低空经济作为以低空空域为运行场景、以各类有人/无人驾驶航空器为运载工具、以数字化、智能化、网络化为特征的新型经济形态，正成为全球航空航天产业竞争的新赛道和培育新质生产力的重要领域。我国低空经济在政策推动、技术迭代与市场牵引下已进入规模化、产业化发展的关键阶段。2025年12月29日，国家发展改革委同步发布《国家产业技术工程化中心管理办法》国家产业技术工程化中心管理办法.pdf与《国家新兴产业创新中心管理办法》国家新兴产业创新中心管理办法.pdf，为低空经济领域的技术攻关、成果转化、平台建设与生态构建提供了前所未有的制度保障与政策工具箱。本报告深入解读两项《办法》的核心要义与协同机制，系统分析其对低空经济发展的战略赋能作用，并结合我国低空经济产业链现状、技术瓶颈与市场需求，提出借势国家政策、实现产业腾飞的具体路径与策略建议，以期为政府决策、产业规划与企业实践提供参考。

关键词：低空经济；产业技术工程化中心；新兴产业创新中心；新质生产力；创新驱动；政策赋能

01  低空经济的时代机遇与国家战略交汇

1.1 低空经济的内涵与全球发展态势

低空经济涵盖载人/载货空中交通、无人机物流、城市空中交通（UAM）、应急救援、农林植保、地理测绘、文化娱乐、低空旅游等多元化应用场景。其产业链条长、辐射面广，涉及飞行器研发制造、空域管理、飞行服务、基础设施建设、运营服务、数据应用、保险金融等多个环节，是融合先进制造、人工智能、新一代信息技术、新能源、新材料等战略性新兴产业的复合型经济形态。全球范围内，美国、欧盟、新加坡等国家和地区已竞相布局，争夺技术标准、市场规则与产业生态主导权。

1.2 我国低空经济发展的政策演进与现状

我国高度重视低空经济发展，近年来政策红利持续释放。从空域管理改革试点到《国家综合立体交通网规划纲要》明确提出发展低空经济，再到多个省市将其列入“十四五”规划重点产业，政策环境不断优化。2024年，“低空经济”首次写入政府工作报告，标志着其正式上升为国家战略。当前，我国在无人机整机、部分核心零部件、应用场景开发等方面已形成一定优势，但在高端传感器、航空发动机、适航认证、空管系统集成、大规模商业化运营等方面仍存在短板，亟需通过系统性创新平台构建，突破关键技术瓶颈，加速产业成熟。

1.3 两项《办法》出台的战略意义：为低空经济注入“强心剂”

《国家产业技术工程化中心管理办法》（以下简称《工程化中心办法》）与《国家新兴产业创新中心管理办法》（以下简称《创新中心办法》）的同步出台，是国家发展改革委强化国家战略科技力量、推动创新链产业链资金链人才链深度融合、加快培育新质生产力的关键举措。对于低空经济而言：

• 《工程化中心办法》聚焦“工程化放大与产业化应用”，旨在解决从实验室技术到规模化生产的“死亡之谷”问题，恰好对准低空经济领域科技成果转化率低、中试验证能力不足的痛点。

• 《创新中心办法》聚焦“培育壮大未来产业”，强调由龙头企业牵头构建协同创新生态，正契合低空经济跨领域、跨行业、需大中小企业融通发展的生态特征。

两项《办法》相辅相成，共同构成了支持低空经济从关键技术突破、到工程化验证、再到产业生态构建的全链条政策支撑体系，为低空经济借势腾飞提供了清晰的“国家平台”路径。

02  核心政策深度解构：两项《办法》的要点、差异与协同

2.1 《国家产业技术工程化中心管理办法》精要解读

1.功能定位：服务国家重大战略任务和重点工程，保障产业链供应链安全稳定，强化重大科技成果的工程化放大和产业化应用。其本质是打通创新到产业的“最后一公里”。

2.建设主体：具有较强研发实力的企业、科研单位、高等院校等。鼓励组建创新联合体，但原则上只有一个依托单位。

3.组织形式：一般应采用法人形式。非法人形式则需实体化运行，人、财、物独立。

4.核心任务：

• 组织/参与产业关键核心技术、共性技术开发。

• 加强中试能力建设，建立概念验证、中试验证平台。

• 推动技术转化应用，向行业转移扩散技术成果。

• 提供高水平共性技术服务平台，对外开放共享。

5.管理流程：申报-论证-筹建（≤3年，可延期1年）-验收确认-运行评估（3年一次，分五档）-动态调整。

6.支持政策：中央预算内投资、创新能力建设项目、后补助资金、首台（套）装备采购支持、人才培养改革等。

7.退出机制：运行评估不合格、提供虚假材料、发生重大事故、严重违法失信等情形将被撤销资格。

2.2 《国家新兴产业创新中心管理办法》精要解读

1.功能定位：培育壮大未来产业、发展新质生产力的战略力量，是技术创新类平台。核心是构建产业协同创新生态。

2.建设主体：原则上由行业龙头企业牵头，联合上下游和高校院所组建。

3.组织形式：一般以企业法人实体形式运行，股权多元、独立运营、自负盈亏。

4.核心任务：

• 全链条推动关键核心技术攻关。

• 强化概念验证和中试能力。

• 开展知识产权集中运营，整合成系统解决方案。

• 孵化产业链高成长中小企业。

• 深化体制机制改革，先行先试。

5.管理流程：布局通知-推荐申报-论证-筹建（≤3年，可延期1年）-验收确认-运行评价（3年一次，分三档）-动态管理。

6.支持政策：中央预算内投资、国家创业投资引导基金支持、首台（套）采购、后补助资金、社会资本引入等。

7.退出机制：评价不合格（给予3年优化提升期）、弄虚作假、违法违规等将被撤销资格。

2.3 两项《办法》的差异比较与协同效应分析

协同效应：两项《办法》并非割裂，而是面向创新全链条的有机组合。对于一个战略性新兴产业如低空经济：

• 创新中心可扮演“生态建筑师”和“孵化器”角色，由龙头企业在国家布局的特定领域（如城市空中交通系统）牵头，汇聚力量进行前沿技术研发、制定标准、孵化初创企业。

• 工程化中心则可扮演“技术加速器”和“公共服务员”角色，针对创新中心或行业内产出的关键技术（如高能量密度电池、高精度导航模块），提供开放共享的中试验证平台，加速其工艺成熟、可靠性提升与成本下降，并向全行业扩散。

二者可形成“创新中心突破前沿、孵化企业 → 工程化中心熟化技术、服务全行业”的良性循环，共同托举低空经济产业崛起。

03  低空经济借势路径：依托国家平台的战略升级

3.1 领域布局与平台申报策略

根据《办法》，国家发展改革委将“研究提出中心建设领域布局”。低空经济相关机构应：

1.主动对标，抢占布局先机：密切跟踪国家在低空经济领域的重大规划、工程（如国家综合立体交通网、智慧城市、应急救援体系），论证低空相关技术（智能飞行控制、无人驾驶航空器系统、低空航路网、高密度运行管理等）属于“重大战略任务”和“未来产业竞争新优势”领域，积极向主管部门建言，争取将低空经济关键细分领域纳入两类中心的布局方向。

2.精准选择，申报适宜平台：

• 龙头企业/联合体：若旨在整合产业链、制定规则、孵化生态，应瞄准国家新兴产业创新中心。例如，由整机制造商、关键系统供应商、运营平台企业联合高校，申报“城市空中交通（UAM）国家新兴产业创新中心”。

• 优势科研院所/技术型企业：若拥有领先实验室成果但缺乏工程化能力，或旨在建设行业共享中试平台，应瞄准国家产业技术工程化中心。例如，拥有先进无人机复合材料或氢燃料电池技术的单位，可申报“轻量化航空结构国家产业技术工程化中心”或“航空新能源动力工程化中心”。

3.高质量编制组建方案：方案需紧扣《办法》要求，清晰阐述与国家战略的契合度、待工程化/产业化的重大科技成果清单、市场化前景、已有基础条件、明确的筹建期目标与里程碑、独立的运行管理机制、人才激励与开放共享计划等。

3.2 筹建期：夯实基础与机制创新的黄金窗口

3年筹建期是决定平台成败的关键。

1.工程化中心筹建重点：

• 硬件建设：高标准建设概念验证实验室、中试生产线、测试验证场（如低空通信导航监视（CNS）测试场、无人机适航审定验证平台）。

• 能力构建：形成从仿真、部件测试、系统集成到整机/系统级验证的完整工程化能力。

• 机制建立：完善独立核算的财务制度、面向市场的技术服务收费标准、知识产权共享与转化规则。

2.创新中心筹建重点：

• 法人实体落地：完成法人公司注册，建立股东会、董事会、经理层治理结构，形成市场化的决策与运营机制。

• 创新网络构建：实质性地与参建单位签订合作协议，明确责权利，建立常态化的协同研发、人员交流机制。

• 孵化体系搭建：设立或联动创业投资基金，建立项目筛选、孵化、加速的全流程服务体系。

3.共同任务：积极探索体制机制改革。利用《办法》赋予的“先行先试”空间，在成果转化收益分配（如赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权）、科技人员兼职兼薪与离岗创业、团队持股、项目经理制等方面大胆创新，激发核心人员活力。

3.3 运行期：绩效导向与生态贡献

通过验收正式挂牌后，平台进入常态化运行与周期评估阶段。

1.应对运行评估/评价：

• 工程化中心需持续关注：承担国家/行业重大任务情况、中试服务次数与收入、技术转移合同金额、孵化/服务企业数量、平台资源开放共享数据等。

• 创新中心需持续关注：关键技术突破数量与水平、孵化企业数量与估值、知识产权运营收入、主导或参与制定标准情况、生态合作伙伴数量、研发投入强度等。

• 数据真实性是生命线，必须建立规范的内部统计与档案管理制度。

2.实现自我造血与良性循环：

• 工程化中心通过提供有偿中试服务、技术转让、技术入股等方式获得收入。

• 创新中心通过提供解决方案、知识产权许可、孵化企业股权增值、基金投资收益等方式获得收入。

• 两者均应积极承担企业委托研发项目、竞争性国家科研项目，形成多元化的资金渠道。

3.发挥产业赋能核心作用：

• 工程化中心应成为低空经济领域的“技术扩散极”，通过举办技术研讨会、发布行业技术蓝皮书、开展人员培训等方式，主动将成熟技术向行业辐射。

• 创新中心应成为低空经济领域的“产业组织者”，通过举办创新大赛、产业峰会、供应链对接会，吸引全球创新资源，促进大中小企业融通发展。

3.4 充分用足配套支持政策

两类中心均可享受的“政策红利包”：

1.资金支持：积极申报中央预算内投资的“创新能力建设项目”；依据运行评估结果，申请“后补助”资金。

2.市场支持：推动自主研发的航空新材料、机载设备、地面系统等“首台套”“首批次”“首版次”产品进入政府绿色采购清单。

3.金融支持：吸引国家创业投资引导基金投资平台孵化企业或参与设立子基金；鼓励社会资本、金融机构以多种方式参与。

4.人才支持：开展“双聘共育”，与高校联合培养研究生；试点更灵活的人才评价与激励政策。

5.地方配套：主动对接所在地政府，争取在土地、场地、人才公寓、地方科技计划项目、税收优惠等方面的进一步支持。

04  挑战、风险与对策建议

4.1 可能面临的挑战与风险

1.“重申报、轻建设”风险：为获得“国家牌子”而申报，但筹建期投入不足，运行机制僵化，未能真正实现《办法》预设功能。

2.协同创新“合而不融”风险：联合体成员间利益分配机制不完善，导致协同效率低下，同床异梦。

3.成果转化“市场失灵”风险：研发方向与市场需求脱节，或工程化成本过高，导致转化成果缺乏商业竞争力。

4.评估导向“短期化”风险：过度追求评估指标，忽视长期技术积累和生态培育。

5.安全与监管合规风险：低空经济涉及空域安全、数据安全、公众隐私，平台运行若出现重大安全事故或合规问题，将面临严厉处罚乃至资格撤销。

4.2 对策与建议

1.对国家发展改革委及主管单位的建议：

• 细化低空经济领域布局指南：尽快明确鼓励低空经济哪些细分技术方向申报两类中心，给予行业清晰信号。

• 加强过程督导与专业服务：在筹建期和运行期，引入行业专家进行辅导，帮助平台解决实际运营难题，而不仅是行政监管。

• 优化评估指标体系：针对低空经济长周期、高投入、生态化特点，在评估中适当增加长期技术储备、行业标准贡献、生态影响力等指标的权重。

• 推动数据共享与互联互通：鼓励低空经济领域的两类中心之间，以及中心与民航局、工信部等部委主管的研发平台之间，建立数据共享与合作机制。

2.对拟申报和已建平台的建议：

• 战略定力：认清申报国家平台是承担国家使命、谋求长远发展，而非短期套利，必须做好长期投入、持续创新的准备。

• 市场纽带：建立由产业专家、投资人和潜在用户组成的咨询委员会，确保研发和工程化方向始终贴近市场真实需求。

• 开放共赢：真正树立开放共享理念，以服务行业为己任，才能做大蛋糕，成就自身。

• 安全底线：将安全管理、合规运营嵌入平台建设和运行的每一个环节，建立完善的风险防控体系。

3.对产业链相关企业的建议：

• 主动融入：中小企业应积极争取成为国家平台的参建单位、服务用户或孵化对象，借船出海。

• 用好平台：将自身的技术难题、中试需求、合作诉求与平台能力对接，降低自身创新成本与风险。

05  低空经济腾飞的新引擎

《国家产业技术工程化中心管理办法》和《国家新兴产业创新中心管理办法》的施行，标志着我国在组织关键核心技术攻关、促进科技成果转化、培育新兴产业集群方面，进入了体系化、平台化、制度化的新阶段。对于方兴未艾的低空经济而言，这两类国家级创新平台恰如一对强有力的“引擎”：

• 工程化中心是“助推引擎”，为那些已在实验室证明可行性但徘徊在产业化门外的低空关键技术，提供工程放大、可靠性锤炼和市场试金的强大推力，加速其转化为可批量生产、稳定可靠的产品与装备。

• 创新中心是“孵化引擎”，围绕城市空中交通、无人机智慧物流、低空数字服务等未来产业形态，整合最优质的资源，孕育颠覆性技术，孵化高成长企业，构建共生共荣的产业生态。

“借势”而非“等靠”，是低空经济相关主体应有的态度。能否敏锐把握政策机遇，能否按照《办法》精神高标准建设和运营平台，能否真正以创新驱动产业进步，将决定在未来全球低空经济格局中，中国是扮演跟随者、参与者，还是引领者。

展望未来，随着一批聚焦低空经济的国家产业技术工程化中心和国家新兴产业创新中心的成功组建与高效运行，我国有望在低空飞行器核心系统、低空智联网、融合空域运行管理、大规模商业化运营模式等关键环节实现系统性突破，不仅催生出一个万亿级的新兴产业集群，更将重塑未来城市交通形态、生产生活方式和社会治理模式，为经济社会发展注入强大的“空天动能”，真正实现低空经济的借势腾飞，翱翔于新质生产力的广阔蓝天。

【免责声明】

本报告由公众号“低空智研院”基于公开政策文件《国家产业技术工程化中心管理办法》（发改高技规〔2025〕1747号）及《国家新兴产业创新中心管理办法》（发改高技规〔2025〕1748号）进行产业分析与研究撰写而成。报告内容旨在提供信息参考和学术探讨，不构成任何投资建议、政策解读的最终标准或法律意见。报告中的观点、预测和分析仅代表研究团队基于当前信息的理解，相关政策的具体实施应以国家发展改革委及相关部门官方发布为准。低空经济发展涉及复杂的技术、法规与市场因素，存在不确定性，读者据此做出的任何决策需自行承担风险。本报告版权归“低空智研院”所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制、转载或引用。