王佳雨:欧盟碳市场改革——发展历史、关键领域与中国借鉴 | 国际石油经济

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第一和第二阶段欧盟碳市场机制采用“祖父法”，根据参与设施的历史排放情况免费发放大量排放权配额，由于免费配额总量超过了合规义务总量，减排效果不明显。在全球经济危机的叠加影响下，第二阶段结束时欧盟碳市场机制覆盖设施的碳排放总量增长近3亿吨，配额市场价格长期低位运行，价格信号基本失灵。

为充分发挥市场调节作用，欧盟于2009年4月颁布2009/29/EC指令（Amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading scheme of the Community，简称“总量机制转型指令”），大幅调整欧盟碳市场规则。第一，转型为“总量控制与交易”机制（cap-and-trade），第三阶段固定设施初始排放量上限为20.84亿吨，并以1.74%的线性系数逐年递减；第二，大幅减少免费配额数量并使用“基准法”取代“祖父法”，电力设施配额全部通过拍卖发放；第三，规范国际合作项目注册减排量的使用，限制2020年前的使用总量。

欧盟碳市场调整措施生效后，第三阶段每年新发放的免费配额占当年市场报告排放总量的比重大幅下降（见图1）；欧盟碳市场活跃度提升，第三阶段内配额期货结算价格基本维持上升趋势（见图2），2020年末达到32.57欧元/吨；欧盟碳市场覆盖设施排放显著下降，新增航空器和部分固定设施类型后，2019年报告排放总量为14.46亿吨，与2012年的排放总量16.96亿吨相比，降幅达到14.74%。

图1　2005—2024年欧盟碳市场总体运行情况

图2　2005—2025年欧盟碳市场配额期货月末结算价格

随着欧盟碳市场建设推进，在排放量下降的同时，与减排相关的碳泄漏风险也引起各方关注。根据欧盟定义，如果欧盟碳市场的实施导致某一部门生产成本上升超过总附加值的5%，且其与非欧盟国家的贸易强度（trade intensity）超过10%，则该部门存在“重大碳泄漏风险”。在欧盟区域内严格实施减排措施，很可能促使某些高排放部门的生产过程转移至欧盟外部，全球范围内相关温室气体排放不仅不会下降，反而可能受转入国监管力度、能源结构和经济发展阶段等因素影响而有所增加，造成全球环境整体性破坏，同时冲击欧盟经济。为应对碳泄漏，欧盟分别在第三阶段、第四阶段提出了不同的应对方案。

在第三阶段，碳减排高泄漏风险行业的配额全部免费发放，涵盖能源、矿物开采、化工、钢铁、水泥、铝和有色金属等。根据欧盟统计，除发电行业（统计为“燃烧燃料”）外，绝大多数行业2013—2019年累计获得的免费配额占报告排放总量的比重均超过80%，近一半行业超过100%（见图3），考虑第一、第二阶段的配额结转，非发电行业几乎未直接承担欧盟碳市场框架下温室气体减排成本。从减排效果看，第三阶段大部分减排成果由发电设施完成，发电设施排放总量下降2.96亿吨，占欧盟碳市场总减排量的比重超过100%；合成氨（化肥）、化学品、有色金属、黑色金属、铝、水泥等相关行业2019年的排放总量与2012年相比有所增长，其中氢气相关行业的排放量上涨幅度达到1811.79%。

图3　欧盟碳市场第三阶段（2013—2019年）各行业累计获得的免费配额量占报告排放总量比重

在第三阶段，由于碳泄漏风险低、排放总量大，发电行业首先采取了实质性减排工作，其他高泄露风险行业的减排方案与第一、第二阶段相比并无本质区别。到第三阶段结束时，发电行业排放量在欧盟碳市场所有行业中的占比已由70.48%下降至63.79%。尽管发电行业仍为最大排放源，但短期内排放强度进一步下降的空间有限，减排效益也难以平衡成本增量。欧盟为完成“2050年实现碳中和”目标，必须在碳减排高泄漏风险行业推进减排行动，探索更加有效的风险应对方案。

2019年12月欧盟发布《欧洲绿色新政》，首次提出建立碳边境调节机制应对碳泄漏风险；2023年5月，欧盟正式出台《建立碳边境调节机制条例》（Regulation [EU] 2023/956）（简称“碳边境调节机制条例”），首批纳入电力、钢铁、铝、化肥、水泥、氢气6类商品，其进口商须向欧盟报告进口商品的嵌入排放量，并采取与欧盟碳市场同等的排放监测、报告和核查标准，同时补缴该商品在欧盟境内外整条生产供应链的温室气体排放成本差额。碳边境调节机制条例的原理是，通过设立非关税壁垒，使进入欧盟市场的商品无论产自何地，均承担相同的碳排放成本，使基于规避欧盟碳市场而进行的生产转移失去经济意义，从源头抑制碳泄漏问题。

中国学者对碳边境调节机制的研究主要聚焦国际法法理和贸易角度，王军杰认为该机制涉嫌违反“共同但有区别责任”原则、世界贸易组织（WTO）非歧视原则和关税减让承诺；叶泉认为该机制违反国民待遇原则和最惠国待遇原则；赵书博等认为碳边境调节机制意在提升欧盟产业竞争力并巩固其在全球气候治理中的领导力；李秀婷等认为碳边境调节机制会影响中国碳排放权交易定价自主权；林伯强和赵恒松认为碳边境调节机制是发达国家发起的“非常规”贸易摩擦。

总体而言，上述研究强调碳边境调节机制的贸易工具属性。本文认为，碳边境调节机制具有非关税壁垒性质，但其立法初衷与国际贸易和产业竞争的关联度较低，主要是作为欧盟碳市场的关联保障机制，避免欧盟非电力部门减排行为引发大规模碳泄漏。根据欧盟2023/959指令，碳边境调节机制条例正式运行后，相关设施计算免费配额时应适用碳边境调节机制系数，其参数值将在2034年前逐步由100%下调至0，届时全部配额通过拍卖方式发放。由此，相关商品在欧盟境内外生产排放的温室气体，将按同一节奏和同一比例逐步承担碳排放成本，削弱离岸设施产品因更高排放强度而在欧盟市场内产生的竞争力。对各出口国而言，有效的应对路径是推进相关产业能源结构转型、升级生产工艺与设备等。中国于2024年12月召开的2024年中央经济工作会议首次明确提出将“建立一批零碳园区”列为2025年重点任务，这一举措可为各国应对碳边境调节机制制度提供建设性的解决思路，是值得向全球推广的“中国智慧”。

在短期内，炼油、化工、有色金属加工制造等行业相关产品因碳排放泄漏风险获得大量免费配额，其产品被纳入下一批碳边境调节机制产品的概率较高；从长期看，欧盟碳市场和碳边境调节机制将实现全面融合，欧盟碳市场覆盖行业相关的产出，将由碳边境调节机制在进口环节加以规制，为欧盟碳市场在所有行业有效推动实质性减排、兑现欧盟2050年实现碳中和目标提供制度保障。

航空部门二氧化碳排放占欧盟排放总量的4%，若计入其他气候影响后，其对全球变暖的实际贡献将至少增加1倍。欧盟于2008年10月发布2008/101/EC指令，将航空器纳入欧盟碳市场，自2012年起航空经营者就“往返成员国境内机场的全部商业航班”产生的排放履约。

由于进出欧盟的国际航线履约义务涵盖在国际公域和他国领域的排放，且监管对象包括所有执飞往返欧盟机场相关航线的全部航空公司，欧盟此举引发国际社会强烈抵制。2012年2月，包括中国、美国、日本、俄罗斯在内的29国签署《莫斯科宣言》，宣布针对欧盟2008/101/EC指令将采取包括禁止本国公司参与欧盟碳市场、修订与欧盟双边航空协议、暂停与欧盟开展新航线谈判等报复措施。面对国际压力，2013年4月16日，欧洲议会通过“停摆”决定，豁免国际航空公司2013年底前的减排履约义务；2014年4月，欧盟立法将进出欧盟的国际航线履约义务豁免至2016年底，于2017年12月再次延长豁免至2023年底。

在此期间，欧盟与美国联手推动国际民用航空组织于2016年10月通过《国际民用航空公约》附件16“环境保护”第Ⅳ卷——国际航空业碳抵消与减排机制（Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation,CORSIA），这是全球首个行业性市场减排机制。按照该公约，在试点阶段（2021—2023年）和第一阶段（2024—2026年），国际民用航空组织成员国可自愿选择加入；2027年起为第二阶段，强制各成员国加入。第一阶段以2019年全球航空活动排放量的85%为基准线，按行业增长率计算年度排放增长量，运营方需在阶段结束前购买等量的合格排放单位进行抵消。

2020年6月，欧盟发布2020/954决定，要求各成员国在“国际航空业碳抵消与减排机制”试点阶段加入；2023年5月，欧盟发布2023/958指令，对“国际航空业碳抵消与减排机制”进行国内立法转化，与欧盟碳市场的航空减排规则进行整合（见表1）。“国际航空业碳抵消与减排机制”属于总量控制机制，当前上限为全球航空活动2019年排放量的85%，要求航空公司对超过该基准的增量排放购买碳信用抵消，但并未明确规定碳信用来源地。由于欧洲本地减排项目的成本相对更高，企业一般会选择购买非洲、拉美等地项目产生的碳信用，这与欧盟“本地减排”理念存在根本冲突，也难以激励航空部门的低碳燃料转型；航空公司仅需对超出上限的排放量履行抵消义务，其余排放无需支付成本，不符合欧盟气候立法的“污染者付费”原则。因此，“欧盟碳市场+国际航空业碳抵消与减排机制”的政策组合仅可被视为欧盟航空减排的过渡方案。为实现2050年碳中和的目标，欧盟未来可能推动“国际航空业碳抵消与减排机制”改革，引入类似碳税的机制，或再次尝试将进出欧盟的国际航班排放全面纳入欧盟碳市场范围。

表1　欧盟航空减排规则

海运贡献了欧盟二氧化碳年排放量的3%～4%，在非电力部门中占比较高。根据国际能源署（IEA）统计，2022年全球海运业温室气体排放总量为7.06亿吨二氧化碳当量，与上年相比增长13.4%。欧盟认为，如果仅在欧盟内部海运活动中实施减排，船舶可通过变更航线等方式逃避监管，引发碳泄漏。为推动国际海事组织尽快出台全球性的行业减排机制，欧盟立法将海运活动作为欧盟碳市场的监管对象，设计了形式上更符合国际法原则的国际航线排放监管方案，以避免再度引发类似2008/101/EC指令的大范围外交抵制。

根据2023/959指令，商用远洋船舶在欧盟内部航程和欧盟港口内的100%碳排放量、国际航程50%的碳排放量纳入欧盟碳市场监管，2024年核查排放量的40%、2025年的70%、2026年及之后的100%应当缴纳配额。鉴于非二氧化碳温室气体对气候的显著影响，自2026年起，船舶排放的甲烷和一氧化二氮将根据全球变暖潜能值（GWP）转化为二氧化碳当量，由运营方缴纳配额，欧盟碳市场海运配额上限也将随之上调；为降低碳泄漏，将欧盟境外的与欧盟港口距离小于等于300海里且最近12个月集装箱转运量超过吞吐总量65%的港口定义为“邻近集装箱转运港”，不可用于定义航程。

欧盟委员会将持续跟踪并审查国际海事组织全球海运减排方案，根据其对《巴黎协定》目标的贡献、对环境完整性的影响、与欧盟碳市场的协调性及严格程度，调整对海运活动的减排监管规则，避免造成较大的双重负担，或酌情将国际航程的排放覆盖比例从50%进一步提高。

欧盟的海运减排方案贯彻了“总量控制”“污染者付费”等原则，并试图以此推动全球性行业机制出台。在2025年国际海事组织全球谈判中，欧盟27国、日本、小岛屿国家联盟、国际航运工会（ICS）、利比里亚和巴拿马联合提交了“强度控制+统一摊费”方案，计划对国际航程的全部排放征收碳税。最终，2025年4月召开的国际海事组织环境保护委员会第83届会议（MEPC83），批准《国际防止船舶造成污染公约》附件六修正案草案，强制实施国际海事组织净零排放框架，该净零排放框架暂未将碳税作为国际海运减排的政策工具。

国际海事组织净零排放框架将船用燃料的全生命周期排放强度（wtw-GFI）列为监管对象，排放强度低于基准线的船舶可获得盈余单位，高于基准线的船舶将产生“合规赤字”，需支付成本进行平衡，借此推动船运公司使用零碳排放或近零碳排放燃料。该规则与欧盟碳市场相关规则差异较大，但与欧盟2023年颁布的《海运可再生和低碳燃料使用条例》（2023/1805条例）相似，后者覆盖船舶在欧盟港口停靠期间和欧盟内部航程消耗的能源，以及国际航程消耗能源的50%。

在监管目标上，在绝大多数年份国际海事组织净零排放框架都比欧盟的规定更严格，遵守“国际海事组织净零框架”的船舶有较大概率可满足欧盟的排放强度要求，但很难获得欧盟碳市场配额的直接豁免，这与航空部门的过渡方案有所不同。原因在于：第一，机制原理差异，欧盟碳市场和“国际航空业碳抵消与减排机制”均为总量控制机制，衔接难度较低，国际海事组织净零排放框架是强度控制机制，不易在欧盟碳市场框架内进行国内立法转化；第二，国际形势变化，2008年减排义务仅是《京都议定书》规定的少数发达国家的义务，在《巴黎协定》签订后，绝大多数国家提交了国家自主贡献目标，应对气候变化已成为国际共识；第三，在经历2008/101/EC指令的国际抵制后，欧盟仍将国际航程50%的排放量纳入欧盟碳市场，并将进一步调整，显示了较强的减排监管决心和相对务实的策略，再度放弃的可能性极低。

考虑国际海事组织净零排放框架出台前的激烈博弈，国际海事组织短期颁布其他减排机制的概率较低。该净零排放框架本身既未限制国际海运的排放总量，也未对全部排放课税征费，因此欧盟不仅不会免除国际航程的欧盟碳市场合规义务，反而可能进一步上调50%的监管比例。在当前形势下，务实应对思路为：各国尽快就国际航程在其领域内的排放立法监管，抵制欧盟单边行动；针对国际公域排放，与欧盟谈判争取更加公平的方案。仅就现有规则，往返欧盟船舶需遵守以下合规要求：1）根据国际海事组织净零排放框架控制船用燃料排放强度；2）根据欧盟2023/1805条例控制一半船用燃料的排放强度；3）向欧盟碳市场提交航程50%排放量对应的配额；4）在欧盟港口停泊期间使用岸上电力或零碳排放技术。前两项要求能否合并，取决于欧盟对双重征税的审查进度。