【战略研究】新形势下奶牛养殖转型升级研究报告

引用本文请复制：李胜利,陈绍祜,夏建民,等.新形势下奶牛养殖转型升级研究报告[J].中国奶牛,2025,(10):1-11.

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中图分类号：S8-1

文献标识码：A

文章编号：1004-4264（2025）10-0001-11

DOI:10.19305/j.cnki.11-3009/s.2025.10.001

微信封面图为：甘肃卓越富铭生物科技有限公司（甘肃武威五千头牧场，牛舍等多项设施由京鹏畜牧承建）

李胜利¹，陈绍祜²，夏建民¹，刘长全³，王蔚¹，姚琨¹，都文¹，郝阳毅¹，沈建忠¹

（1.中国农业大学，北京 100193；2.中国奶业协会，北京 100193；3.中国社会科学院，北京 100005）

多数国家奶业发展主要是基于市场化模式，其中以美国为代表。美国能够调控养殖加工的利益分配，首先得益于美国独特的生鲜乳定价机制。美国生鲜乳的价格是由供需和联邦政府乳制品政策共同决定的，并由公示系统公示。美国乳制品行业由联邦牛奶销售订单系统监管，该系统包括11个不同的地理区域的订单。在这些区域中，制造商根据生鲜乳的预期用途获得统一的平均价格，而生鲜乳的具体用途又由生产地点决定。具体影响美国奶价的因素包括以下5个方面：①按使用情况对生鲜乳进行分级定价。美国农业部通过与四种可储存乳制品（切达奶酪、干乳清、脱脂奶粉和黄油）价值挂钩的公式来确定不同乳成分的价格；根据乳成分的价格再来进一步确认不同等级原料奶的最低价格。②乳品企业按法定报告程序报告生鲜乳使用情况和乳品销售情况。乳品企业每月向所在经销区的市场管理员报告所采购生鲜乳用于各级乳制品的用量；每周向国家农业统计局（NASS）报告各种乳制品销量和大宗销售的批发价，NASS将企业报告的数据汇总成全国数据（加权平均值）进行发布。③农业部农产品经销服务局根据NASS发布的全国乳制品销售价格报告所得的乳制品价格带入经济学公式，得到各种乳成分和各级生鲜乳的价格。④经销区市场管理员计算本区域的生鲜乳混合价和奶农的邮箱价。农业部发布的各级生鲜乳的最低奶价，由全美11个乳品经销区的市场管理员按本区域使用情况计算出所在区域生鲜乳的混合价，作为本区域奶农共同的奶价。在混合价上加减相关项目，成为奶农最终得到的生鲜乳净价，也叫生鲜乳的邮箱价。⑤设立奶农结算基金，每月结清上月奶款。乳品企业在农业部发布最低奶价的2日内，将需要支付的奶款支付到经销区奶农结算基金账户上，市场监管员每月从奶农结算基金账户向奶农支付奶款。

其次，美国政府出台了一系列政策来保护奶农的利益以促进奶业发展。牛奶收入损失合约计划（MILC）属于早期美国农业法案中已授权实施的政策，其基本内容是：为稳定奶农收入，减少生鲜乳价格波动的市场风险，联邦政府对液体生鲜乳设立目标价。一旦生鲜乳市场价格低于目标价，联邦政府则向参与该项目的农场主提供部分收入补偿。2014年MILC被牛奶利润保护计划（MPP）所替代。MPP是在生鲜乳价格与平均饲料成本的差额低于某一特定金额时，按奶农选定的产量比例和补贴标准向奶农发放补偿，以稳定奶农收入。2018年，牛奶利润覆盖计划（DMC）取代MPP。当美国生鲜乳价格与平均饲料成本之间的差额低于奶农选定的一定金额时，DMC为奶农提供保护。另外，美国农业部风险管理局同时还执行着畜牧乳制品毛利率保险计划（LGM-dairy）和乳制品收入保护计划（DRP）。LGM-dairy使奶农能够根据Ⅲ级生鲜乳、玉米和豆粕的期货价格购买一种保险费补贴的利润保险；DRP旨在防止生鲜乳销售季度收入非预期的下降，使奶农的收入达到一个保障水平。

加拿大建立了相对封闭的奶业供应管理体系，通过配额分配与价格保护等手段实现对奶业产业链的全面管理，这个体系维持了奶及奶制品产量、价格的稳定，保证了奶农与消费者的利益。

加拿大奶业管理的基本特点之一是用市场分享配额（MSQ）在奶农层面对产出进行控制。加拿大的奶业市场总体上分为两块，一块是液态奶，一块是加工用奶，配额管理的对象是加工用奶。市场分享配额是加拿大全国加工用奶的生产目标。每年由奶业供应管理委员会确定全国加工用生鲜乳的生产目标或市场分享配额，确定MSQ在省之间的分配。每个省根据自己的政策以及收益分享协议，将其获得的配额分配给生产者。

加拿大奶业管理的第二个特点是奶农必须通过省级奶业市场营销委员会销售自己的牛奶。省级市场营销委员会是根据各省法律设立的，其职责是调节省内乳制品的生产与贸易行为。其成员主要或全部来自奶农。省级市场营销委员会在联邦与省立法确立的框架下及授权范围内开展活动，包括确保配额得到贯彻、在省域内实现收益共享、定价、产奶水平记录与汇报、与加拿大奶业委员会（CDC）及其他省开展合作。省级奶业市场营销委员会发布的命令与规定具有法律效力。

为保障奶农收益，加拿大奶业还实施支持价格系统。CDC每年确定其收购黄油和脱脂奶粉的支持价格，该价格是CDC在其各种计划框架下买、卖黄油与脱脂奶粉的价格，省级奶业市场委员会依据该价格决定乳企用于生产黄油、脱脂奶粉、奶酪、酸奶等的生鲜乳支付价格。CDC在确定支持价格时，为了保证奶农得到较好的回报，首先需要考虑生鲜乳的生产成本。

20世纪60年代以来，日本逐步建立了包括生产计划和“一元收购、多元销售”生鲜乳购销体系在内的准行政化的奶业管理体制，在稳定乳制品价格、保障奶农收益方面发挥了重要作用。1966年日本政府制定了《加工原料乳生产者补给金等暂定措施》，其中主要规定包括：①乳制品加工需由都道府县知事批准，按农林水产省确立的年度计划生产；②确立主要加工生鲜乳地带，即绝大部分生鲜乳用于乳制品加工的地区；③确立生鲜乳基准收购价格，即以生产成本为基准确定向奶农支付的价格，以乳制品价格扣除乳品加工企业加工与经营成本后的差额为基准，确定乳品加工企业应支付价格，奶农出售价格与乳品加工企业支付价格之间的差额由政府对奶农进行补贴；④在都道府县层次，建立由指定生鲜乳生产者团体（简称“指定团体”）统一收购生鲜乳并向不同企业销售的“一元收购、多元销售”购销体系，指定团体由都道府县知事指定，同时还负责政府补贴的发放；⑤为保护奶农和乳品加工企业，缓解来自国际市场的压力，日本政府还对乳制品贸易进行控制，由畜产振兴事业团独家掌握常用指定乳制品进口配额的经营权。“一元收购、多元销售”通过在生鲜乳购销环节引入指定团体作为中介，奶业产业链发生了根本性的变化，由过去奶农分散地向加工企业销售生鲜乳转变为由指定团体统一收购生鲜乳再向不同企业销售的市场结构，奠定了奶农与加工企业之间从买方垄断关系向卖方垄断关系转变的基础，提升了奶农在产业链中的分配地位。为适应WTO规则，2000年，日本进一步对《不足支付法》进行了修订，主要包括：①废除行政指导价格（即奶农出售生鲜乳的“保证价格”）和基准收购价格（企业支付价格），将按差价对奶农进行不足支付调整为固定补贴；②将指定团体从都道府县层面提升到区域层面，指定团体数量从原来的47个减少到10个。乳制品价格是指定团体与乳品企业就生鲜乳收购价格进行谈判的基础，指定团体依据乳制品市场价格，利用其卖方垄断地位将乳品加工企业的利润率限制在竞争水平，即平均利润水平。

1977年，日本首次出现乳制品供过于求。为稳定市场价格，日本政府开始制定生鲜乳产量上限。1979年，奶农自发建立了计划生产体系。1995年以前，生鲜乳生产计划的制定和分配由日本中央奶农会议与都道府县奶农会议负责。每年中央奶农会议根据需求预测确定年度生产限额，并分配给各都道府县奶农会议，后者再按各自独立的分配公式，将生产计划分配到基层奶农协会，最后由后者通过协商、说服的方式确定奶农的生产计划。如果奶农协会落实不好生产计划，当地可能超产，对于超出部分，中央奶农会议将会按40日元/kg的标准对该协会处以罚款。从上世纪80年代中期开始，日本乳制品自给率出现明显下降，1987年降到80%以下，2000年降到70%以下，生鲜乳产量从“供过于求”向“供不应求”转变，生产计划实际上已不再发挥约束力，生产计划管理在1996年做出了调整，允许生产计划在奶农之间调剂。

新西兰生鲜乳生产较为分散，完全依赖家庭牧场，但新西兰的生鲜乳加工高度集中，恒天然集团收集加工了全国约90%的生鲜乳。恒天然集团是合作社企业，全国约90%的奶农是其股东。新西兰最早于1871年成立了第一家合作社性质的奶酪公司，到19世纪30年代合作社总量超过400家。1923年，新西兰政府组织小规模的合作社成立了乳制品出口管理局，帮助奶农开拓国际市场。之后，奶农合作社也开始整合，到20世纪60年代400家合作社整合为168家，到1996年整合为12家。为进一步提高国际竞争力，2001年84%的奶农投票决定将新西兰乳品局、新西兰乳品集团和Kiwi合作乳品公司合并，成立恒天然合作社集团有限公司。

恒天然集团成员牧场是入股自愿，退股自由。但是，奶农向恒天然集团交售生鲜乳必须先入股成为其股东。奶农购买的股本是按牛奶干物质折算，每千克生鲜乳干物质折算为一股，股本金按各自牧场生产的生鲜乳干物质产量和入股时生鲜乳干物质的市场价格计算。奶农自己组织生产，并将生鲜乳交售给集团，集团统一加工、销售，集团再将利润在成员牧场间统一分配。恒天然集团收购成员牧场生鲜乳的结算方式分两步：第一步是按月预付的奶款，预付款价格显著低于市场价格，主要作为牧场生产周转资金；第二步是年终决算，公司根据年度的盈利情况确定生鲜乳最终价格，与奶农一次结清剩余奶款。总体来说，恒天然集团成员牧场的收入实际由两部分构成，一部分是来自市场价格决定的牛奶销售收入，另一部分来自股份分红。

荷兰奶牛养殖是以家庭农场为基本生产单位，乳制品加工以合作社企业为主体。荷兰奶业合作社有悠久历史，早在1886年就创立了乳品加工合作社。20世纪60年代，荷兰有大小乳品加工企业600多家，经过合并至1999年仅剩14家乳品企业和67家工厂。截至2019年底，荷兰有25家规模化乳品加工公司（年加工生鲜乳1万t以上，即日加工量在3t以上），其中有5家是合作社形式的公司，拥有27座加工厂。2008年，当时最大的Friesland.Coberco和Campina.Melkunie公司合并，成立荷兰皇家菲仕兰公司。菲仕兰公司是奶农所有的合作社企业，2024年菲仕兰公司有成员牧场1.46万家，收奶量占荷兰生鲜乳产量的70%。

菲仕兰公司成员牧场交售生鲜乳的价格由保底奶价和公司净利润分成构成。定价体系每三年进行一次调整。保底奶价是不论公司盈亏都必须支付给奶农的价格。菲仕兰公司收集和参考荷兰、比利时、德国和丹麦等的17个乳业公司的4.600万t生鲜乳收购价格，并以此作为保底奶价的计算基础。在保底奶价的基础上，实际价格还取决于乳蛋白、乳脂肪和乳糖成分及放牧、碳排放量等一系列因素。除了保底价格，成员牧场还可以获得公司盈利分红，具体数量取决于其交奶量。公司的净盈利中，部分作为绩效奖金支付给成员牧场，部分作为固定利率的债券支付给会员奶农，两者支付额度都取决于牧场的交奶量，成员牧场通过持有成员债券获得公司股权。菲仕兰公司将经营收益的约40%作为分红，按奶农交奶量以现金支付形式加到奶价中；2022年，百千克生鲜乳的平均现金支付为0.9欧元，占当年总奶价的1.57%。另外，成员债券还可以获得利息收入，2022年这部分收益折合0.31欧元/百千克生鲜乳。成员债券在成员退休、退出合作社时可以在成员间交易，这最大限度保障了奶农与乳企合作的长期稳定性和自由度。

在以奶农为主体的产业链纵向一体化发展模式下，利益一体化让奶农能够分享企业从可持续发展中获得的增值收益，也能更好激励奶农认同和落实企业的发展战略。

由上文可以发现，奶业发达国家尽管采取的产业组织模式不同，但其政府和组织机构对奶业管理的深度参与和强势调控是客观现实，这值得我国参考借鉴。在产业利益分配机制方面，美国的生鲜乳价格形成机制得到法律的赋权和规范，并由政府部门深度掌控，根据乳制品的销售数据科学核算，能够在尊重市场的同时做到保障农场主的利益；这与我国主要由乳企主导的生鲜乳定价机制完全不同，值得我国学习借鉴。加拿大和日本的牛奶生产配额制度及由特定团体统一生鲜乳销售模式较好保障了奶业的利益分配，但该模式适合乳制品消费和牛奶产量均达到稳定状态的国家，由于我国存在广泛的生鲜乳跨省运输和北奶南运，配额制度可能暂不适合我国。我国乳企的自有奶源比例已经较高，不同养殖企业和牧场主统一生鲜乳销售的模式实现难度也非常大。尽管新西兰和荷兰以合作社为基础的产业链一体化模式让人艳羡，但我国几乎不具备由奶农发展成养殖加工一体化大型合作社的历史和现实条件。具备我国特色的龙头乳企建设和入股奶牛养殖企业的股权绑定模式一定程度拓展了产业链一体化，但与新西兰和荷兰奶农入股乳品企业的股权控制方向是有较大区别的，未来需要思考的一个问题是，在生产效益较好时部分养殖企业可否以生鲜乳销售和现金入股乳品企业，实现更大的话语权。

国际奶业模式和利益分配机制给我国奶业发展升级的经验借鉴包括以下几个方面。第一，从法律和组织上提高我国农业部门和相关行业组织对奶业的管理和调控地位，扩大权利职能，对奶业的供需和监管进行宏观调控。第二，进一步制定提高牧场主和养殖企业在奶业利益分配体系中的地位的机制措施，最主要的是建立反映市场消费和保障养殖基础利益的生鲜乳价格形成机制。第三，放宽乳制品加工准入条件，通过奶农单独或联合办加工的方式推动奶业产业纵向一体化发展，作为我国乳制品工业的有益补充，促进部分奶农分享产业增值收益。第四，提升资源利用效率，推动奶牛养殖生产模式转变，通过对种养结合的严格规定和对土地流转的政策措施，平抑超大规模养殖企业的建设速度，有效调控产能建设速度和预防产能过剩。

图1 2008-2024年我国牛奶产量、总供给和自给率

我国奶牛养殖产业素质和管理水平的进步，进一步推动了奶牛养殖的单产和质量稳步提升。2024年全国奶牛单产达到9.9t，国家奶牛产业技术体系（以下简称奶牛体系）监测的规模牛场年单产达到了10.9t，比2018年提升了2.2t，奶牛体系监测的单产已经与美国水平接近，达到了世界一流水平。

农业农村部监测数据显示，全国生鲜乳抽检合格率连续多年维持在100%的水平，乳制品总体抽检合格率保持在99%以上，位居食品行业前列。根据奶牛体系跟踪监测，2010年以来我国规模牛场生鲜乳的营养指标逐年提高，卫生指标细菌数和体细胞数逐年改善，生鲜乳质量持续提升。2024年规模牛场生鲜乳乳脂率为3.92%，乳蛋白率为3.27%，分别比2018年提高了1.0%和2.2%，细菌数为2.8万CFU/mL，体细胞数为17.6万个/mL，分别比2018年下降61.4%和21.1%（图2），规模牛场的生鲜乳质量已超欧盟标准。

图2 2018年以来奶牛体系示范牛场生鲜乳细菌数、体细胞数变化

表1 2000年以来我国奶牛养殖周期的特征参数汇总

注：生鲜乳价格为奶牛体系监测的月度奶价变化情况。

导致奶牛周期的起因大致有三点。一是由于牛奶消费增速不均衡，导致牛奶供给出现阶段性短缺和价格上涨。二是研究表明大部分畜牧业从业者均是非理性的，仅考虑当前的价格激励而不考虑对未来生产的影响，非理性的决策导致了未来的产能过剩。三是受繁殖时间的影响，奶牛周期之所以比猪周期更长，是由于奶牛繁殖和扩群的速度远远慢于生猪，并且依赖于进口牛实现扩群，导致进口牛数量的周期性变化。还可能包括企业财务状况的周期性变化。

本轮周期何时触底和迎来拐点，信号显示当前仍然在调整过程中但底部逐渐接近。信号一是2025年1～3月乳制品产量711.8万t，同比下降2.4%，3月同比增长2.3%，反映消费仍然低迷。信号二是2025年3月龙头乳企过剩喷粉的生鲜乳比例在20%左右，仍然维持在较高的水平。信号三是奶牛体系监测的生鲜乳价格2025年1～4月累计下跌9分钱（农业农村部监测价格累计下跌4分钱），生鲜乳价格仍在下跌但跌幅放缓，说明调整的底部已经越来越近。规模牛场的奶牛存栏仍在持续下降，2025年估计仍会下降20万头左右，2026年可能会惯性下降，去产能持续进行。

根据周期的时间跨度和信号来看，本轮周期的触底时间应该是2025年或2026年，需要对2026年的各项数据进行回顾确认，也就是说本轮奶牛周期调整的至暗时刻应该在未来1.5年内结束，而后迎来乳企收奶积极性的改善、生鲜乳价格的震荡上行和行业盈利面的改善。能够在本轮调整期内生存下来的牛场才能享受下轮周期高奶价的红利，这些牛场大都具备以下一个或几个特征：产业链一体化程度高、资产负债率低、现金流充足、管理水平高或有深厚的背景等。从利用产业周期规律发展布局的角度来说，在调整即将结束阶段进行产业链的并购和抄底，无疑是未来获得超额收益（奶价收益和资产升值）的聪明决策。但从另外一个角度考虑，真正能够实现成功抄底的从业者将会是少数，一是由于惯性思维，能够认识到在产业底部抄底的从业人员和资本毕竟是少数；二是一个更为客观的原因，经过三年多的调整，无论是大的养殖集团还是社会牧场均是资产负债率飙升、现金流几近枯竭，根本没有能力去逆向抄底，其资产负债率只能等下轮周期奶价上涨得到逐渐改善。因此，养殖企业财务状况的周期性波动也决定了我国奶牛养殖周期存在的必然性。

从2022年开始我国的乳制品消费出现了连续多年的低迷不振甚至负增长局面，一方面是受制于我国乳制品长期维持3%～4%的温和增长规律限制，短期消费的高速增长之后必然出现增速的回调；另一方面也与近期国内外宏观经济发展密切相关。

国际方面，疫情期间美国和欧洲大量印钞并向市场释放流动性，在一定程度上稳定了经济并推高了通胀，但从2022年年中开始美联储不断加息、缩表，联邦基准利率从0%～0.25%持续升高，到2025年5月仍然维持在4.25%～4.50%的较高位置。截至2025年4月，美联储资产总规模6.73万亿美元，较2022年4月20日的历史最高点8.95万亿缩减了约25%，可以说2022年以来，主要经济体持续紧缩银根的操作，一定程度上拖累了国际的经济发展，对我国经济也形成一定的影响。我国房地产开发投资从2022年开始持续下降，2024年开发投资额10万亿元，比2021年下降32%。2023年、2024年全国规模以上工业企业实现利润同比分别下降2.3%和3.3%。2024年全国税收收入17.5万亿元，同比下降了3.4%；2025年1～4月全国税收收入6.56万亿元，同比下降2.1%。从2023年上半年开始我国的CPI始终在0轴上下波动，经济始终存在通缩的压力。我国居民的负债率在15年时间内翻了3倍达到60%以上，接近发达国家水平，居民的举债能力和消费能力都受到抑制。2025年4月中美爆发“关税战”，5月份发表了《中美日内瓦经贸会谈联合声明》，双方迎来了90天的暂缓关税缓冲期，关税战的激烈博弈和谈判结果给2025年的经济复苏和消费复苏带来了不确定性。

宏观形势低迷间接影响了乳制品消费，尼尔森数据显示2022-2024年我国乳制品全渠道收入增速同比分别为-6.5%、-2.4%和-2.7%，2024年液态奶销售全渠道销售额下降了3.7%，2024年乳制品产量为2961.8万t，同比下降1.9%。2025年1～3月乳制品产量711.8万t，同比下降2.4%；根据尼尔森市场数据，2025年1～3月液态奶销售量同比下降6.2%，乳制品需求的持续下滑是造成我国奶牛养殖业极为困难的两个主要因素之一。

图3 2023年我国与典型国家千克奶成本和饲料成本对比（元/kg）

图4 2021-2025年GDT大包奶粉拍卖价格走势（美元/t）

经济增长可以促进牛奶消费增长是普遍共识，《中国奶业战略发展重点课题研究报告（2022-2023）》表明：我国典型地区牛奶消费增长规律为人均GDP每增加1.000美元，人均奶类消费量增加1.1kg。

在人口负增长的情况下，未来我国牛奶消费能否延续温和增长的趋势？联合国经济和社会事业部人口司于2024年7月发布了《世界人口展望2024版》，对我国未来的人口做过情境预测，本文综合发表文献的数据，设定2030、2035年我国人口数量参数为13.8亿和13.4亿。从2010-2024年我国人均牛奶占有量从26.9kg增长到40kg，CAGR（复合年均增长率）为2.9%，考虑到经济的放缓和国际竞争的加剧，设定未来10年人均牛奶消费量的CAGR为2%。2025年仍按人均消费量40kg，牛奶总消费量为5621万t，到2030、2035年消费量可以达到6087万t和6546万t，比2025年分别增长466万t和926万t，这不包括因人口下降导致的119万t和305万t的消费损失量。

因此，未来中期的时间跨度内，即便我国人口下降对牛奶消费增量有一定程度的影响，但未来牛奶总消费量仍有增长潜力。

未来我国奶业建设目标应是利益分配基本合理、产业自发调控能力加强、原奶高成本产业链内部消化、奶牛周期波动更加平缓的现代化奶业，产业链整体竞争力得到提高，实现“外部成本内部化、社会成本企业化”的高效运转模式，提高产业链一体化程度是必然。

近年来，产业界探索建立了我国特色的4种产业链一体化模式。第一也是最主要的模式，即下游加工企业向上游新建和并购奶牛场，例如近年来龙头乳企基本并购或控股了国内大型私有化的奶牛养殖集团，使龙头乳企的自有和可控奶源比例逐年提高（图5），平均每年提高5.4个百分点。

图5 近年来龙头乳企自有+可控奶源比例情况

（来源：国家奶牛产业技术体系调研）

从2023年开始我国生鲜乳价格持续3年下跌，2024年奶牛体系监测的生鲜乳价格比2022年下降了0.84元/kg，按商品奶计算，奶牛养殖业收入损失达到260亿元，2023-2025年累计收入损失预计达到700亿元，这给奶牛养殖业造成了极大的经营困境，行业亏损面达到90%以上；其次，测算2023-2025年我国生鲜乳喷粉产生的亏损达到200亿元左右（因大包粉成本高于售价）。无论从奶牛养殖的利润损失还是从喷粉的成本来看，其资金体量都是巨大的，仅仅依靠政府扶持、项目补贴难以从根本上解决问题，最终还是需要完善产业内部结构来解决问题。

当前奶牛养殖出现严重困难的直接原因就是供需失衡，生鲜乳供给远远大于需求，按市场经济原理，一旦生鲜乳达到供需平衡，奶价自然就能企稳甚至回升，因此，当前产业纾困的最有效手段是引导去产能，尽快实现生鲜乳的供需基本平衡。2024年年初奶牛体系提出要适当压缩奶牛产能，增加淘汰约30万头成母牛，减少生鲜乳产量8000t/d，才能大幅缓解产能过剩。但去产能不可能一蹴而就，2024年已经完成了10万～15万头成母牛的去产能，部分养殖集团存栏出现负增长，但由于成母牛比例、单产的提升，生鲜乳去产能效果甚低；2025年仍需要再压缩15万头的成母牛产能。2024年去产能退出比例最高的是社会牧场，建议2025年龙头乳企要引导自有奶源的牧业集团加大去产能的力度，奶牛养殖去产能工作才能更加高效。

其次，奶业作为长周期行业，2025年的配种和产能规划决定着3年之后即2028年生鲜乳产能的释放情况，因此要提前做好未来产能的储备：2025年采用正常配种策略，或提高性控冻精的使用比例，保障2028年有较多的头胎牛投产，不建议再使用肉牛配种进行基因阻断。

本轮周期的产业纾困政策预计最少需要继续实施到2026年，在产业周期转换之后可逐渐退出。目前较为有效的产业纾困政策包括贴息贷款、青贮贷，以及牧场并购、乳制品精深加工、种养结合补贴等措施。目前部分省份推出的产业政策值得借鉴推广。

例如，内蒙古自治区2023年《推进奶产业高质量发展若干政策措施》在中小社会牧场养殖补贴方面推出“提升家庭牧场和奶农合作社等新型经营主体经营水平，对养殖荷斯坦等泌乳专用奶牛、存栏规模在100～3000头的养殖主体，按每头不超过400元的标准给予补贴，用于提升生产经营能力，改造升级养殖设施装备，降低生产成本”。在支持乳制品加工企业发展精深加工方面推出“对新建或改扩建生产原制奶酪、乳清、乳铁蛋白等乳制品精深加工项目的企业，按照设备投资总额的10%给予最高5000万元补贴”。内蒙古自治区2025年《关于进一步支持奶产业高质量发展的通知》在贷款贴息方面推出“对养殖场用于购买饲草料的贷款按照结息当日市场报价利率（LPR）的70%（实际利率低于LPR的按实际利率的70%计算），给予单个主体每年不超过200万元贴息支持。在乳制品精深加工方面继续推出“加大奶业深加工研发力度，重点突破乳基配料、功能性乳制品关键技术，开发适合中国人饮食习惯的奶基食品，加快推出具有中国特色的乳基功能原料、中式奶酪、中式奶基食品等特色乳制品”。

例如，河北省2024年推出《规模奶牛场兼并重组补贴方案》，在政府、乳企和社会牧场的共同监督下实施，在去产能和保留部分产能方面进行平衡，值得推广。新疆维吾尔自治区2024年《稳定肉牛肉羊及奶产业发展九条政策措施》在贷款贴息方面推出“按照不高于同期同档次贷款市场报价利率（LPR）的70%、且不超过2%给予养殖加工主体财政贴息。对单个养殖加工主体年度贴息资金不超过200万元。重点龙头企业贴息金额最高不超过1000万元”。在信贷支持方面要求“将畜牧业列为‘积极支持类’行业，对符合授信条件但暂时经营困难的养殖场（户），不随意限贷、抽贷、断贷”。在深加工补贴方面推出“对履行生鲜牛乳购销合同、使用生鲜牛乳喷粉和制作乳酪的加工企业，每生产1吨奶粉或乳酪补贴4000元”，其中的乳酪补贴是亮点。

对奶牛养殖产业来说，奶业周期演化的过程中生鲜乳供给短缺和过剩交替出现，相对短缺可以依靠进口乳制品弥补需求的缺口，相对过剩则给国内的产业链造成重大伤害，给行业管理带来巨大挑战，给牧场主带来巨大精神和经营压力。尽管有高奶价和高效益的刺激，奶业主要出口国近4年稳健的牛奶产量值得我国行业思考和探究，我国大干快上式的奶牛产能建设更容易导致产能过剩。建议建立政府、主产省、学术界、协会、乳企等共同参与的供需研判和产能规划调控机制，赋予管理部门和机构调控权限，制定具备法律效力的生鲜乳价格形成机制，开展供需研判，规划产能建设，优化产业布局。

过去15年总体上看我国牛奶消费温和增长是一个客观现象，CAGR为2.9%，以此消费增速测算满足消费需求，可以算出2018年以来我国需要多少新增产能和奶牛存栏。按2.9%的消费增速，我国人均牛奶消费量从2018年的33.3kg增长到2025年的40.9kg（预估数），总的牛奶消费量（折合液奶）从4680万t增加到5750万t，增长1070万t，考虑到提高自给率的产业需求，新增需求的80%依靠国内奶源解决，则我国生鲜乳产量需要增长856万t。2018年以来我国奶牛单产增长了2t，250万头成母牛依靠单产提升可以带来500万t生鲜乳增量，依靠新建牛场扩群增加的产量为356万t，需要新增奶牛存栏约70万头，平均约为10万头/年。“十五五”期间我国牛奶消费增速如果在2%～3%之间，对奶牛扩群的需求平均在5万～10万头/年范围内比较合理，总的存栏增量控制在30万～50万头能有效预防下一轮的产能过剩。因此，对新建大型奶牛养殖场产能进行规划设计和提出更高的批建要求，比如相互参股的利益联结机制建立、种养结合的门槛要求、两病净化要求等，放慢未来产能建设的速度是十分必要的。

多年来我国奶业最为人所诟病的短板就是上下游产业链的利益分配机制不合理和双方市场地位的悬殊问题，奶牛场和奶农在调整阶段往往面临着生死考验，这是我国奶业发展采取的“先加工、后奶源”模式的天生劣势。未来如何参考西方国家的经验，结合我国特色建立有效的利益联结分配机制、提高奶牛养殖环节的地位是全行业共同努力的方向。

首先，前文已经提到了实践中的我国奶业产业链一体化的几种途径。产业链一体化最有效的措施是股权绑定和所有权绑定，乳品控股的上市牧业集团生鲜乳价格明显高于全国的平均奶价，在产业调整期分享了更多的利益。未来需要引导逐步提高产业链一体化水平，建议乳企在纾困期和未来3年内通过并购、入股等方式逐渐扩大自有奶源比例；研究出台在未来新建奶牛场的准建条件方面增加乳企入股比例要求，从奶牛养殖产业顶层规划上实现产业链一体化。从上游向下游拓展产业链一体化方面，具有突破口的就是行业提了很长时间的奶农办加工，可以预见奶农办加工真正能够成功启动并良性经营的将会是少数，但也确实能够帮助部分有资金、有能力、有见识的社会牧场延长产业链实现良性发展，结合观光牧场的建设提高区域消费者对牛奶生产和本地乳企的认知，对我国的乳制品产业也是有益补充，国内已经涌现出了不少奶农办加工的优秀案例。2025年中央一号文件明确提出“支持以家庭农场和农民合作社为主体的奶业养殖加工一体化发展”，支持奶农办加工，但面临着修订乳制品工业产业政策的较大阻力，需要整个行业齐心协力推动相关工作。

未来我国奶牛养殖业发展的重点应从产能扩张转向科技创新和产业素质提升，将政策、资金、人力等资源投入向相应的领域进行倾斜和转向，加大科技创新体系建设和研发资金投入力度，在相关的卡脖子技术方面实现突围。包括种公牛培育体系建设和育种技术开发，奶牛两病净化技术模式以及新疫苗的开发，核心育种场建设和两病净化场的建设和认证，奶牛低蛋白日粮和豆粕减量替代技术开发，牧场“物联+互联”等数智化设施设备开发，奶牛粪肥资源化利用和营养素循环模式开发等。

其次是加大技术推广和培训力度。随着我国奶牛养殖的硬件和装备升级的逐渐完成，在提升养殖环节的劳动生产率和科技贡献率方面，服务组织和劳动者素质越来越成为限制性因素。农业农村部文件《2019年畜牧兽医工作要点》提出了“启动牧场主和业务骨干培训计划”。在产业从业人员培训方面，建议：一是要加强奶牛养殖业中间组织与社会化服务体系建设，解决规模牛场的服务和技术需求。二是以政府购买、校企合作等模式，创新和深化培训模式，推行工匠型、牛二代细分领域的技术人才培训，提升从业骨干的素质和技能。

在绿色发展方面应重点推进两方面的工作，一是推进奶牛养殖种养结合比例的提高，解决青贮饲料就近、高质量供给和低成本消纳粪肥资源问题。我国奶牛配套饲料用地的比例只有一半，远低于西方国家水平。根据测算未来我国奶牛存栏达到650万～700万头，需要耕地资源在2000万～2600万亩，占我国18亿亩耕地资源的1.1%～1.4%，占比并不高。建议在大食物观倡导下，统筹粮食安全、饲料安全与畜产品安全，打消地方种青贮、苜蓿不算粮食的顾虑。研究新建大型奶牛养殖场配套饲草料地相关标准，完善土地配套与流转政策。加大对饲草种植企业政策扶持力度，结合土地改良扩大种植面积、优化种植结构、提高饲草品质等，推动种养结合比例提高，推动优质粗饲料国产化替代，实现养殖的降本增效。

二是推进低碳排放型奶牛养殖发展。我国提出的“双碳目标”要求二氧化碳排放力争2030年前达峰，2060年前实现碳中和的目标，《中国奶业低碳白皮书》表明反刍动物生产占畜牧业温室气体碳排放的65%，奶业的低碳减排至关重要。研究表明我国小、中、大规模奶牛场在全生命周期（LCA，含还田）边界内每生产千克标准奶（FPCM）的碳排放量分别是1.56、1.70和1.42kg.CO₂-eq。未来需要加强奶牛碳排放标准和绿色低碳养殖技术开发，完善统一核算体系，引导企业制定低碳目标、实施低碳生产。