国家信息中心&华为：
《2025城市一张网-可信数据空间联接底座研究报告》

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? 引言：当AI遇见城市数据——构建可信数字新基建时代

2025年，全球数字经济正站在历史性拐点上。三份重量级报告共同揭示了一个核心命题：人工智能的爆发式增长与城市数据要素的市场化配置，正在重塑国家竞争新优势。安永与赛博研究院的《全球可信AI治理报告》警示我们：企业在AI应用上"高探索、低成熟"的困境亟待破解；艾瑞咨询的《城市可信数据空间研究》指出：政府主导的数据基础设施是激活要素价值的关键；国家信息中心与华为的《"城市一张网"研究报告》则给出了技术落地的终极答案——构建可信数据空间的联接底座。三者形成完整闭环：治理规制为魂，数据空间为体，网络底座为骨，共同支撑起数字中国的宏伟蓝图。

? 第一部分：全球AI治理格局——中美博弈下的四国范式与企业困局

?️ 全球治理"双极主导，多强跟进"的竞争图谱

当前全球AI发展呈现 "中美双极主导，多强梯队跟进" 的清晰格局。美国依托基础研究与产业生态持续领跑，中国凭借庞大应用场景实现并行追赶，欧盟、日韩则在细分领域构建特色竞争力。这一格局直接塑造了四大截然不同的监管哲学：

?? 欧盟：风险分级强监管与"布鲁塞尔效应"输出以《人工智能法案》为核心，开创性地将AI系统划分为四个风险等级，实施精准化义务配置。2024年8月法案生效后，欧盟委员会成立人工智能办公室，构建覆盖27国的统一监督体系。值得注意的是，欧盟近期呈现监管松绑信号——2025年4月发布的《人工智能大陆行动计划》明确提出简化合规程序，试图在安全保障与创新活力间寻求新平衡。这种"先紧后松"的演进轨迹，反映出强监管模式面临的成本与创新双重压力。

?? 美国：联邦州双轨并行"发展中求安全"的自律模式美国治理体系呈现显著的"分散化软法"特征。联邦层面，特朗普政府2025年7月发布的《赢得AI竞赛》行政令彻底推翻拜登框架，确立"最小化监管"原则。但州政府行动更为激进，近三十个州已通过专项立法：科罗拉多州对标欧盟管控"高风险AI系统"；田纳西州针对AI声音克隆立法；伊利诺伊州规范AI招聘面试流程。这种"联邦松绑、州府收紧"的张力，使企业面临合规复杂性与监管不确定性的双重挑战。

?? 中国：国家—行业—地方三级协同，发展安全双轮驱动中国构建起层次分明、动态优化的治理架构。国家层面，《新一代人工智能发展规划》确立"三步走"立法路径，《人工智能法》草案已列入国务院立法计划。行业层面，针对算法推荐、深度合成、生成式AI等场景出台专项规章，形成"一领域一策"的精准治理模式。地方层面，北京、上海等创新试验区率先设立AI伦理委员会，实施分级监管清单。截至2025年3月，全国已完成346款生成式AI服务备案，展现出"试点先行、快速迭代"的治理效率。

???? 日韩："软硬结合+协同治理"的特色路径日本坚持"战略引导+行业自律"路径，通过《以人为本的AI社会原则》等非约束性指南柔性监管；韩国则走"软法先行、硬法固本"路线，2024年末颁布《人工智能法案》成为全球第二部综合性AI立法，采用"负面清单"模式为创新预留空间。

? 企业AI治理"高探索、低成熟"的困境剖析

安永联合赛博研究院面向近百家企业的调研揭露了令人警醒的现实：82%企业已启动AI战略规划，但仅有12%真正制定了明确目标与实施路线图。这种"雷声大、雨点小"的矛盾状态，正将企业置于技术狂奔与治理脱节的危险地带。

应用场景渗透不均，外部依赖暗藏风险AI技术在企业管理（81%）、客户服务（60%）、产品研发（50%）场景渗透率最高，但在供应链优化、智能制造等复杂场景进展迟缓。技术路线上，67%企业首选开源模型，44%依赖外部SaaS服务，仅23%使用自研大模型。这种"拿来主义"虽降低短期成本，却带来供应链安全隐患。模型选择考量中，88%企业最看重准确性与稳定性，79%关注数据合规与隐私保护，但技术与治理能力的落差使这些诉求难以兑现。

资源投入悖论：战略重视与预算吝啬的撕裂尽管企业口头上将AI置于战略高位，过去12个月投入却极为保守：43%企业AI预算不足IT总预算的5%，仅43%企业投入占比超过10%。这种"想马跑又不给马吃草"的矛盾，直接制约了治理体系建设。

风险管理"三大焦虑"：数据泄露、合规与隐私企业应用AI时最担忧的因素呈现清晰排序：数据隐私泄露或被滥用（79%）高居榜首，模型幻觉与输出不稳定（60%）紧随其后。实际面临的风险中，数据泄露风险（65%）、法律合规风险（42%）、隐私保护风险（33%）构成三大核心威胁。

治理体系建设：技术控制滞后于AI原生风险技术实施层面暴露最大短板：83%企业已部署数据脱敏、加密等传统安全措施，但针对AI特有风险的防护严重不足——"大模型文件安全"全面部署率不足15%，"AI物料管理"有37%企业尚未规划，"模拟攻击及检测"实施率低于15%。企业普遍将AI安全视为传统信息安全延伸，对提示词注入、模型越狱、数据投毒等AI原生威胁认知与准备严重不足。

?️ 第二部分：城市可信数据空间——打通数据要素"任督二脉"的战略基础设施

? 核心概念：政府主导的城市级数据"可信通道"

城市可信数据空间是由政府牵头、多方共建的城市数据基础设施，其核心使命是为数据要素搭建一条可信、安全、合规的流通高速公路。作为连接数据供给与数据应用的桥梁，它既是整合政府、企业、社会分散数据资源的超级枢纽，也是激活数据要素潜能、赋能城市全域数字化转型的战略支点。

这一概念根植于更宏大的"可信数据空间"体系——一个基于共识规则、链接多方主体、实现数据资源共享共用的基础设施生态。城市级、行业级、企业级可信数据空间共同构成国家数据要素市场的三级支撑体系，而城市可信数据空间因其公共数据牵引力和治理示范性，成为整个体系中最具战略价值的关键节点。

? 三大核心驱动力：政策、技术、需求三重共振

? 政策驱动：数据要素市场化改革驶入快车道自2019年"培育数据要素市场"首次提出，中国已构建起"数据二十条"（2022）、"数据要素×三年行动计划"（2023）、"国家数据基础设施建设指引"（2024）的政策矩阵。2024年11月，国家数据局发布《可信数据空间发展行动计划（2024-2028年）》，明确提出建成100个以上可信数据空间的宏伟目标，并启动首批13个城市试点。2025年4月，试点工作的通知进一步细化落地路径，标志着城市可信数据空间从概念探索迈向规模化建设新阶段。

? 技术驱动：隐私计算与区块链破解"不敢共享、不愿共享"困局传统数据治理的致命痛点在于中心化架构与静态规则的僵化：数据一旦出库便失控，权责边界模糊，滥用行为难追溯。这导致数据持有者"不敢共享"；而跨系统对接成本高、标准不统一，又让其"不愿共享"。

隐私计算技术的革命性突破在于实现"数据可用不可见"——通过多方安全计算让数据分片加密协同，通过联邦学习实现模型参数聚合而不泄露原始数据，通过可信执行环境（TEE）创建硬件级安全飞地。数据物理上不出域，但知识价值可流通。

区块链技术则构建起"行为不可篡改、规则自动执行"的信任机制。分布式账本确保每个节点拥有完整数据副本，共识机制保障一致性；智能合约将数据共享规则代码化，条件触发自动履约；所有操作日志实时上链存证，实现全流程可追溯。

? 需求驱动：沉睡数据与城市治理效能的尖锐矛盾2024年中国数据生产总量已突破40ZB，但存储量仅占3%，其中未使用数据占比高达四成。城市作为数字中国建设的综合载体，面临数据沉睡、协同低效、服务碎片化三大痛点。城市可信数据空间正是要打通这些堵点，让沉睡的数据资源转化为流动的生产要素，支撑"一网通办"、"一网统管"等现代化治理场景。

?️ 总体框架："一底座+两平台"构建可信生态

城市可信数据空间的架构呈现清晰的分层解耦设计：

底层是政务云基础设施，提供计算、存储、网络、安全等基础资源。其上是数据流通利用支撑底座，集成隐私计算、区块链、数据沙箱、身份管理、加密传输、存证溯源等核心技术能力，构成"可信"二字的硬件内核。

中间层双平台协同发力：数据运营管理平台负责资源目录、主体准入、连接器治理、全局监控，是数据空间的"管家"；数据开发利用平台聚焦数据产品加工、交易撮合、授权管理、应用集成，是价值变现的"工场"。

顶层是多元化应用场景，政务服务、普惠金融、医疗健康、智慧交通等垂直领域的需求驱动整个体系运转。

? 三大核心能力：从管控到共创的价值闭环

? 可信管控能力：让数据"流而有控"

• 身份认证与授权：确保每个参与主体经严格注册、审核、认证后方能访问数据

• 数据流通管控：构建细粒度策略引擎，确保数据使用方严格遵循合约规定

• 日志存证与追溯：每笔数据操作生成不可篡改的时间戳与哈希指纹，形成完整证据链

? 资源交互能力：让数据"通而有序"

• 数据发布发现：建立统一的数据资源、产品、服务目录

• 数据互操作：定义统一的数据格式规范、交换接口协议

• 空间互联互通：基于目录标识、身份认证、接口标准化，支持跨城市、跨行业可信数据空间的资源共用

? 价值共创能力：让数据"用而有值"

• 数据开发利用环境：为数据服务商提供安全沙箱、开发工具、测试环境

• 运营规则与权益保障：建立权责清单、收益分配机制、纠纷仲裁规则

• 数据服务生态接入：为数据经纪、托管、审计、咨询等各类第三方服务商提供接入规范

? 第三部分："城市一张网"——可信数据空间的智能联接底座

? 核心理念：从"数据相连"到"价值相通"的跨越

国家信息中心与华为提出的  "城市一张网"  理念，旨在构建一个安全、可信、高效的数据共享与协作环境，打破数据流通壁垒。它不仅是数据传输的通道，更是连接的桥梁和能够进行复杂计算与智能决策的生态系统，可以智能、统一地调度各种网络资源，根据用户需求进行网络资源的按需分配。

城市一张网"1+4+N"层次化架构：

• 1个网络驾驶舱：具备资源可视化、运营智能化、运维自动化能力

• 4大核心网络：可信数据流通网、算力直连网、城市光网、电子政务外网

• N张业务网络：面向5G+、工业互联网、智能制造等场景

? 可信数据流通网：承载数据流通的"神经系统"

可信数据流通网是"城市一张网"承接城市可信数据空间数据流通的网络载体，类似于"神经系统"，深入到城市内部的神经末梢，将分布在各处的数据提供方、使用方等参与主体连接起来，打破数据孤岛，形成一个有机的数据流通网络。

网络架构"一网双域"：

• 政务域：在政务外网基础上升级改造，联接政府委办局、国有企事业单位和政务云

• 跨域流通网：新建网络，联接公共数据授权运营中心、数据交易所、数据提供方和使用方

• 两张物理网络相互隔离，通过互联接口，符合安全合规要求的数据可以实现跨网流通

?️ 9大可信特征与4级服务等级模型

9大可信特征构成三维评估体系：

• 可信网络维度：安全性、韧性、可靠性、可用性、隐私性

• 高效流通维度：流通性、运营性、集成性

• 合规管控维度：合规性

4级服务等级模型为不同价值数据提供差异化保障：

• L1初始级可信：满足公开数据合规流通，99.9%可靠性

• L2强化级可信：实现一般数据静态策略经典防御，99.99%可靠性

• L3自主级可信：实现核心/重要数据动态精准防护、抗量子加密，99.999%可靠性

• L4自治级可信：建立与数据空间高度协同的完整生态自治网络，99.9999%可靠性

? 四大关键技术体系

1. 可信流通技术：构建端到端安全防线

• 可信接入：基于"角色-任务-上下文"的动态权限控制，实现零信任准入

• 可信传输：IPSecv6+量子加密+MACsec构建端到端加密通道，支持10Gbps级吞吐量

• 可信光底座：OTN/VDM物理隔离+光纤防窃听检测+ASON多次故障保护，实现"0丢失、0泄露、0中断"

2. 高效流通技术：释放数据要素核心生产力

• 数据快递服务：基于SRv6和FlexE网络切片，实现PB级数据传输从"天级"到"小时级"的跃迁，支持"即申即用、即放即收"的弹性调度

• 广域无损传输：RDMA协议在2200KM距离上吞吐率是TCP的十几倍，通过智能负载均衡和精准流控实现零丢包传输，网络利用率超过90%

3. 合规管控技术：划定法规与安全边界

• 数网标识（APN-ID）：将数据敏感等级与网络字段映射，实现"标识即策略"，动态选择低时延、高带宽或高可信路径

• 数据围栏技术：基于GIS划定电子边界，核心数据设置"防出域"白名单，违规流量自动阻断

• 全链路可视化：SRv6+IFIT技术记录数据流转每一跳，实时质量监控，异常自动预警并精准追溯

4. 智能运营技术：从被动运维到主动自治

• 智能感知分析：集成IFIT、Telemetry等协议，实现毫秒级网络状态感知，构建"网络数字地图"

• 智能优化排障：多因子算路算法实现秒级故障自愈，MTTR从小时级降至秒级

• 网络仿真校验：CPV/DPV技术在配置下发前模拟验证，实现"错误配置不入网"

? 第四部分：建设运营模式与六大城市标杆实践

? 三种建设运营模式对比

模式一：政府投资、政府运营

• 特征：政府全程负责，下属事业单位运维，非盈利目的

• 优势：政府绝对控制，数据安全可控

• 挑战：财政压力大，对技术和管理能力要求高

• 案例：某一线城市政务外网

模式二：政府投资、企业建设运营

• 特征：政府持有资产，国资企业负责建设运营，管运分离

• 优势：引入专业能力，政府控制力仍较强

• 挑战：运营能力需加强，需财政持续补贴

• 案例：某新区城市光网

模式三：企业投资建运、政府购买服务

• 特征：企业持有资产，政府通过制定服务目录和考核标准进行强管控

• 优势：减轻财政压力，企业有动力提升服务质量

• 挑战：需健全的监管和考核机制

• 案例：某省政务外网（运营商参与）

? 六大城市实践全景

? 深圳：数网融合、智季共长

• 出台全国首部《深圳经济特区数据条例》，推动数据从资源到要素转化

• 构建"2核4环"百G超宽全光底座，连接13个汇聚节点、22个业务专网

• 市政务信息资源共享平台归集数据174.57亿条，数据接口调用3.3亿次

• 深圳数据交易所累计交易规模全国领先，助力企业融资超X000亿元

? 天津：打造数据流通"天津港"

• 建设"1+3+1+N"数据流通体系：1个底座+3类能力+1套安全体系+N个场景

• 采用SRv6、网络切片、SDN智能体调度，实现任务式弹性带宽服务

• 破解"数据供需不匹配、合规渠道缺乏、安全机制不足"三大难题

• 在汽车行业服务10余家车企，金融领域企业合规审核效率提升70%

? 武汉：数据之桥擎托"智理"未来

• 建成"1张城市光网+N张业务网"，集约承载政务外网、视频网、信息网

• 城市运行风险预警平台累计监测事件2240余万件，发出预警12.25万次

• 计算机视觉大模型优化11381路摄像头，日均识别城市运行事件超100件

• 打造国内首个儿童抽动障碍大模型"智动"，实现疾病筛查到随访闭环

? 成都："管住一级、放活二级"创新范式

• 首创"管住一级，放活二级"模式：国资企业作为一级开发主体，严控公共数据供给；二级市场自由融合创新

• 成都数据公园实现"蓉易用"，吸引17家二级开发主体，接入数据超50亿条

• 入选国家数据局城市可信数据空间创新发展试点

• 培育35个社会化增值场景，空驶率下降15%，运费贷发放超5亿元

? 厦门：打造数据融合开发设施

• 建设公共数据融合开发平台，荣获国家数据基础设施建设优秀案例

• 采用"一级开发+二级主体"机制，37家企业入驻"厦鹭家政"平台，带动1.8万人就业

• 构建政务外网公共数据融合安全计算域，实现"可用不可见"

• 培育35个应用场景，其中2个国家级示范、9个省级示范

?️ 绵阳：新区产业赋能智慧范本

• 科技城新区建成"一网承载多业务"架构，统筹规划、统一运维

• F5G全光底座实现超大带宽、超低时延、广泛覆盖

• 算力专网构建市内1ms时延圈，支撑智能机器人、数字经济等四大产业

• 政企专网满足企业客户高安全、高可靠、高带宽需求

? 第五部分：未来趋势与战略展望

? 四大战略趋势

趋势一：从"城市节点"到"全国网络"的生态化演进城市可信数据空间将遵循"试点-示范-推广"路径，实现城市节点→区域枢纽→全国网络的三级跃升。以长三角为代表的区域已率先开展数据安全可信流通合作，到2028年建成100个以上可信数据空间后，将形成广泛互联、资源集聚、生态繁荣、价值共创、治理有序的全国性网络，支撑全国统一数据要素市场建设。

趋势二：AI for Data重塑数据治理范式AI技术正从被动工具升级为主动引擎，驱动数据治理从"人工+规则"向"自动+智能"跃迁。在数据资源化阶段，自动进行数据分类分级、修复合成、自动标注；在数据资产化阶段，实现动态脱敏、动态授权、资产评估与定价。这将数据治理从"事后审计"变为"事前智能防控"，从"静态规则"转向"动态自适应"。

趋势三："AI for Security"与"Security for AI"双轮驱动两大产业将进入螺旋式增长：一方面，AI加速威胁检测、漏洞挖掘能力提升；另一方面，安全产品为AI系统提供算法可靠性、隐私保护等底层支撑。这种双向赋能将重构网络安全产业格局，形成"安全护航AI，AI赋能安全"的共生生态。预计到2030年，数据产业规模将从5.8万亿增长至7.5万亿。

趋势四：区域协同推动"多元共生"全球治理新格局各国治理路径的结构性矛盾将催生区域化、特色化演进，形成"监管优先"（政府主导）与"创新优先"（市场主导）两大模式。中国将借助G20、联合国等平台，在标准互认、风险评估、危机响应等领域寻求最大公约数，推动全球治理从"共识"走向"共治"，为数字丝绸之路和"一带一路"数据合作提供中国方案。

? 结语：筑牢可信底座，释放要素价值

三份报告共同指向一个清晰的未来：没有可信治理的AI是失控的野马，没有数据空间的支持是无源之水，没有网络底座的支撑是无本之木。2025年，我们正处于从"数据相连"到"价值相通"的关键跨越期。

对政府而言，需要以"城市一张网"的高度做好顶层设计，统筹规划数据流通基础设施，建立统一的数据流通法规和标准体系，创新政企合作运营模式，强化端到端的可信性与安全保障。

对企业而言，必须清醒认识到"高探索、低成熟"的困境，将可信AI治理从成本负担转化为战略资产，从"事后补救"转向"事前嵌入"，加快构建覆盖全生命周期的AI治理体系。

对产业而言，要抓住数据要素市场化配置改革的历史机遇，发挥隐私计算、区块链、AI for Data等技术的乘数效应，培育多层次、多样化的市场主体，共同繁荣数据服务生态。

站在科技革命与产业变革的潮头，可信数据空间及其联接底座的建设，将为公共数据、企业数据、个人数据的融合应用提供坚实保障，加速数据从"资源"向"生产力"的转化。让我们携手筑牢可信数据的联接基石，共同谱写"数字赋能美好生活"的崭新篇章！

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