山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2024）鲁行终347号
上诉人（原审原告）杨某，男，1969年1月24日出生，汉族，住山东省威海市荣成市。
委托代理人杨某燕，女，1973年1月5日出生，汉族，住山东省荣成市。
上诉人（原审原告）于某军，男，1971年1月9日出生，汉族，住山东省威海市荣成市。
被上诉人（原审被告）海阳市海洋发展和渔业局，住所地山东省海阳市。
法定代表人李某磊。
委托代理人刘某星，山东乾元律师事务所律师。
上诉人杨某、于某军因与被上诉人海阳市海洋发展和渔业局（以下简称海阳市渔业局）确认行政行为违法一案，不服青岛海事法院（2024）鲁72行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告杨某、于某军诉称，于某军受杨某委托协助管理其位于海阳市**镇海域的牡蛎养殖，于2022年2月16日组织鲁海渔养70101船出海作业，当日发生险情。15时47分，于某军通过电话报警至烟台海警局海阳工作站。海阳市渔业局接到海警转报险情后，启动《海阳市渔业安全应急处置预案》，但海阳市渔业局为鲁海渔养70101船有偿配发的北斗系统不能联网，导致海警无法精确定位找到涉险船舶，导致仅1.8海里的距离救援船只费时1个多小时到达，丧失了救援时间。后，海阳市渔业局组织事故调查组对该事故进行调查，并作出了《水上安全事故结果调查报告》，但未向原审原告送达。原审原告经登录海阳市人民政府网站，查询到《海阳市“2月16日”鲁海渔养70101船一般海上生产安全责任事故调查报告》，因该调查报告中事故原因、事故性质和事故责任的分析是依据《水上安全事故结果调查报告》，而《水上安全事故结果调查报告》程序违法，《海阳市“2月16日”鲁海渔养70101船一般海上生产安全责任事故调查报告》所认定的结论应无效。诉讼请求：（一）确认海阳市渔业局作出的《水上安全事故结果调查报告》及牵头作出的《海阳市“2月16日”鲁海渔养70101船一般海上生产安全责任事故调查报告》违反法定程序及报告认定结论违法；（二）诉讼费由海阳市渔业局负担。因两原审原告确认其第一项诉讼请求中包含的《海阳市“2月16日”鲁海渔养70101船一般海上生产安全责任事故调查报告》并非海阳市渔业局作出。经一审法院释明，两原审原告将诉讼请求变更为：（一）确认海阳市渔业局作出《水上安全事故结果调查报告》未送达原审原告的行政行为违法及认定的结论违法；（二）责令海阳市渔业局将《水上安全事故结果调查报告》送达原审原告；（三）本案诉讼费由海阳市渔业局负担。
原审认为，本案系两原审原告请求确认海阳市渔业局作出水上安全事故结果调查报告的行为违法而提起的诉讼。《中华人民共和国海上交通安全法》第一百一十八条第三款规定，渔业船舶之间交通事故的调查处理，由县级以上人民政府渔业渔政主管部门负责，《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》第五条规定，县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构负责渔业船舶水上安全事故的报告。据此，海阳市渔业局负有对涉案水上安全事故进行调查处理的职责。根据《中华人民共和国海上交通安全法》第八十五条的规定，海事管理机构在收到海上交通事故调查报告后作出事故责任认定书，作为处理海上交通事故的证据。据此，海上交通事故调查报告、事故责任认定书系作为后续处理海上交通事故的证据使用。根据《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》第四章事故处理的规定，渔船事故调查机关经调查后，认为事故当事人和有关人员构成违法的，依法给予行政处罚，认为涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。本案中，海阳市渔业局在对涉案事故进行调查后，认为两原审原告涉嫌犯罪，依法将相关线索和《水上安全事故结果调查报告》移送司法机关，相关刑事案件已在审理中。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第七十五条第一款规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，经法庭查证属实，且收集程序符合有关法律、行政法规规定的，可以作为定案的根据。据此，涉案调查报告系作为刑事案件的证据，其所记载的事实、结论及作出的程序将在刑事诉讼中进行审查，故并不会直接对两原审原告的权利义务产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原审原告杨某、于某军对海阳市海洋发展和渔业局的起诉。
杨某、于某军不服原审判决提起上诉，请求：撤销一审驳回起诉裁定，指令一审法院继续审理或改判确认海阳市渔业局作出《水上安全事故结果调查报告》未送达杨某、于某军的行政行为违法；责令其限期将前述报告送达给杨某、于某军。事实与理由:本案诉争报告应适用《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》第二十四条，一审法院适用《规定》第二十九条违反法律规定。前述《规定》系原农业部制作，属于行政规章，《规定》第二十四条“渔船事故调查机关应当自调查报告制作完成之日起十日内向当事人送达调查结案报告，并报上一级渔船事故调查机关。”与第二十九条“渔业船舶水上安全事故当事人和有关人员涉嫌犯罪的，渔船事故调查机关应当依法移送司法机关追究刑事责任。”规定清楚明了，无歧义。一审法院认为适用第二十九条移送至司法机关就不用履行第二十四条送达义务违反法律规定。首先，将第二十九条作扩延性减损公民权利的解释违反法律适用原则，《规定》系农业部作出，如何适用应当由农业部作出解释。其次，第二十四条与第二十九条并不冲突，既保障人民行使申辩监督的权利，又保证行政机关行使移交司法机关的权力，二者是权利义务相互平衡的法律关系。最后，一审法院的处理有违司法公正，程序正义的实现亟须法院和法官通过个案规则确立的方式参与，无论实体能否撤销是否属于法院受案范围，但基于正义，基于宪法在法的体系中的核心地位，一审法院应当根据前述《规则》第二十四条依法裁判，维护、明确行政机关应履行送达义务，确认不送达不仅是违章也是违宪行为，对行政机关不送达的行为予以否定性评价。
海阳市渔业局提交答辩意见称，被上诉人作出的《水上安全事故结果调查报告》不属于行政诉讼受案范围。1.2021年4月29日修订通过的《中华人民共和国海上交通安全法》第八十五条规定，海事管理机构作出的事故责任认定书（调查报告），作为处理海上交通事故的证据。海上交通事故调查报告、事故责任认定书应当依照有关法律、行政法规的规定向社会公开。该条款立法技术与《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条完全相同，其修法目的就在于与《中华人民共和国道路交通安全法》保持同步，从法律层面进一步明确海上交通事故责任认定书（调查报告）的证据属性。如杨某、于某军认为《水上安全事故结果调查报告》认定错误，其可以在民事或刑事案件中直接提出异议，由人民法院就此进行审查处理。否则，由于行政、民事和刑事三类诉讼的审理角度和范围的差异性，将极易造成行政诉讼程序的空转与司法资源的浪费。海上交通事故责任认定与道路交通事故责任认定在法律属性上并无差异，按照“类似情况类似处理”的基本法律原则，两类事故认定书（调查报告）都应当作证据处理，不应纳入行政诉讼受案范围。2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十四条的规定，行政主体在行政程序中所作的程序性行为以及过程性行为的合法性问题，可以在最终的行政决定的合法性审查中予以解决。因此，行政主体程序性行为、过程性行为，通常不能单独提起诉讼，除非该行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者组织的合法性权益。本案中，海阳市渔业局在依法进行事故调查过程中发现上诉人涉嫌刑事犯罪，故根据《渔业船舶水上安全事故地和调查处理规定》第二十九条有关“渔业船舶水上安全事故当事人和有关人员涉嫌犯罪的，渔船事故调查机关应当依法移送司法机关追究刑事责任”的规定，将相关犯罪线索及《调查报告》等材料直接移送公安机关。《调查报告》当前系作为刑事案件的证据使用，将在刑事诉讼中接受审查，对被答辩人不直接产生权利义务的实质影响。因此，《调查报告》有关事故责任的认定并非行政确认，不属于行政诉讼受案范围。
本院认为，《中华人民共和国海上交通安全法》第八十五条规定，“海上交通事故调查组应当自事故发生之日起九十日内提交海上交通事故调查报告；特殊情况下，经负责组织事故调查组的部门负责人批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长期限最长不得超过九十日。事故技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。海事管理机构应当自收到海上交通事故调查报告之日起十五个工作日内作出事故责任认定书，作为处理海上交通事故的证据。”据此，海上交通事故责任认定书系处理海上交通事故的证据，而案涉调查报告作为事故责任认定的准备工作，仅为行政机关的阶段性、过程性行为，不对当事人产生直接的法律后果。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院的受案范围。据此，案涉调查报告不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定驳回起诉并无不当。关于两上诉人主张本案应适用《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》第二十四条，渔船事故调查机关应当自调查报告制作完成之日起十日内向当事人送达调查结案的问题，由于本案不属于人民法院的受案范围，上述问题不是人民法院审理和裁判的内容。被上诉人应按照法律规定的要求，依法履行相应的职责。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持，上诉人杨某、于某军的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
