经济特区法规删除了将“在本市设立分支机构并领取营业执照”作为申请从事网约车经营条件的规定；1件经济特区法规删除了在道路停车泊位停放车辆不按规定缴纳停车费给予二百元罚款的规定；1件地方性法规将“业主大会成立前，利用共用部位、共用设施设备从事经营性活动的，经营所得的百分之七十纳入住宅专项维修资金，其余部分可以用于补贴物业服务费”修改为“业主大会成立前，利用共用部位、共用设施设备从事经营性活动的，应当在物业服务合同中约定，且不得损害业主的共同利益”；1件地方性法规删除了“车位满足业主需要后仍有空余的，经业主委员会同意后，可以向物业管理区域以外的其他人出租”的规定；1件地方性法规修改了与黄河保护法不一致的规定。

下一步，我们将认真贯彻落实备案审查决定的要求，持续跟踪督促制定机关完成有关规范性文件的修改、废止工作。

（二）在备案审查工作中关注解决多发常发问题

近年来我们多次收到公民对某省级法院制定或者与其他机关联合制定的规范性文件提出的审查建议，我们对有关情况作了梳理，从2018年至2024年，根据公民审查建议，我们通过衔接联动机制与最高人民法院、该省人大常委会已共同督促纠正6件该省级法院存在合法性问题的规范性文件。

为从源头上推动解决问题，2025年我们赴该省调研，了解情况、听取意见。之后，我们通过衔接联动机制向最高人民法院、该省人大常委会发函，请最高人民法院、省人大常委会督促该省级法院加强文件制定管理工作，严格遵守法定权限和制定程序，确保制发的文件符合宪法法律和有关上位法的规定，不要一再出现合法性问题；同时督促该法院尽快开展一次规范性文件清理工作，对需要保留适用的及时报送备案，对需要清理废止的明确发文予以废止，避免引起误读误解。我们还促请最高人民法院、该省人大常委会进一步加强对地方法院规范性文件的备案审查工作，确保将所有规范性文件纳入备案审查范围，加大审查力度，坚决纠正违宪违法行为。

目前，该省级法院对所有191件规范性文件进行了全面清理，废止了170件，继续适用的10件，建议由联合发文的其他牵头发文单位组织清理的11件；将此前被纠正的6件文件明文予以废止。最高人民法院还督促指导其他省级法院进一步做好备案审查工作，严格文件制发程序、审查标准，对于同宪法法律和有关上位法规定相抵触的司法规范性文件坚决予以纠正，切实维护国家法治统一。

五、妥善处理备案审查工作中遇到的一些新情况

除了前述审查纠错和跟踪督促工作外，我们还注重妥善处理备案审查工作中遇到的一些新情况，如对地方有关新事物、新业态的立法探索开展审查研究，推动有关方面抓紧修订物业管理条例等，这些内容集中于报告的第五部分。第五部分是报告新增加的一部分内容，是报告体例结构的一次创新，也是2025年审查工作的一个创新，这部分备案审查工作对于新形势下推动行政立法和地方立法工作更好地适应改革发展创新需要、回应公众诉求，都具有积极的促进作用。现就其中两项工作再作一介绍。

（一）对地方有关新事物新业态开展的立法探索进行审查研究

近几年，有的地方对一些新事物新业态作出相关规定，如自动驾驶等。我们梳理发现，“有的问题一时还没有上位法的明确规定，有的问题国家目前有一些政策性文件，有的问题需要在特定范围先行先试”。

2025年我们特别关注了有关自动驾驶方面的地方立法探索。随着自动驾驶技术快速发展，为规范和促进自动驾驶汽车创新应用，保障道路交通安全，自2022年以来，部分省市人大常委会先后出台关于自动驾驶的专门法规、决定，或在修改有关道路交通安全法规时作出相应规定，对自动驾驶汽车道路测试、示范应用、商业运营、安全保障、法律责任等予以规范。

我们梳理了12件现行有效规范自动驾驶的地方性法规，对其中关于自动驾驶汽车交通违法和事故处理责任认定问题进行了审查研究，没有发现相关规定存在合法性问题。对于这类问题，我们研究认为，相关规定是地方立法为适应改革发展的需要而进行的探索，是必要的。同时，这种探索应当遵循法治原则、贯彻法治精神，并根据实践探索的情况不断进行总结和完善。在上位法作出明确规定之后，还应当及时作出必要的调整完善。

后续工作中，我们将持续关注地方就人工智能、低空经济等新事物新业态进行的立法探索，根据需要开展审查研究，确保相关工作在法治轨道上推进。

（二）推动有关方面抓紧修订物业管理条例

近年来，我们通过备案审查工作纠正处理了一些有关小区物业方面的地方性法规中存在的问题。司法部移送我们研究处理的地方性法规中，小区物业问题也是较为集中的一类。如何推动完善国家层面的立法，为地方立法提供明确的指引和遵循，更加有效解决物业方面的纠纷和问题，满足广大居民对良好居住环境的向往，一直是我们思考的问题。

近年来，一些地方和公民、组织等提出，希望尽快修订国务院《物业管理条例》。2025年，我们对这一问题作了认真审查研究，得出的意见是：

第一，党的十八大以来，党中央高度重视包括物业服务管理在内的基层治理工作，2017年6月，中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出“探索完善业主委员会的职能，依法保护业主的合法权益”；2019年4月，中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，提出“提升党组织领导基层治理工作水平”，“健全党组织领导下的社区居民自治机制”。该条例应当根据党中央精神及时修订完善，贯彻自治、法治、德治相结合的精神，进一步完善物业管理制度，将物业服务管理有效融入基层治理体系，有效解决物业纠纷，提升居民生活品质，创造良好居住环境。

第二，该条例部分内容与民法典规定不一致，如条例关于业主共同决定事项的范围和表决程序的规定与民法典不一致，有关业主与物业使用人承担连带责任的规定不符合民法典的规定等。

第三，该条例关于物业管理制度的一些规定过于原则，难以满足物业管理的现实需要，民法典对物业服务合同及相关问题作出了规定，条例应当对民法典新增的有关物业服务管理的内容及时作出细化规定，保障民法典全面贯彻实施。

经沟通，有关部门目前正在抓紧推进条例的修订工作，并拟会同有关方面对制定物业管理专门法律问题一并统筹考虑。

六、加强制度和能力建设，夯实备案审查工作基础

2025年，按照党中央有关精神和全国人大常委会有关决定的要求，法工委完善备案审查衔接联动、审查工作程序等方面的制度机制。推动地方人大全面开展备案审查工作，举办备案审查工作培训班，完善案例指导制度，继续开展案例交流，支持地方人大探索开展乡镇（街道）规范性文件备案审查。进一步探索在备案审查工作中发挥基层立法联系点作用的方式方法。加强备案审查理论研究和宣传工作，推动有关高校和研究机构加强学科建设。这里再着重介绍以下两项工作。

（一）完善备案审查衔接联动机制，健全备案审查制度体系

近年来，全国人大常委会贯彻落实党中央决策部署，扎实推进备案审查工作，持续完善备案审查衔接联动机制。2023年3月，十四届全国人大一次会议修改立法法，首次在法律中对备案审查衔接联动机制作出规定。2023年12月出台的全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定和2024年11月修改的监督法都对进一步建立健全备案审查衔接联动机制作出专门规定。

按照党中央部署要求和有关法律、决定要求，全国人大常委会法工委支持其他机关备案审查工作机构加强相关领域备案审查制度建设，探索开展移送审查和联合审查，推动完善备案审查衔接联动机制，发挥制度整体合力，备案审查工作的广度、深度和公开度都取得了长足发展。

2024年1月15日，中央纪委国家监委制定发布《纪检监察规范性文件备案审查规定》，对纪检监察规范性文件备案审查工作作出系统规定；同年1月22日，中央军委修订《军事立法工作条例》，对军事规章的备案、清理等作出修改完善；同年8月30日，国务院修订《法规规章备案审查条例》，对法规规章的备案审查和有关制度机制作出全面修改完善。最高人民法院、最高人民检察院也进一步健全司法规范性文件备案审查制度。

2025年8月，最高人民检察院发布有关通知，明确要求建立健全地方各级人民检察院规范性文件同步备案机制，对地方各级人民检察院规范性文件备案、审查、纠错等机制作出规定，要求县级以上地方人大常委会对地方人民检察院制定的规范性文件要求修改、废止或者决定予以撤销的，地方人民检察院应当将有关情况层报最高人民检察院。2025年9月，司法部首次在其官方网站上发布8件法规规章备案审查工作案例。

至此，各备案审查机关均已出台或者修订有关备案审查工作的专门规定，由党委、人大、政府、军队、纪委监委、法院、检察院等七个系统分工负责、衔接联动的规范性文件备案审查制度已经形成并不断完善。

基本框架是：党中央和地方党委对党内法规和其他规范性文件进行备案审查；全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释、特别行政区法律进行备案审查；地方人大常委会对地方政府规章、下一级地方人大及其常委会的决议、决定以及本级政府、监委、法院、检察院制定的规范性文件进行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；中央军委对军事规章和其他规范性文件进行备案审查；中央纪委国家监委对纪检监察规范性文件进行备案审查；最高人民法院、最高人民检察院对地方司法规范性文件进行备案审查。

下一步，全国人大常委会法工委将与其他有关机关备案审查工作机构加强沟通协作，加强审查标准、审查程序沟通研究，积极探索移送审查、联合审查，进一步完善备案审查衔接联动机制，发挥制度合力，提升备案审查整体效能，共同维护国家法治统一。

（二）加强理论体系和话语体系建设

做好备案审查工作，必须高度重视理论研究和宣传解读工作的助推作用，将加强理论研究与宣传解读工作摆在重要位置，强化理论体系与话语体系建设。近年来，备案审查理论研究蓬勃开展，取得了丰硕成果。

2025年，我们总结党的十八大以来我国宪法监督、备案审查制度和工作的最新理论成果、实践创新理念和经验做法，组织编写出版《论中国特色宪法监督与备案审查制度》，与有关高校、科研机构的专家学者共同撰写出版首部备案审查专门教材《备案审查教程》。这些是理论界与实务部门共同努力的理论成果，为推动构建自主的中国特色宪法监督理论体系和话语体系奠定了基础。

我们持续推动地方人大加强理论研究，目前全国已成立近二十家备案审查研究机构，其中十多家是由各省级人大常委会与有关高校、研究机构共建形成的。推动有关高校和研究机构加强相关理论研究、学科建设，目前已有十多所高校开设了备案审查专门课程。同时，我们不断加强话语体系构建和宣传，建立健全宣传解读工作机制，在媒体报道、地方调研、与有关方面交流、发表文章、出访等各项工作中，注重宣传党的十八大以来备案审查工作新进展新成效，总结推进宪法监督、备案审查话语体系建设，讲好备案审查故事。

备案审查实践创新与理论构建相向而行。要坚持法治自信，不断总结备案审查工作实践经验，继续推动构建自主的中国特色宪法监督理论体系和话语体系。

七、关于2026年备案审查工作的考虑与安排

报告第八部分对2026年备案审查工作的总体考虑和工作任务作了安排，内容丰富全面，既有总体性原则性考虑，也有具体细致的工作安排，现就有关工作谈几点认识和体会。

一是持续通过备案审查加强宪法法律实施和监督。全国人大常委会每年听取和审议备案审查工作情况报告，被媒体和社会公众称为一年一度的“法规体检”，这个“法规体检”对照的是我国的宪法和法律。我们脑子里始终有根弦，就是要在备案审查工作中积极推进合宪性审查工作。日常工作中研究每一件公民、组织提出的审查建议时，我们首先都会想到宪法、对照宪法，认真贯彻宪法的各项规定、原则和精神。

2017年党中央提出“推进合宪性审查”以来，法工委始终注重在备案审查工作中推进合宪性审查，及时督促纠正存在合宪性问题的规范性文件。九年来的备案审查报告共披露了近三十件合宪性、涉宪性事例案例，比较典型的包括推动废止收容教育制度、妥善处理异地调用检察官问题、审查纠正对涉罪人员近亲属采取“连坐”性质限制措施、审查处理对涉罪人员权利限制问题等，这些都是我国加强宪法监督、开展合宪性审查的重要案例和实证。

今后要进一步发挥备案审查制度保障宪法实施、加强宪法监督的独特作用，在备案审查工作中持续深入开展合宪性、涉宪性问题审查研究。围绕规范公共权力、保护公民权利、保障和促进公平正义等方面加强合宪性审查工作，推动制定机关增强宪法自觉、加强宪法实施、履行宪法使命。

二是持续健全备案审查相关制度机制。健全完善备案审查制度机制，一直是备案审查的一项重要工作任务。要进一步完善备案审查工作情况报告、备案审查衔接联动、特别行政区本地法律备案审查等制度机制。

目前各级人大常委会普遍实现了听取和审议备案审查工作情况报告的制度化、常态化，有的地方还尝试探索创新，在听取审议法工委提交的备案审查报告之外，还同时听取审议“一府两院”的备案审查工作情况报告，通过报告对同级人民政府、法院、检察院的备案审查工作进行监督，最大化发挥备案审查的法律监督功能，创造叠加效应，这种探索创新值得关注研究。全国人大常委会高度重视对香港、澳门特别行政区本地法律的备案审查工作，应当进一步完善相关工作机制。

近年来，不少地方同志提出，现有审查工作程序和审查标准的规定还不够细，可操作性和指导性还不够强；有的专家学者建议总结审查实践经验，提高审查标准的科学性、系统性。我们将认真总结备案审查实践经验，细化完善相关工作程序和审查标准。同时，根据工作需要持续推进备案审查信息化、智能化建设，结合人工智能在法治建设中的应用场景，探索审查方式创新。党的二十届四中全会提出，“强化法治政府建设，全面落实行政规范性文件备案审查”。目前，还有一些行政机关制定的行政规范性文件没有纳入备案审查范围，审查监督缺位，我们将结合有关审查建议移送处理工作，支持有关机关加强行政规范性文件备案审查。

2025年备案审查报告中首次提出“研究论证制定备案审查专门法律”。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，该决定被很多人称为“小备案审查法”，是备案审查制度化、规范化的一个里程碑。在此基础上，近来有关方面和专家学者也呼吁下一步应当制定一部备案审查的专门法律，以进一步完善备案审查制度，更有效维护国家法治统一。

为回应各方面意见，根据制度发展和实际工作的需要，有必要进一步研究论证是否需要以及怎样来制定一部备案审查的专门法律。研究过程中，可能需要重点考虑以下几个方面：

一是“落实”，就是要落实党中央对于加强宪法监督、加强备案审查工作的要求。党的二十大报告提出“完善和加强备案审查制度”，党的二十届三中全会提出“完善合宪性审查、备案审查制度”，党的二十届四中全会进一步提出“加强宪法法律实施和监督，完善维护国家法治统一制度机制”。贯彻落实党中央的要求，进一步完善备案审查制度，是我们的一项重要工作任务。

二是“整合”，除人大开展备案审查工作外，党委、政府、军队、纪检监察机关、司法机关也都有相应的备案审查职责，有相关的制度规范。如何将有关方面的备案审查制度整合起来，把现有的有关法律规范整合起来，制定一部更加完备的备案审查专门法律，需要认真研究。

三是“完善”，通过制定这样一部专门法律，拾遗补缺，进一步完善具有中国特色的宪法监督和备案审查制度。

四是“构建”，2026年在备案审查理论研究方面的一项重点工作，就是要推动构建自主的中国特色宪法监督理论体系和话语体系，这也是一项重要的工作任务。

五是“推动”，希望通过持续开展相关立法工作，进一步推动备案审查工作高质量发展。

三是持续加强审查纠错工作。拓展人大备案审查范围，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大常委会备案审查范围，接受人大监督。综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等方式，加大审查工作力度，坚持问题导向，围绕民生保障、生态环境、基层治理等方面开展审查研究。围绕贯彻落实党中央工作部署和重要法律出台实施，组织开展专项审查和集中清理工作。

进一步强化审查纠错功能，对备案审查中发现的合宪性、合法性问题，及时向制定机关提出审查意见、明确整改方向和时限。做好审查纠错的“后半篇文章”，持续开展跟踪督促工作，对于纠错改正不到位不及时的，依法予以处理。对有的问题被纠正后，其他规范性文件存在相同或者类似问题的，通过备案审查工作督促、推动有关方面及时修改或者废止。

密切同地方人大的工作联系指导，组织召开2026年备案审查工作座谈会，开展备案审查工作培训，推动地方人大常委会完善备案审查制度机制，提高备案审查工作能力、质量和水平。继续开展案例交流指导，支持地方人大探索开展乡镇（街道）规范性文件备案审查。持续关注和推动地方人大开展规范性文件法治化、规范化建设。目前有的地方正在加快推进规范性文件制定管理的地方立法进程，有关经验值得学习借鉴。密切同地方人大的工作沟通，推动地方人大加强有关问题研究论证，促进制定机关在制定环节把好立法质量关，发挥备案审查制度延伸功效。